在我国城乡之间及不同地区之间,每天流动着上亿农民工。在这些农民工的身后,还有数千万未成年的子女。他们是游走于城乡之间及不同地区之间的特殊群体。由于农民工不具有暂居的城市或所在乡村居民的身份,无法享受城市居民及工作所在地居民的身份相匹配的权益,在迁徙、身份、就业、报酬、医疗、教育、劳保等等方面不仅处于不公平的地位,而且在工资收入、劳动安全、社会保障、培训就业、子女上学、疾病预防、司法保障、生活居住等方面仍存在诸多困难,难以真正融入当地社会。在当前和谐社会的构建中,我们不仅要切实保障农民工的平等权益,更重要的是消除制度歧视和社会排斥,实现社会融合。

一、农民工及其生存与权益状态

随着我国的改革开放,越来越多的农民进入城市或在乡村从事非农产业。这些具有农村户口却在城镇及乡村务工经商的劳动者称为农民工。农民工是流动于城乡之间的特殊群体。他们是农民,但并不以农业生产为职业;他们是工人,但并没有工人的法律地位和权利;他们生活在城市,但户口在乡村;他们属于“乡下人”,但却像“城里人”一样工作。他们是当今中国游离和流动于城乡之间、工农之间的边缘群体。

农民工是一个数量庞大的群体。从全国来看,目前全国进城务工和在乡镇企业就业的农民工总数超过2亿,其中进城务工人员1.2亿左右,已经占全国职工总数的一半以上。从劳动关系看,农民工包括与用人单位签订劳动合同、建立劳动关系,也包括尚未签订劳动合同但形成事实劳动关系的务工人员;从产业分布看,大部分集中在第二产业的建筑、采掘、纺织、制造等行业,以及在第三产业的商业、餐饮、服务等行业的务工人员;从就业方式看,部分在国有、集体单位正规就业,大部分是在非公有制经济单位以及在国有、集体单位里短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部务工人员;从与城镇的联系看,包括“离土又离乡”进入城镇的务工人员,也包括“离土不离乡、进厂不进城”的乡镇企业务工人员。[1]

近些年来,农民工的生存状态及其权益保护已经受到社会的广泛关注,党中央和国务院及一些地方政府也制定了一系列保障农民工权益的政策措施,并着力改革深层次的体制障碍,农民工权益的制度保障有重大的进步。但是,从调查来看,农民工在迁徙、身份、就业、报酬、医疗、教育、劳保等等方面依然未能获得市民及国民的同等的法律待遇,而且他们业已获得的合法的经济、社会、文化及政治权利也时常受到损害,得不到有效的保障,并时常受到当地社会的歧视和排斥。

首先,农民工经济权益时常受到侵害。就业受限制,工作环境恶劣,工资待遇低还常被拖欠。农民工劳动合同签订率低,劳动用工行为不规范。据劳动和社会保障部2004年4月对40个城市的调查,农民工劳动合同签订率仅为12.5%。在已签订的劳动合同中,不规范、不履行的现象较为普遍,有的企业随意变更或解除劳动合同,不按规定支付经济补偿金。一些公有制企事业单位的劳务工与城镇职工同工不同酬、不同权、不同待遇。拖欠和克扣工资问题依然存在,取得劳动报酬的权利受侵害。许多私营企业尽量参照最低工资标准来确定农民工劳动报酬,有些企业变相提高劳动定额,有些企业超时工作不付加班费。农民工工资还经常被拖欠甚至被克扣,特别是在建筑行业更为突出。[1]

其次,农民工的工作和生存恶劣。由于城乡二元劳动力市场的存在,有些城市政府为了解决本地下岗职工再就业问题,限制农民择业范围,农民工只能从事那些城市居民不愿意干的最脏、最苦、最累的活。不少农民工就业的企业生产设施简陋,生产环境恶劣,缺乏必要的安全保护措施,甚至有些单位让农民工在有毒的环境中工作,并采取轮换的办法,使他们在尚未发病时被打发走以逃避责任。据国家安全生产监督管理总局统计, 2004年全国死于工伤的人员高达13.6万人,其中大部分是农民工,特别是在采矿、建筑、危险化学品3个行业,农民工死亡人数占总死亡人数的80%以上。[2]

