村民自治和税费改革是近年来改善乡村治理的两大举措，但实践中遇到许多难题，涉及到深层次的治理结构性问题。以上题目便是出于这一思考而提出的，但因准备材料，一直未能系统成文。最近的两件事让我不得不提笔将长期以来就这一问题的所思所想写了下来，以期引起更多人参与探讨。

第一件事是近些年随着村民自治的发展，特别是村民委员会直接选举，许多乡镇干部对此忧虑重重，认为实行直选后，乡对村的控制更为困难，特别是担心税费收不起来。于是一些地方采取了一些干预措施，同时也引起了村民的强烈反弹，乡镇一时被认为是村民自治的主要阻力。我在一次讲课中专门问及一位乡镇干部的看法。没想到，这位乡镇干部说，我们其实是上面的“替罪羊”。现在县里压得的任务太多，如收取税费、计划生育这些得罪人的事都得由我们做，我们乡里没有什么决定权，只是执行。要完成上级任务，没有村干部配合不行，因此只能一级压一级。我过去在学校念书时也有强烈的民主意识，村民自治也知道，但身不由已，明知不对，也只能这样做。

第二件事是今年全国开始农村税费改革，湖北省3月份开会布置税费改革工作。5月份，该省T市市长专程到我处，希望就税费改革问题给予他们一些帮助。该市位于富庶的江汉平原，原为农业大县，前几年因地方经济发展升格为省直管市（副地级）。但该市的财源相当部分仍来自于传统农业，农村税费占财政收入的40%以上，大大高于一般的农业县。前几年因农民负担问题多次引起群体事件，中央政府也为之震动。虽然该市主要干部因此而变动，但深层次问题仍没有解决。现在推行税费改革，深感困难重重，为此专门向省里打报告，要求暂缓税费改革。后来，省政府也决定全省的税费改革都予以暂缓。

以上两件事使我更进一步认识到，对于当今的农村社会，仅仅有村民自治、税费改革这些单项性的变革远远不够，必须对现行的农村政策进行总体性调整，如逐步减免农村税费（将以另文详述），同时对乡村治理结构进行总体性改革，建立以“县政、乡派、村治”为基本内容的治理结构。本文将侧重于后一问题的探讨。

一

国家对于社会的治理必须具备三个条件，一是特定的公共权力，即施政者为达到目的所具有的特殊权力；二是相应的政治责任，即施政者为达到施政目的所必须承担的事务和履行的义务；三是一定的治理能力，即达到施政目的所需要的手段和条件。一般来讲，权、责、能愈一致，治理体系愈完备。但在不同的社会和政体，权、责、能并不一致，表现出不同的治理结构。特别是政府层级愈多，治理体系愈复杂。

中国的农业社会较发达，专制政体的历史也十分长。这一政体的重要特点是统治权力高度集中于中央，特别是君主。权力的配置由中央到地方，由国家到社会愈来愈小，治理能力也愈来愈弱。由于小农自然经济，作为国家权力的“王权至于县政”，即以命令—服从关系为特征的体制性政府权力直到县一级，县以下实行乡村自治，县令被称之为“亲民之官”。国家对于乡村社会的治理主要表现为规则—遵守关系。国家主要通过法律及以强制力为支撑的意识形态，而不是以直接的行政命令的方式治理乡村社会，只要乡村社会遵守国家意志，政府一般不直接干预乡村生活。这正是古代许多县令同时是诗人，并可在任上经常外出游历的重要原因所在。

只是到了20世纪，国家政权才由县下沉到乡镇。国家政权的下沉主要有两个目的：一是将广阔的农村社会整合到国家的一体化体系；二是从农村汲取现代化所需要的资源。这两个目的经常是冲突的。国家权力的下沉，无疑会增加官僚机构和治理成本；当治理成本主要由农民承担并不断加重之时，不仅难以整合乡村社会，反而会强化乡村社会的离心力。20世纪上半期国民政府在大陆的失败，便与此相关。

1949年中华人民共和国建立后，为巩固新的政权，国家在进行土地改革的同时，逐步在县以下建立起乡级政权体系，国家权力向下延伸。但此时的乡级政权所承担的主要是政务，对经济事务并不直接干预。50年代后期形成的人民公社体制的重要特点是“政社合一”，国家权力进一步向乡村社会延伸，行政体系运行的命令—服从关系被引入乡村社会，乡村社会因此为国家体系结构化。这一治理结构对于乡村社会的整合和汲取资源都有着特定的意义，但缺点也显而容见，这就是乡村社会缺乏自主性和活力。

