当今，"治理"一词越来越多地出现于学界和日常政治生活之中。但是，治理的涵义是什么，为什么治理会愈来愈频繁地出现在政治社会领域，治理模式正在发生什么转变及其背后的理念支撑是什么，这一系列问题还有待学界的探讨。笔者曾在《政治学研究》1997年第1期发表过《Governance：治理的阐释》，对"治理"作了初步的探讨。其后，笔者所在的中国农村问题研究中心，又试图运用"治理"作为研究乡村社会及村民自治的分析框架，并提出了"村治"概念，有关人员发表了若干研究论文。 但是，笔者认为，迄今为止，学界对这一语汇还缺乏深入的理论分析，特别是缺乏以中国为主位的探讨，以至我们在运用这一语汇对村民自治、社区自治、民间组织及其国家与社会关系的分析时，没有强有力的理论支持和解释力。笔者试图在四年之后对这一问题进行再思考。

 

一

 

不可否认，治理一词引起我国学界的重视是由于它在90年代成为国际政治学和经济学界新拓展的一个论域，并发端于西方社会。 为此，有必要首先从西方社会的语境下，将其置于特定的历史进程中探究。

 

英语中的治理（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意为操纵、引导和控制。长期以来，它与统治、管理和政府活动联系在一起，主要用于与国家的公共事务相关的的政治和管理活动。而统治、管理和公共事务都与公共权力密切相关。实际上，无论中外古今，治理作为政治学词汇，都是围绕着公共权力展开的，反映着国家与社会之间一定的权力关系。它是通过对公共权力的配置和运用，对社会的统治（领导）、协调和控制，以达到一定目标。

 

但是，在不同历史时期，有不同的治理模式或统治方式。而决定治理模式的则是公共权力资源的配置和运作。公共权力是政治学的核心概念。从政治学的角度看，公共权力是一种特殊的影响力，人们运用这种特殊的影响力达到对国家和社会的支配和控制。当然，公共权力并不是抽象的理念（如黑格尔所言），它的来源由多种要素所构成，如暴力、土地、资本、职业、身份、地位、关系、知识、信息等。

 

传统治理模式的一个突出表现就是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性。其深刻根源在于公共权力主要依靠暴力或对稀缺性的权力资源（如土地、资本等）的垄断性占有所获取，而不是公共选择的结果。在这种治理模式下，社会成员被静态地分为统治者和被统治者，二者之间的角色不能互换。统治者自上而下单向性运用权力，而无须被统治者的同意和参与。由此会产生以下后果：其一，单极权力造成经济和社会资源配置的非均衡性，统治者可利用公共权力获取更多的财富，由此造成社会差别和社会矛盾；单向性权力运用的随意性会引起差别的进一步扩大，使社会矛盾激化为社会冲突；单极权力配置和单向权力运作的治理模式使被统治者无法在既有的体制下维护和扩展其利益，只得运用反叛和暴力的方式实现权力的更迭。

 

使传统治理模式受到严重冲击的是国家与社会的分离和公民社会的建立。在传统治理模式下，国家作为"特殊的公共权力"凌驾于社会之上，"是和人民大众分离的公共权力" ，国家支配或覆盖着社会。但在欧洲中世纪，土地封建制使整个社会陷于分散、分裂状态，并在封建制的夹缝中生长出以商业资本为力量的城市市民社会。 城市市民运用金钱向并无多少实际公共权力的国王购买自治权，进行自我管理，从而成为不受国家支配的自主力量。随着市民社会（在西欧，也可直接称为"资产阶级社会"，参见马克思的有关论述）力量的强大，市民阶级要求建立自己的国家，以保护和扩展其利益。为了获取统治权，资产阶级革命前的启蒙思想家强调"天赋人权"、"生而平等"、"人民主权"、"契约政府"、"权力制衡"等，从而建立起公民社会的理念，即国家权力来自于人民同意，国家产生于社会而不是凌驾于社会之上，并由此建立起基本的制度框架。但是，在相当长时期内，由于资本是公共权力的主要来源（如法国大革命中产生的《人权宣言》以财产占有为标准，将社会成员分为享受政治权利的积极公民或政治权利受到限制的消极公民）且为少数人占有，使权力的配置仍然呈单极化状态，权力的使用也表现为自上而下的单向性特点，即韦伯所说的"官僚制"。