其次,农民工的社会保障权利缺失。一是农民工参保率低,多数企业不给农民工投保,同时由于城乡两种保险制度难于对接,也有一部分农民工不愿参保。二是由于许多农民工没有参加工伤、医疗保险,发生工伤事故和生病治疗享受不到相应的待遇。三是农民工遇到困难不能及时得到社会救助。[1]因此,农民工缺乏有效的社会保障。他们在城市中奉献了多年,但终归是农民,仍然面临着就业、教育、医疗和社会保障等方面的排斥与歧视,得不到城市社会的认同和接纳。

第三,农民工的政治权利难以全面行使。一方面,农民工难以参与城市政治生活及公共管理。宪法规定凡年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、教育程度、财产状况、居住期限,都享有各项政治权利。现实生活中,虽然农民工为城市建设做出了巨大贡献,却由于人户分离以及政治权利属地赋予的体制缘故,不能和市民一样参政议政。一些公有制企业、事业单位的劳务工不能参加用人单位职工(代表)大会,无法行使民主管理权利。另一方面,农民工长期在外地工作,也不便返回户籍所在地参加当地的选举及其他政治生活。由此成为既不能参与户籍地的民主管理又难以融入城市政治生活的“漂泊者”。

第四,农民工的文化权利缺失。农民工缺乏基本的文化娱乐,难以受到继续教育。虽然城市里的娱乐项目丰富,但农民工们工作之余只能看看街头电视、蹲马路聊天、彼此开开玩笑,相当数量的农民工下工以后只能在狭小的“工棚”里“睡觉”和“聊天”,外面的城市生活几乎与他们无关。第五次人口普查显示,绝大多数农民工只具有初中或更低的文化程度,其中受过专业技能培训的仅占9.1%。农民工就业的不稳定性及支付能力局限性使他们难以获得培训的机会,制约了他们的就业能力和择业范围。

最后,农民工人身权利缺乏有效的保障。有些企业的农民工人身权利得不到保障。有的对农民工实行“封闭式”管理,采取扣留身份证、搜身检查等非法手段。2007年暴露出来的山西“黑砖厂”事件中,用工单位采取用欺骗、胁迫手段拉来32名农民工为其干活,其中9人有智力残障。这些农民工被骗至砖厂后即被限制了人身自由,强迫劳动。为防止农民工逃跑,包工头还雇了5名打手,养了6条狼狗监视巡逻。农民工干活慢即遭殴打,一位农民工被殴打致死。这种诱骗、囚禁、虐待农民工的犯罪行为,其恶劣程度令人发指,同时暴露出农民工人身权利与自由缺乏有效的保障。

二、对农民工的制度歧视与社会排斥

造成农民工权益受损的原因是多方面的,其中,最为根本的是城乡二元结构及不公平的制度。在这些制度中,最为重要和基本的是传统城乡二元的户籍制度对农民的歧视。从根本上说,农民工的产生和存在首先就是传统的户籍制度的产物。在二元化的户籍制度下,农民工在职业上是工人,身份上却又是农民。这种职业与户籍的矛盾使得他们在自身权益维护上处于弱势地位,无法融入城市社会而边缘化为弱势群体。当城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险时,农民工却几乎完全被排除在外。虽然有极少的用工单位为他们办理了社会保险,但许多企业连保障农民工生命健康的工伤保险都没有考虑。到目前为止,如果农民工在城市就业、生活遭遇风险与困难时,还没有相应的社会保障措施及时为他们提供援助和救济。