人民公社体制废除后，国家对农村的治理结构表现为“乡政村治”型，即在县以下的乡一级恢复建立乡政府，实行乡镇行政管理；乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。这一治理结构存在十多年，发挥了一定作用，但随着市场化、现代化和民主化的发展，其不适应性愈来愈明显。其突出问题：

一．乡镇一直未能成为一级完备的政府。完备的政府必须是权、责、能相对一致的政府，从广义政府而言，应包括决策（立法、议事）、行政、司法等功能。但自国家政权下沉到县以下以来，与国家政权体系的其他层级政府比较而言，乡镇政府从来就未成为一级完备的政府，不仅不具备完备的政府功能（如无相对独立的决策和司法机构），更没有独立的财政，因而也缺乏相应的施政能力。尽管人民公社体制废除和恢复建立乡政府时，国家对乡镇实行“财政包干”，乡镇政府开始有了一些独立的财政能力。但从总体上看，乡镇的财政能力十分有限，特别是以农业为主的乡镇更是如此。这样，与其他层级的政府相比，乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱。权小，就是缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部的任命主要取决于县级党政；责大，就是乡镇政府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志，推动地方经济社会发展的重要职责；能弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。随着90年代以来现代化的加速度建设，乡镇政府所承办的上级政府的任务愈来愈多，与此同时，设置于乡级的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门愈来愈多地实行垂直式领导，属于县的派出机构。这一体制性变动在进一步加重乡镇政府责任的同时，却进一步缩小了乡镇政府的权限，特别是弱化了乡镇政府的治理能力。由此使乡镇政府的权、责、能不均衡状态更为突出。

二．自古以来，县一直是基本的行政单位，20世纪以来成为功能愈益完备的基层政府。但是在权力自上而下集中的体制下，县级政府的功能主要是落实上级政府精神，对上级政府负责。同时，县既是城市的尾，更是农村的头，县级政府毕竟是直接面对乡村社会、功能完备的基层政府。这就使县政府的机构设置既要与上级“对口”，又要考虑直接面对乡村社会的需要，由此使县的机构愈来愈多。与1949年相比，县的机构一般都增加了数倍。而县机构的增加与施政的绩效并不是成正比的。乡镇政府实体的存在，事实上阻隔了县政府与人民群众的联系，造成县政府机构的“衙门化”，县府官员的“官僚化”。作为一级有责任能力的完备的基层政府，却不履行其行事与亲民之责，而成为新一级“管官”的政府。在这种情况下，县级政府的权、责往往是分离的，有决策权力，却不直接承担行事与亲民责任，其决策容易脱离实际或只对上不对下。行事与亲民之责完全由乡镇政府担任，乡镇政府却无相应的决策和行政责任能力，并往往成为政府“恶民”的“挡翦牌”。这正是许多乡镇官员将自己视为上面的“替罪羊”的重要原因所在。近年来一些地方因农民负担重而状告乡政府，乡政府却大感“冤枉”，因为许多收费项目的决策权在县。县乡的关系实际上是县政府领导下的乡长负责制。乡长负责但不领导（决策），县政府领导却不负责，权责严重分离。

三．责任强而权能弱的乡镇政府为了完成上级任务，只有采取各种方式将行政责任进一步向下延伸，力图在下面找到自己的“腿”，由此造成村民委员会的行政化。村民委员会虽然是村民群众自治组织，所承担的任务却主要是政府工作。村委会的行政化必然造成村干部的“官僚化”，疏远了村干部与民众的关系。特别是主要承担政府工作的村干部的报酬得由村民承担，这进一步加剧了村民与干部疏离。这正是近年来村干部与群众关系紧张的重要原因所在。虽然村民自治进程中的村委会直接选举和村务公开等方式，试图缓和和密切干群关系，但由于村委会的行政化和村干部的“官僚化”趋向未能根本性改变，其预期成效并不明显。

四．县、乡、村自上而下行政化治理的重要后果就是治理成本急剧加大，农民负担不断加重。一方面，由于缺乏地方民众的制约，县政府的经济社会发展决策容易超出自身的经济实力，造成盲目扩张，如以上所说的T市为了争取和保持省管市的地位，向上报的经济数字大为夸大；另一方面，迅速膨胀的县属机构和人员，使治理成本急剧扩张，这两方面的支出最终都主要由农民承担，农民负担因此不断加重。T市本是江汉平原的一颗明珠，近年却出现历史上少有的土地抛荒问题，其重要原因之一就是农民负担的加重。与县相比，乡镇政府的财政更为困难，其日益增多的机构和人员相当部分只能依靠自己经营经济实体，这与其公共管理职能不仅不符，而且容易导致腐败。一些乡镇成为事实上与民争利的利益集团，其功能是以权谋利，以罚养人。由此阻隔了农民与政府的互动，下情难以上传，上令难以下达。多数乡镇的财政缺口更主要的是向农民伸手。这正是近些年农民普遍感到“一税（农业税）轻，二税（乡统筹村提留）重，各种摊派（主要是政府名义下达的收费）无底洞”的重要原因。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，作为村民自治组织的村干部报酬主要是补贴，即根据村干部为村民所提供的公共服务，由村民决定向其支付一定酬金。但村民委员会的行政化和村干部的“官僚化”，导致村干部报酬的工资化、固定化，且不与为村民提供服务直接联系。由于承担的上级任务重，报酬相对较低，使一部分村干部利用其连接官民的“中介人”身份谋取私利。这必然会进一步增加农民负担。这正是近年来国家在农村推行村务公开，民主监督的重要原因所在。但由于村民委员会的行政化和村干部“官僚化”的问题没有解决，其实际效果尚不理想。

