长期以来,我国农村一直存在两条组织系统:一是以乡镇政府和村委会构成的行政管理体系;另一是县市及上级政府部门在农村设立的各种事业单位,也就是通常所说的“七站八所”。前者主要以区域管理为主,通常称之为“块块”,后者则以垂直管理为主,通常称之为“条条”;如果说前者主要是以社会公共管理为主的话,后者则是以社会公共服务为主。这就是人们通常所说的“条块结合”的管理体制。中国乡村治理事实上也是靠这两个系统实现的。然而,从根本上说,这种“条块结合”的管理体制是对乡村社会事务实行部门化、计划化和集权化管理的产物,不仅出现“政事不分”、“管办不分”,“重管理、轻服务”,“以管理代替服务”的现象,也出现旷日持久的“条块”矛盾。随着农村改革开放及市场经济的发展,这一体制日益丧失其合理性,“条块”本身也运转困难,必须进行根本性改造。

在这些年的税费改革过程中,乡镇政府机构改革一直是改革的重点,而乡镇事业单位改革则处于“配套改革”的地位。其实,任何社会的公共管理始终是以提供公共服务、满足公共需求为基础和目标。在此意义上说,相对于乡镇政府公共管理及行政机构的改革,乡镇事业单位及农村公共服务体制的改革更具基础性和长期性。正因如此,今年年初,中共中央、国务院发布了关于推进社会主义新农村建设的若干意见,明确提出实行农村综合改革,将乡镇事业单位及公共服务的改革作为改革的重要内容。要求2006年通过试点、总结经验,积极稳妥地推进乡镇机构改革,切实转变乡镇政府职能,创新乡镇事业站所运行机制,精简机构和人员,切实加强政府社会管理和公共服务的职能。由此不难看出,农村综合改革不仅旨在推进乡镇行政管理体制的改革,构建新型乡村公共管理体系,强化社会公共管理;同时也大力推进乡镇事业单位及财政体制的改革,构建新型农村公共服务体系,增强农村公共服务。这表明我国农村改革的内容、重点和方向开始发生重大的历史性的变化。

不过,值得注意的是,迄今为止,无论是对于乡镇机构或体制改革是乡镇事业单位改革,中央均未能制订明确改革方案,人们对于乡镇机构改革及乡镇事业单位改革的方向、目标和路径均存在巨大的分歧,如何进一步推进农村综合改革也成为当前热烈讨论和亟待解决的重大问题。为此,本专题组织了四篇文章,《构建新型农村公共服务体系》及《农民的公共需求与乡镇事业单位改革》两篇文章基于对湖北乡镇事业单位改革及农民需求的深入调查和分析,探讨我国乡镇事业单位改革的内在逻辑及发展方向。认为传统的农村乡镇事业单位体制不适应日益增长的农民群众的公共需求及农村市场经济和社会发展的需要,必须进行根本性的改造,构建适应市场经济发展、以农民需求为导向,政府主导、多元供给的新型农村公共服务体系。作者对于湖北省乡镇事业单位改革的成效给予高度肯定,同时指出了存在的困难和问题,对后续改革的政策和策略进行了讨论。《地方政府变革的动力机制分析》对河南省乡镇机构改革的原因、经验教训进行了分析,指出我国农村基层政权对经济社会生活的全能治理,导致行政成本过高,必需建立合作型博弈机制。《以城带乡:乡镇行政体制改革的城市化走向》指出乡镇改革的核心是由单向行政管理转向公共服务行政。乡镇体制改革的关键是转变政府职能、强化公共管理和服务。湖北省和湖南省都我国的农业大省,中国三农问题在相当程度上集中在这些农业大省。我们相信来自他们的改革经验和教训对于推进我国农村综合改革有参考价值。