 

只是到20世纪以后，西方国家的传统治理模式才得以真正开始转型。其原因主要是权力来源的多样性和公民社会日益发育成熟。

 

首先是普选制的出现，使政府权力的产生至少在形式上不再只受资本力量的支配。马克思认为，民主的发展程度，社会对国家的制约程度，乃至公民社会的成熟，都可以从社会参加选举的广度和深度中得到反映。他说："选举是市民社会对政治国家的直接的、不是单纯想像的而是实际存在的关系。因此而显而易见：选举构成了真正市民社会的最重要的政治利益。由于有了无限制的选举权和被选举权，市民社会第一次真正上升到脱离自我的抽象，上升到作为自己真正的、普遍的、本质的存在的政治存在。" 所以。恩格期曾经高度评价了19世纪末出现的哪怕是资产阶级社会的不受财富和地位限制的普选制。

 

其次是由于过度竞争造成经济大危机和社会严重不均衡造成的社会冲突，使西方国家采取改良措施，限制垄断，强调均衡，支持参与，有着不同利益、具有自治性和自主性的利益团体在社会生活中的地位愈益重要。政府决策实际成为各种利益团体竞争平衡的结果。具有自治性的利益团体对内部事务有自主权，不仅不受国家的直接控制，反而会影响公共权力的运作。

 

再次是为了充分反映民意，独立的大众传播日益发达，成为社会参与国家、社会制约国家的重要渠道，进一步强化公民社会的力量，如由于新闻媒介的介入致使美国总统被弹劾下台。由此所造成的结果是公共权力资源配置日益分化 ，不仅是政府、议会，各种社会自治性组织也成为公共事务的决定者，公共权力的运用不仅是自上而下，同时也是自下而上的双向运用。

 

在西方国家，治理模式的转型是一个自然过程。而治理得到国际社会广泛重视，还是90年代，且有其特殊的背景。就西方社会而言，20世纪30年代以来，政府的作用得到进一步强化。随后，政府力量强化基础上的福利国家模式又遭遇危机，使西方国家不得不重拾传统，强调市场竞争的作用。政府和市场的关系问题成为决策者和学界关注的热点。但是，人们很快又发现，由于社会事务的日益复杂和社会需要的日益多样化，在社会发展中经常发生政府和市场双双失灵问题。在许多领域，非政府组织（相对于政府）或者非营利组织（相对于市场）（如公民志愿性社团、协会、社区组织、利益团体等，通常又称为"第三部门"）可以比政府或者市场的作用更有成效，且通过这些组织还可以改善政府的管理，弥补市场的缺陷。为此，西方政治学和经济学赋予"治理"一词以全新的含义，认为"与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。" "治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。" 当然，即使在西方社会，关于治理的表述也有很大差异，但是有一点可以说是共同的，即强调权力的分化和双向运行。首先是将公共事务的管理主体由政府扩展到社会。治理指出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。治理比政府管理更为宽泛，在许多领域，可以没有政府统治，但不能没有治理。而这种治理是建立统一秩序必不可少的。其次，与传统自上而下单向权力运行的统治不同，现代治理则是一个上下互动，权力双向运行的过程。公共事务管理的成效愈来愈依靠政府与公民团体之间相互影响和良性互动。国际社会从而提出了"良好的治理"（good governance）或译为"善治"的概念。所谓"善治"，就是促使公共利益最大化的社会管理过程。正如俞可平先生所指出的，"善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。" 其目的是通过改善政府管理和倡导社会参与，推动经济发展和社会进步。联合国秘书长安南在1997年联合国工作年度会议报告中指出，"人们越来越多地认识到，为了实现可持续发展、繁荣与和平等目标，善治是一块不可缺少的基石。""在这方面，没有任何两个国家的情况是完全相同的。不过一般地说，并且考虑到文化上的差异，善治的含义包括法治、有效的国家机构、公共事务管理的透明性和负责制、尊重人权，以及全体公民切实参与本国政治过程和参与作出影响他们生活的决定。"所以，治理的当下含义更强调通过通过民主参与促使国家与社会的良性互动。

 

二

 