由以上分析可以看出，农村负担的加重不是少数领导人的作风问题，而是一个体制性问题；农民负担只是表面现象，其深层次的原因是乡村治理结构不合理。

二

根据本人多年的调查思考，参照古今中外乡村治理经验，并从现实国情出发，我认为，随着市场化、现代化和民主化发展，乡村治理应该进行结构性转换，实行“县政、乡派、村治”。

一．县政是指县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责。在国家治理体系中，县拥有更多的自主权，主要根据规则—遵守而不是命令—服从关系行使权力。即国家明确规定县所拥有的权限，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接的行政干预。为了保证县级政府成为一级责任政府，在县一级实行县人大代表和县长双直接选举。县人大代表职业化，专事议事与监督。县长民选，对本县行政事务全面负责。为了防止地方主义和离心倾向，可以通过垂直式的党组织系统和司法系统的影响，保证党的路线、方针、政策和国家法律在县域内的贯彻实施。从历史和中外经验看，在赋予县更多自主权的同时赋予其相应的法律责任，并不一定导致地方主义。而在市场化进程中，尽管是自上而下高度集权体制，仍然难于避免地方保护主义。近年来一些沿海地区的主要党政领导都卷入走私活动中，便是典型的例证。将县作为基层政权并赋予其更多的自主权和相应的法律责任，实践操作困难不大，可利用的现成体制资源也多。如现行法律规定县乡人民代表直接选举，县是独立的财政核算单位，县级决策的独立性和自主性较强等。

二．县以下的乡成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡不必与政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。乡设乡民代表会议，乡民代表不是专职的，其主要职能是反映民意，并监督乡政府工作。这一变动实际是对现有乡政府事实上是县级派出机构的认定，但可以保证权、责、能的一致性，精简机构，更好地行使事权。特别是近期中央政府决定农村基础教育经费由县财政负责，为乡镇政府减轻许多压力。将乡政府改为县的派出机构，可以将原有为农民提供服务的机构转变为真正的中介机构，主要通过为农民提供服务作为其存在的基础。根据城镇化发展趋势，在城镇化程度较高的地方可实行市镇制，与城镇化程度较低的县乡制并行。目前的县改市，乡改镇没有考虑其产业结构和财政结构基础，是不成功的，相当多数应恢复县乡制。

三．由于政府任务主要由乡派出机构处理，村民委员会只是协助政府工作，其主要任务是搞好村民自治，从而使村民委员会真正成为群众性自治组织。村民委员会协助政府工作，应该由政府给予适当补贴。乡镇可根据需要选聘村干事，由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作。由此将一部分地方选聘“村官”合法化。村里的公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定。村民委员会直接对本村村民负责。

实行“县政、乡派、村治”的目的是使乡村治理结构中的权、责、能相对均衡，从根本上消除制造和加重农民负担的因素。这一改革并不是一件难以企及的事。近年来城市社区建设中进行的政府体制改革所遵循的“权随责走，费随事转”等原则便可为乡村治理结构改革所借鉴。

更重要的是当今中国已基本具备改善乡村治理结构，给农民以休养生息的条件。其一，经过数十年努力，乡村社会已被高度整合到国家体系，农民对国家的认同感和国家对农民的组织性都十分强。其二，现代化建设和国家财政来源主要依靠工商业而不是农业。即使在农业县份，农业税收也只占财政收的很小一部分。对于国家来说，农业、农村和农民主要是发挥着稳定的功能。所以，改革现行治理体制，对农民“轻徭薄赋”，可进一步促进农村稳定。相反，在市场化不可避免的城乡差距日益扩大的背景下，如果仍然不改革传统的治理结构和方式，从根本上解决农民负担不断加重的问题，“三农”问题的不稳定因素会日益突出，以致严重制约现代化建设。