农民工的权益受损也与现行法律法规的不完善相关。虽然近些年中央和地方制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施,但还没有制定专门维护农民工权益的法律。虽然有了《劳动法》,但由于其中的许多规定可操作性差,也没有具体的处罚办法,导致实践中农民工的许多权益得不到有效保障。另一方面,劳动监察部门执法力量普遍不足。劳动监察部门的执法手段单薄,对于处于强者地位的资方来讲,难以进行有效的监督,对一些违法行为,也难以及时有效地查处,一些措施过于软弱,起不到预防和震慑作用。计广东省现有专职劳动保障监察员为1161名,而企业与个体工商户从业人员约2500多万人,平均每个监察员要负责2万名以上职工和近千家企业的监督检查工作,远远超过国家规定的1: 8000的比例,使得监察人员疲于应付,只能依赖年关时节运动式的大检查;在许多城市年终集中整治欠薪时,也只是帮助民工讨回工资了事,鲜有对资方严厉处罚的。

在缺乏有效的法律保护的同时,农民工也缺乏有效的组织保护。农民工的重要特征是流动性强及其分散性和无组织性,缺乏维护自身利益的组织机构。虽然国家已经肯定进城务工人员是工人阶级队伍的新成员,鼓励和支持农民工加入工会,通过工会组织维护自身的利益。但是迄今农民工加入工会的比例在全国各地比例都很小。有些地方干部担心建立工会组织妨碍招商引资;一些企业经营者阻挠和限制农民工参加和组织工会;由于用工主体不明确,用人单位和劳务公司都不愿意组织劳务工加入工会。由于农民工的组织化程度低,难以通过组织的力量表达和维护自己的权益。

在制度排斥的同时,我们也必须注意到由于农民工经济地位的低下,政治权利的缺乏,在社会中受到严重的歧视。在当今的社会中,农民工不仅被视为一个流动群体,也是被视为一批干重活、苦力、收入低,脏乱差甚至缺乏文明与教养的一个群人。当他们穿着沾满油渍的衣服行走在他们亲手建起的靓丽城市的时候,时常会受到一些人的白眼,冷漠斥责;当社会治安恶化的同时,一些人将矛头直指农民工,似乎只有将他们驱逐出城才有安宁;有的工厂和商场对农民工强行搜身以验证清白;在交通事故赔付上,农民及农民工与市民之间依然存在“同命不同价”。如此等等,农民工与市民、“外来人”与“城里人”在工作、生活、居住、消费及行为等等方面表现出“两大截然不同的群体”。农民工虽然进城了,但是他们处处感觉城市与自己的距离,他们被远远地隔离在城市社会之外,难以在经济、政治、社会、生活以及心理上真正融入城市社会。由此也造成农民工的“边缘人”社会心理,他们在缺乏认同和游离于社会之外的同时,不仅存在严重的自卑心理,并出现对市民的“愤懑”、“排斥性”和“反社会心理”。这种排斥在加深进城的农民工的边缘化的同时,也加深了农民工对城市社会的不满和排斥,这种对抗心理又进一步加深了农民工与城市社会的隔阂,加深了城市对农民工的排斥。

显然,农民工是我国工业化、城镇化进程中,由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型时期形成的特殊的劳动力群体,是地地道道的“中国特产”。在当今社会中,人群的划分可能因为其职业,也有的基于身份。农民工的存在虽然与其从事非农产业相关,但是,更重要的是,农民工的存在是由于其特定的农民身份———他们的户籍在农村,他们是农民。虽然中国历史上及世界其他国家也存在居住在乡村而进城务工经商的人员,也可能受到城市的歧视,但是,他们并不会像我国一样基于户籍身份而受到制度排斥,也不会存在一个如此庞大的特殊的农民工群体。农民工是我国城乡二元结构的产物,尽管他们也是新时期的产业工人,但“农民”则是他们挥之不去、形影相随的身份符号,甚至是一种耻辱的印记。他们之所以成为特殊的群体,首先就是因其在现实制度下的特殊的身份及其法律地位,其权益受到侵害大多与其特殊的农民身份相关。也正因如此,农民工作为当代中国特殊的历史时代和城乡二元化制度的产物,它的存在本身就是一个时代的悲剧,也是旧制度的耻辱!正是因为二元体制及不公平的制度导致他们难以获得应的身份、地位和权力,在城乡制度的夹缝中倍受磨难。