尽管治理是在西方社会语境下发展并被赋予不同含义，但作为一个政治学的分析概念对于中国的政治发展也有其独到价值，只是我们必须将这一词汇放在中国特定的历史进程中加以考察。

 

事实上，治理作为政治词汇，在中国也是源远流长。在中国文化语境中，作为政治词汇的治理，主要有以下几个方面含义：第一，指统治。这是治理最原始和基本的意思，反映统治者对社会的统治和统治者与被统治者的关系。《商君书·更法》："治世不一道"。《老子》：“治大国若烹小鲜。"《孟子·滕文公》："或劳心，或劳力。劳心者治人，劳力者治于人，治人者食于人。" 第二，指秩序、安定。统治者通过其治理活动所达到的政治稳定、社会平安的目标，与"乱"相对应。《诗经》："烹鲜烦则碎，治民烦则乱。"《墨子·兼爱上》："天下兼相爱则治，交相恶则乱。" 《孟子·滕文公下》："天下之生久矣，一治，一乱。"《礼记·大学》："国治而后天下平。"第三，整顿、惩处。指统治者为达到一定目标对政治和社会事务的管理过程，如治罪、治水、治沙等。第三层含义在当下日常政治社会生活中时常可见，如治理整顿、专项治理、综合治理等。 但是，与西方社会所不同的是，统治在中国的政治语汇中使用得更为频繁。其深刻根源是自秦以后，中国就有一个凌驾于社会之上的强大的专制国家机器。公共权力配置的单极化和权力运用的单向性特别突出。公共权力资源完全为国家所垄断。国家与社会、统治者与被统治者的界限凝固化和静态化，不得"僭越"。即孟子所说的治人者与治于人者，治人者食人是理所当然、天经地义，无须治于人者的同意，公共权力自上而下的单向性使用而不受社会制约。因此，在传统中国，政治为极少数人所垄断，治理主要反映一种关系，而不是公共决策过程。尽管国家正式权力只达到县（即所：“王权止于县政"），县以下实行乡村自治，但这种有限的乡村治权是便于国家统治由国家所让渡，自治权不得脱离国家政权。特别是乡村自治是以血缘家族为基础的。在家国一体的社会结构下，乡村自治被结构化于国家中。尽管社会中存在诸如宗教信仰团体等民间组织，国家可以利用强大的统治力将其整合在统治秩序之中。因此，在传统中国，国家控制社会并覆盖着社会，社会的自主空间极其狭小。其结果是被统治的意见无法在体制内得以有效表达，其利益也得不到体制性保护。当社会不均衡积累到严重冲突时，被统治者只得寻求暴力方式推动权力的更迭或者强制剥夺的松动。这即是中国传统中所说：

“一治一乱"的历史周期格局。而在权力更迭过程中，分散的农民一般均利用宗教信仰团体等民间组织作为动员和组织性工具。所以，有人将西方的"civil society"译为"民间社会"（而不是"市民社会"或者"公民社会"）在中国历史进程中是有实际意义的，它注意到在中国历史上"官府"与"民间"的界限和对立性。

 

至19世纪，中国政治社会开始发生结构变化。随着近代工商业发展，出现了新式的商人团体。这些新兴商人团体与建立在小农经济基础上的专制政体在本质上具有排异性。为了维护其利益，他们利用国家政权整合力衰退之机，获得一定限度的自治权，出现了西方意义上的"市民社会"萌芽。 迫于压力，晚清政府试图在治理方式而不是统治结构上作一些改良，如颁布地方自治章程，推行县以下的地方自治。这表明，晚清时期的治权开始出现分散化趋势。而辛亥革命则强调统治权的结构性改造，革命后建立的中华民国是一个"主权在民"的国家，人民享有决定国家权力的公民权利，"公民社会"的理念和体制基础得以确立。但是，晚清以来的权力分化主要是机械性的分散化，所带来的是地方分裂，以暴力为支撑的地方实力派争夺着国家的控制权，人民仍然被排斥在政治以外，而空有"公民"之名。为了实现民族独立和国家整合，只得进行新的民主革命和战争。

 

