第二是乡村的公共事务越来越多。随着新农村建设、城乡一体化，乡村公共事务由过去比较简单变得越来越复杂。比如说，现在农民需要办很多证书，这就体现出公共事务的复杂化。

第三是在以上背景下，对公共利益的关注越来越高。特别是新农村建设以后，国家的各种各样的补贴越来越多，大家都非常关心村庄的公共利益，关心怎样去实现它、维护它。

第四是公共权力介入社会生活越来越深。过去公共权力基本没有进入村庄，但是随着农村资源利益越来越多，权力介入也越来越深。在农村基层，农民最关心两个人，第一个关心的是中央的总书记，第二个关心的是村庄的书记。总书记管的是大政方针，村书记直接涉及的是身家性命。在某种程度上，他关心村书记比总书记还强。公共权力越来越深入地介入到农村生活当中去，而且往往是作为公共利益的代表者出现的。那么怎样代表公共利益呢，这就是我们现在面临的难题——治理困境。也就是，公共利益理论代表者和实际代表者之间的差距。

第五是农民的公平正义的要求越来越强。大家知道，在中国历史上，农民就有着强烈的公平意识。近百年来，现代的民主意识又日益深入到农民的生活当中，所以他们对公平正义的要求越来越强。这个要求如果达不到，他就会以上访上告的方式来表达。可以说上访是治理困境的一个突出表现，也是治理创新的动力和压力。我注意到，在中国的政治版图上，有一个“京广线现象”。沿着北京到广州的铁路线上，政治生活特别丰富，最高领导人往往从京广线出发，沿着这条线发表重要指示。如河南过去的政治就非常丰富、发达，像人民公社的诞生。为什么往往出现在京广线上呢？这是因为这些地方比较容易实施政治行为。河南辉县为什么12年前就搞村务公开？道理很简单，当时老百姓为了表达政治意愿可以连夜将拖拉机开到北京天安门去。现在有了动车组，去北京更容易。我们的治理困境与政治信息的接受有关系。这条线上的农民，他们比较活跃。现在农民可以迅速接受信息，并以某种形式进行表达。在这种情况下，我们怎么破解治理困境呢？光靠围追堵截，只是一时的稳定，不能根本上解决问题，这就需要制度创新。村务公开就是制度创新的形式之一。

村务公开民主管理在不断深化

概括来说，村务公开民主管理不断深化表现在五大建设上。

第一大建设就是制度建设。中办国办发布了一个村务公开民主管理的文件，这就给村务公开定了一个基调。其中一个很重要的提法就是规定了村民的五项权利。就是说，村务要不要公开不是主政者的主观行为，而是农民的一项民主权利，所以必须要公开，这叫知情权。这是整个村务公开的法理基础。但农民应该知道，并不意味着他就一定能知道，所以就有了组织建设。

第二是组织建设。虽然我们有了制度，但制度在墙上，怎么使墙上的制度进家入户，就需要农民组织起来。劳动者只有组织起来，才能和强大的资本组织力量相博弈。近百年来，中国的一个特点就是：资本短缺，劳动力过剩。这是一个基本的背景。为什么地方政府只有招商引资，很少有招工引人？就在于资源的不均衡。所以在这种情况下，劳动者的合法权益很难得到维护。怎么维护劳动者的合法权益呢，只有组织起来。农民要使村务公开这项制度由文件变成现实，也要组织起来。比如河南中牟县发明的“家庭联户代表制度”，某种程度上，它的价值不亚于当时的家庭联产承包制。家庭联产承包制的特点在于“分”。就是农民实行分户经营，这样就把过去组织化的整体分化为一个个的个体。个体经济上有活力，但政治上是无能力的。因为个体的参与对于组织化的制度来讲，往往是软弱无力的。如果以组织化的形式参与，就可以促进村务公开。

第三是技术建设。任何一项民主制度，都需要技术的手段来实现。恰恰在农民当中，民主技术是最落后的。他缺乏达到目的的手段。特别是很多的制度创新，往往是靠技术创新来率先突破的。制度创新非常不容易，它背后有利益的刚性结构。所以制度直接突破非常不容易。而在中国，往往是通过技术创新来带动制度创新。

第四是能力建设。有了先进的手段、先进的技术，但是没有能力还不行。很多地方制度有了、技术也有了，但是农民最基本的民主能力却没有。如实行民主就要开会。怎么开会呢，农民开会要么是鸦雀无声，要么是吵吵闹闹，表现出两极。所以孙中山先生讲，民主要从开会做起。农民开的会也不少，过去开会，现在也开会，而真正的农民自我表达、自主表达的能力还非常有限。所以，要加强对农民的民主培训，这是民主学步。从最基本的步伐开始学起。否则的话，民主永远到不了田野上。

第五是配套建设，也是最难的建设。我们很多事情都是从农民最关心的基本利益做起，但很多事情不是基层能够解决的，而需要更上一级来适应基层的要求和变动。民主需要往上延伸，需要配套建设。四川的白庙乡在实行乡镇政务公开以后，把别人到他那里吃个饭，也公开了，以后就没有人敢到他们那里去了。这说明什么呢？这说明村务公开只是一个基点，通过这一基点，然后反推上去，要求更上一级进行政务公开、规范运作。但是这更不容易。

要在中国实行民主化治理，无疑是一个漫长的过程。但是这个漫长的过程也是从基层和地方创新做起。我曾有幸受民政部委派，到中南海跟政治局讲解基层民主政治，总书记最后做了讲话，有两个意思我到现在还记得非常牢。一是民主是跟着利益走的，利益延伸到哪里，民主就扩展到哪里；二是中国的改革从基层开始，先有基层和地方创造了好的经验，再上升到好的政策；好的政策实行若干年后，再法律化上升为好的制度。