三、农民工的权益保障与社会融合

农民工问题的实质是农民问题,或者说是如何消除传统的城乡二元化体制、赋予并保障农民及农民工的平等公民权并实现社会融合的问题。因此,当前解决农民工问题的重点首先就在于清理和废除传统的城乡隔离和不平等的相关制度,消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍,为实现城乡居民平权及社会融合提供法制支持和制度保障。

农民工问题的根源首先在于不合理的制度和体制。要从根本上解决农民工问题,必须致力于制度的解决和制度的保障。从目前来看,至关重要的有如下几个方面：

一是要逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。农民工的流动首要的目的是谋求劳动的机会和稳定的职业,这也是生存的前提。如何为农民工提供公平的劳动机会非常重要。必须打破城乡及地域的限制和歧视,统筹规划、合理引导,积极引导农民进城务工,又要大力发展乡镇企业和县域经济,着力扩大农村劳动力在当地转移就业。确保农村劳动力的合理流动。对进城农民工与城市职工同等看待,使他们享有平等待遇和权益。为此要进一步清理不合理的行政审批、收费项目和歧视性规定,取消对农村劳动力进城和跨地区就业的限制。全面推行劳动合同制度,制定和推行劳动合同范本,加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督。所有用人单位招用农民工都必须依法订立并履行劳动合同,建立权责明确的劳动关系。严格执行国家关于劳动合同试用期的规定,不得滥用试用期侵犯农民工权益。同时,严厉查处损害未成年工权益和介绍、使用童工的违法行为。用人单位不得以性别为由拒绝录用女工或提高女工录用标准,不得安排女工从事禁忌劳动范围工作,不得在女工孕期、产期、哺乳期降低其基本工资或单方面解除劳动合同。招用未成年工的用人单位,应当在工种、劳动时间、劳动强度和保护措施等方面严格执行国家有关规定。对介绍和使用童工的违法行为要从严惩处。

二是进一步加强和完善农民工工资支付保障制度及监督机制。农民工作为劳动者有获得公平的劳动报酬的权利。这些年来,不仅不少地方农民工工资水平偏低,而且还存在比较普遍的拖欠现象。必须进一步加大清理拖欠工程款工作力度,从源头上解决农民工工资拖欠问题。目前,全国27个省区市建立了工资保证金制度,多数地区建立了工资支付监控制度。工资支付保障金制度的实施对于维护建筑行业农民工按时足额获得劳动报酬的合法权益,尤其对解决建设资金项目不足、工程款不到位以及施工单位层层转包、拖欠工资责任主体缺失导致农民工工资拖欠问题发挥了重要作用。但仍存在执行不力、惩罚过轻的问题。保证金制度是一种事前保障,对于一些规范的企业是有效的,但对于大量小规模的企业及不尽规范的劳动聘用关系常常是力不从心。为此,也应加强事后的惩处,特别是加大经济处罚和法律处罚的力度,让不法经营者无利可图、得不偿失。另一方面,应根据各地社会经济发展及消费水平,适时调整和提高工资水平。全国已有20个省、自治区、直辖市按照至少每两年调整一次的要求调整了最低工资标准;目前,月最低工资标准最高为810元(深圳市),最低的是280元(湖北省部分县市)。全国31个省(区、市)已经全部颁布实施小时最低工资标准。小时最低工资标准最高为7.9元(北京),最低为1.85元(黑龙江部分县市)。国家调整了煤矿井下艰苦岗位津贴,并在15个省(区、市)组织实施。这方面工作对于提高劳动者特别是低收入劳动者的收入水平,促进公平分配起到了积极作用。