中华人民共和国的建立为将"主权在民"的统治理念变为现实提供了民族国家和基本制度基础，中国传统治理模式的统治主体在性质上发生了根本性变化。与此同时，革命后的制度安排具有多元合作的特点，如包括民族资本主义经济在内的多种经济、可以自愿加入／退出的互助组、合作社、政治协商会议等。但是，治理体制很快在新的基础上出现了权力配置更加集中和权力自上而下单向运行的特点，国有制和"政社合一"体制使整个社会被国家结构化，国家和社会一体化。这就是邓小平所说的"权力过分集中"、"党政不分""政企不分"、"政事不分"、"严重的官僚主义问题"等。 为此，中国自1978年开始了体制改革。

 

体制改革的实质是权力结构的调整，由此为治理模式的转型提供了新的基础。中国的改革从经济开始，经济改革又从农村开始，农村改革则是以"下放权力"为特征的。如邓小平所说，"调动积极性，权力下放是主要内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。" 农村改革将作为公共权力重要来源的土地经营权下放给农民。"政社合一"的体制为"政经分开"的体制所替代。经济改革的市场化取向又推动城市国有企业改革：“政企合一"的体制向政企分开的体制转变，企业开始成为独立经营的法人团体。伴随经济改革的是政治改革，而政治改革的目标是推动民主化和法治化进程，逐步落实人民的民主权利并以法制的方式保护公民的合法权益。经济和政治改革的一个重要后果便是社会自治组织的出现。首先是"政社合一"的公社体制失灵和解体，造成国家管理的"真空"，农民为维护公共秩序自发地组织群众自治组织----村民委员会。 其次是非国有经济的出现和大量国有企业的破产，使大量非国有经济的从业人员和那些"皮之不存，毛将焉附" 的下岗工人游离于国家直接管治之外的社会。为了将这些人员整合到国家秩序内，城市社区自治组织得以强化。第三是利益团体和民间组织的出现。由于利益的分化，特别是非国有经济力量的发展，公民权益意识的增强，一定领域的社会成员组织起来以维护和扩展其利益。如个体私营工商业者协会、商会、消费者协会等。公民根据结社自由原则，出于各种需要组成各种民间组织，如学会、研究会、基金会、职业协会、兴趣组织等。为登记和管理迅速增多的民间组织，1998年6月，国家民政部将原主管社会团体的"社团管理司"更名为"民间组织管理局"。 第四是大众传播开始作为群众喉舌（如国务院总理朱镕基所言）反映民众意见和要求，社会成员可以通过大众传播参与讨论公共事务。

 

以上变化并不能套用西方的"市民社会"或者"公民社会"加以解释，但是它的确说明中国公共权力配置和运作的社会基础正在发生重大变化。这就是介于国家与个人、政府与市场之间的社会自治性组织的出现。这些自治性组织都具有相对于国家的自主性或非官方性，在一定范围行使对公共事务的管理权，并在一定程度上影响着政府的公共决策。如消费者协会代表参与政府价格政策的听证会。公共权力的配置开始由政府一极向政府与社会自治组织分享权力转变，决定公共事务的主体不仅有政府（在中国语境下指广义政府，包括执政党、人大等），而且有各种国家法定权威认可的自治性组织。公共权力的运作开始由单一的自上而下运用向政府自上而下和公民通过其组织自下而上的双向运用。由此也意味着中国的治理模式正在发生结构性的转型。

 

尽管中国治理模式的转型才刚刚开始，所显示的积极意义却不可小视。一是社会自治和参与正是在政府行为"失败"和市场行为"失灵"的背景下产生的。在中国这样的超大国家，由政府包揽社会一切事务显然十分困难。传统体制之所以需要改革正说明这一政府行为的"失败"。而当政府难以有效及时提供社会成员所需要的公共产品时，社会成员自我组织满足自身特定的需而且本身可能构成威胁。如市场垄断对消费者权益的侵犯，企业破产后对员工的安置等。在这一背景下，公众通过非营利性组织可以适当保护自己的合法权益，为社会竞争的"失败者"提供某种"庇护"。自90年代以来，中国政府推动和支持村民自治和社区自治，不能不与政府与市场都难以充分满足日益复杂的公共需要密切相关。所以，中国治理模式的转型与政府主动下放权力密切相关。1997年召开的中共十五大和2000年召开的中共十五届五中全会都充分肯定扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情，以自己创造自己的幸福生活。而公共权力配置机制的变化又会引起公共权力运作的变化，社会对政府的要求更高，需要政府提高效率，增加透明度，对公众负责，依法办事等。如由农村村务公开引起的政府政务公开，村民直接选举引起的竞争机制进入政府系统，村民自治和社区自治要求政府职能的转变等。更重要的是这种权力变化主要是内生于公民需求并为国家权威所认可的结构性分化，而不是简单的、机械的分散化。

 

所以，就中国政治社会发展而言，治理及治理的转型都有其特殊价值。如果从公共权力的归属、配置与运作的尺度分析，统治更强调权力的归属，强调治者与被治者"不可僭越"的关系；治理注重的是权力的配置与运作，强调政府权威与公民社会的共同治理过程。

 

三

 

尽管中国与西方国家治理模式的转型有不同的内容和形式，但都面临着国家与社会关系的变化和调整，面临着公共权力配置和运作中的权力分化与整合问题。而在这背后蕴藏着对这一变化的解释框架和面对这一变化进行制度安排的基本理念。

 

治理模式的转型意味着新的治理主体的出现和公共权力的多元化。面对这一变化，西方国家的政治学界先后试图运用多元主义和社团主义的理念加以描述和解释。在多元主义看来，随着社会发展，出现多个利益团体，治理活动实际上是各个自治性的利益集团通过竞争在公共权力体系中占据主导地位的过程。在这一过程中，国家没有自主性，而仅仅是利益集团的工具，政治的主要场所在社会而不在国家。来自于社会的利益团体以其积极行动对政府构成压力，影响政府公共决策。这一解释工具主要来源于强调个人权利为基础：“公民社会"的美国。而社团主义则是作为多元主义的对手出现的。它肯定利益团体的存在，但认为利益团体得到国家认可（如果不是国家建立的话），并被授权给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们在需求表达、领袖选择、组织支持等方面受到国家的相对控制。在治理过程中，国家具有自主性并居主导地位，政治的主要场所在国家而不在社会。这一解释工具主要来源于部分欧洲国家的经验。

 

多元主义和社团主义不仅是描述解释工具，更是一种新的制度安排的价值取向。多元主义的政治哲学理念是强调个人权利的自由主义，它主张"社会中心"，强调国家与社会之间的明确边界并限制政府权力，建立"强社会，弱国家"的治理模式。社团主义恰恰相反，它的理论源于欧洲天主教义和民族主义，强调整体性和一致性，主张国家权威的主导性和控制力，强调国家与社会之间的模糊性关系。

 

由于特定的历史进程和制度架构，在中国，无论是作为解释工具，还是制度理念，简单套用多元主义和社团主义都是无效的。中国改革后，有人试图运用这两种理念对转变中的中国治理体制进行解释，但都遭遇极大困难。 这是因为，以上两种主义都有其特定的经验背景和语境。运用这一特定的分析工具和价值取向来解释和规范中国政治社会发展进程，显然会失灵。

 

但是在处理治理模式转型时期公共权力配置与运作中的权力整合问题时，多元主义和社团主义的分析框架和价值取向存在一些"合理的内核"，对中国治理模式的顺利转型不无启发性。

 

多元主义强调竞争，主张在结构分化基础上对权力进行多元配置，使国家成为一个合约，反映社会多元要求，社会团体通过政治市场上的多元竞争，有效防止国家权力对个人和社会权利的侵犯，以达到社会的自动平衡。多元竞争所产生的政治结果是竞争性均衡。

 

社团主义强调合作，主张对分化的权力进行制度化的整合，强调国家和社会团体的制度化合作，国家和利益团体的关系是互动合作、相互支持的。政府对社会的介入是适当性选择，它能够起到强制的平衡作用。其政治结果是达到整合性均衡。即通过国家主导下的国家与社会的合作达到社会的相对均衡、有序和协调。事实上，社团主义主要是以社会整合的面目出现的，十分强调合作。所以社团主义又经常被译：“合作主义"、"统合主义"。

 

在通过考察改革以来中国权力格局的变迁后，康晓光先生就社会自治组织的未来目标模式问题提出了合作主义的主张。 这一提法富有启迪意义。但是，在我看来，对于有着特定历史进程的中国来说，不能只是简单套用某种主义，而应该只是借用某种有用的分析理念。

 

就现阶段中国权力格局和治理模式的转型来说，多元主义的竞争仍然是不可或缺的。这主要在于，多元主义所强调的竞争是建立在强化公民社会，防范国家权力扩张和无节制运用国家权力基础上的。这一点对于现阶段中国是有价值的。首先，在中国，权力的结构性分化才刚刚开始，建立在权力分化和公民权利基础上的公民社会远未成熟，甚至尚处于萌芽状态。无论是村民（社区）自治组织，还是民间组织、大众传播媒介，基本还处于国家的"怀抱"之中，其自主性和自治性的性质远没有体现出来，国家与社会的关系模糊不清。其次，正因为公民社会不成熟，国家与社会的权力界限不明晰，以致于政府行为经常"越界"和政治权力的无节制运用。特别是在中国这样一个有着长期"国家中心主义"历史传统的国度，国家权力经常会"惯性"或者随意性扩张。如基层政府对社会自治组织领导人选和社会自治事务的直接干预，甚至"逼民致富"。不成熟的社会自治组织对此更多的是无能为力。为此，许多民众只得沿用"习惯"，寻求传统的"上告"或暴力抗争等方式维护自己的利益。这对于建立一个稳定的法治社会，促进治理的改善显然是不利的。

 

当然，强调多元主义的竞争价值，并不意味着主张多元主义。这是因为多元主义的前提是有一个发育成熟的公民社会。而这种公民社会又是建立在一系列条件基础上的。首先是没有国家和历史约束的个人自然权利及相应的意识，如"天赋人权"；其次是平等的个人相互交往中自动形成并相互同意的社会秩序，如哈耶克所说的"自生自发秩序"或"自我生成的秩序" ；再次是以市场、自治、民主为取向的制度架构；第四是经过公共选择的政府行为模式；第五是共同同意基础上的健全法治。在诸如此类的条件基础上，社会可以通过多元竞争达到自动平衡，而不致于引起激烈的冲突和分裂。然而，这些完备的条件在世界上只有美国所独有。这正是没有美国经验的许多欧洲国家并不同意多元主义的重要原因所在。而且即使在美国，多元主义在理论和实践方面也遇到不少困难。如美国著名政治学家、多元主义的鼓吹者达尔也认为，多元主义存在着自治与控制、强势团体与弱势团体的平等竞争等难题。

 

与欧洲国家相比，在中国，公民社会及多元竞争所需要的条件更不充分。这是因为：中国有着长期的强大专制国家的历史传统，在专制政体下，只有依附于国家的臣民，而没有强调个人权利和自主性的公民；长期的小农经济使社会成员处于分散状态，缺乏有机的联系，也缺乏建立在个人自然权利基础上相互同意的"自生自发秩序"；建立在个人权利基础上的市场、自治、民主等基本价值均是"引进"的，不仅尚没有建立起一整套以市场、自治、民主为取向的基本制度架构，即使建立也会有自己的特点；政府行为模式更多的是自上而下的贯彻而不是自下而上的公共选择；更重要的是缺乏建立在共同同意基础上的健全的法治体系。在这种情况下，强调多元竞争，不仅难以达到自动平衡，甚至会由于权力的分化而引起新的不均衡、无序、混乱、脱轨、冲突、对立和分裂。

20世纪初期，出现了新兴工商团体、地方自治、多党政治等权力多元和分散态势。但是，其结果是专制制度外壳崩溃后造成新的权力资源垄断和社会不均衡、动荡、冲突，以致于不得不依靠一场自下而上的大规模革命进行整合，公民社会的发育也不得不一度中断。20世纪80年代以来改革的一个重要积极后果是公民社会在新的基础上萌生，社会自治和自组织力量逐步活跃。但是，由于经济改革和市场化并不能实现社会的自动均衡，反而会引起新的不均衡，使社会出现离散倾向。由于民主的制度化程度不高和法治体制的不健全，使多元的利益和分化的公共权力得不到有机的整合。一些利益难以通过体制加以表达和整合的社会群体就有可能通过民间组织与正式权威对立，造成新的社会冲突。历史上的"民间"与"官方"、"民间社会"与"国家权威"的对立状态有可能以新的形式表现。这无论对于公民社会的成长，国家权威的重塑，还是治理模式的转型，都是不利的。

 

正因为如此，合作主义对于当代中国政治社会发展和治理模式的转型似乎更有积极意义。首先，由于历史和传统因素，合作主义对于当代中国政治社会发展更有解释力。在合作主义看来，分享部分公共权力的社会团体的法定地位是国家认可的，而且在某一领域，国家只认可某一分享公共权力的自治性组织，这一自治组织具有垄断性。在中国，改革以来的社会自治组织的发育正是如此。中国农村的村民自治组织、城市的社区自治组织等社区群众自治组织，工会、青年团、妇联等界别群众团体组织，消费者协会等都是国家所认可的正式权威组织，而且在本领域里具有唯一性。尽管在某些领域存在着多个社会组织，但是这些组织一般处于边缘地位，无法与政府分享公共事务的治理权力。我将前者称之为权威性自治组织，后者称之为非权威性的民间组织。其次，合作主义作为制度安排的价值理念，有助于中国治理模式的平稳转型。如果说多元主义强调多元分化和竞争的话，合作主义特别重视在利益分化和权力多元化基础上的有机整合、相对均衡、有序和协调一致。特别是合作主义强调制度性整合，主张政府权威和社会团体进行制度性合作，达到双方受益："一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权， 在现阶段中国，政府权威和社会自治团体的制度性合作和良性互动，显然更有利于治理模式的转型，推动社会进步。

 

必须进一步强调的是，由于特定的历史进程和语境，我们所说的多元竞争和合作主义都是有限度的，都只是以中国为主位，取其有用的成分。针对中国权力格局的变化和治理模式的转型，我主张的是竞争--合作主义。

 

竞争是相对垄断而言的。面对日益复杂的公共事务和丰富多样的社会需要，政府作为唯一的治理主体显然难以适应，公共权力资源的配置应适当向非政府组织转移。政府应该从那些管不了也管不好的领域退出，从而管那些应该由政府管且只有政府才能管好的事情。随着权力的转移，在政府权威和社会治理主体之间应该设置法定的界限，以合理运用政府权力并改善政府的治理。

 

合作是相对冲突而言的。在政府权威和社会自治团体分享治理过程中的公共权力时，必须重视相互之间的合作。国家让渡部分权力于社会，并不是要让它取代政府权威，而是为了更好地治理社会。事实上，社会自治团体也不可能替代政府权威，尤其在面临许多紧迫挑战的现阶段中国，更是如此。就当今治理转型的目标模式而言，"善治"的实质就是"政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。"当然，政府权威与社会自治的合作应该是建立在民主基础上，是互动性合作。政府的治理需要通过社会参与加以改善，社会参与治理需要政府的引导。这种互动又是建立在法治基础上，是制度性合作。如《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村民委员会是群众自治组织，乡镇政府对村民委员会只是指导关系；同时又规定村民委员会要协助政府开展工作。因此，只有通过建立健全的法治，才能使公共权力的运作达到依法行政与依法自治的合作。

 

竞争--合作主义作为制度安排的价值取向是建立在一系列条件基础上的。其基本条件，一是社会组织的自主性和自治性的培育，二是政府治理方式的改善，三是扩大民主参与和健全法治体系。

根据以上设想，对于当今中国治理模式的转型来说，一方面需要政府进一步放权，培育具有自主性和自治性的社会组织；另一方面随着社会组织的自主性和自治性的成长，政府需要进一步转换角色和职能，由"掌舵者"和"划桨者"转变为主要是"掌舵者"。治理更主要的是引导、协调、控制，而不是单向性的统治和管理；是比较、选择、决策的动态过程，而不是统治与被统治、管理与被管理的静态关系。在这一治理转型中，政府的角色无疑是至关重要的。政府既要有意识地下放或分散权力，同时又要具有较强的控制力，以制定"道路规则"并监督实施，从而实现对权力的整合和一体化。

 

总之，治理模式的转型一方面要求多元竞争、权力分化，另一方面又强调多元合作、权力整合，最终达到"和而不同"的"和合"政治哲学境界。这尽管是一个十分?合作主义或许对于推进这一过程有些许意义。