三是进一步推进农民工社会保障体制的建设,逐步构建城乡一体的社会保障制度。农民工大多从事的是苦、累、脏、险的工种,受工伤、疾病困扰的可能性非常大,给予他们社会保障,维护其基本生存与发展,有利于社会的和谐与稳定。可目前农民工参加养老保险的总体参保率只有15%左右,部分地区如广东、大连的农民工的参保率也仅为20%左右。另一方面,农民工又频频退保,广东有的地区的农民工退保率已经达到95%以上;仅东莞市2004年就有40万人次办理了退保手续。这不仅仅是由于农民工对参加社会保障重要性认识不足,更重要的是目前有些地方推行的制度还没有设计到足以让他们信任的程度。因此,在推进农民工社会保障制度建设时,应充分考虑他们的特点和需求。实行分层分类保障策略就是较优的选择,即将稳定就业(从事正规就业、建立劳动关系,以及事实劳动关系5年以上)的农民工纳入现行制度,参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险;对不稳定就业(签订短期合同、频繁流动、从事各种灵活就业)的农民工采用过渡性的办法,除工伤、失业保险按现行规定执行外,养老保险先建个人账户、不建社会统筹,实行过渡性的个人账户制度,将其社会保障权益直接记入个人账户。

四是进一步强化和完善保障农民工合法权益的法律及执法监督机制。当前农民工权益保护中的突出问题不仅存在法律不完善的问题,也存在执行不力的问题。要尽快制订全国性《农民工权益保护法》,对农民工权益保护给予明确和全面的规范;在法律没有制定之前,各地可从现实需要出发制定本区域的《农民工权益保护条例》,严格规范劳资关系,也可以根据《劳动法》针对本地劳资关系中的热点和难点,制定相应的劳动保障监察法规,维护农民工的各项权利。虽然我们已经制订了相关的法律,颁布了不少政策,但是,不少法律和政策在实践中得不到有效的执行。其中,有的是因为法律和政策本身可能存在不实际的问题,有的是法律和政策之间不配套的问题。对于这些无疑应进一步完善相关法律、制度和政策。另一方面,也与现实中执法监督队伍人员少、素质不高、经费不足及管理不到位等有关。为此,应加强执法队伍的建设,为其工作提供保障。此外,当前执行不力与现行管理方式落后有关。在现代开放社会中,人员的流动量大,尤其是农民工是一个流动的群体,如何管理更加困难。为此应大力加强信息系统的建设,包括农民工信息统计管理制度、企业财务及诚信系统、工资支付及银行结算系统等等,对相关各方进行动态和及时的管理。如此,将大大加强对企业及农民工的监督和管理。这将有助于对于监督企业拖欠农民工工资、建立农民工职业保护监测网,为农民工提供服务、支持和救助提供帮助。

五是建立惠及农民工的城乡公共服务体制和制度。在城乡分割的二元体制下,城乡公共服务也存在严重的二元化状态。虽然农民工进城后也可能享受部分公共设施和服务,但仍存在不少制度上的限制,尤其是在教育、医疗、卫生和社会保障等基本服务方面仍难以享受与市民同等的待遇。为此,应进一步改革相关的制度,为农民工提供公平的服务。这要求农民工输入地公共就业服务机构普遍向农民工开放,免费提供各种基本的就业服务。建立农民工安全职业健康保障体系,农民工所在政府应将农民工的职业病防治纳入地方政府的职责;完善农民工就业服务和培训制度,一方面将进城农民工的培训工作纳入地方人力资源的培训之中,另一方面,流出地政府也需要进一步加强和扩大外出农民工法律、安全和技能培训工作。要进一步贯彻落实《工伤保险条例》,依法将农民工纳入工伤保险范围,所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续;未参加工伤保险的农民工发生工伤,由用人单位按照工伤保险规定的标准支付费用;特别要加快推进农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑、采掘等行业参加工伤保险。各统筹地区要采取建立大病医疗保险统筹基金的办法,重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。关于养老保障,国务院关于解决农民工问题的若干意见要求有关部门要抓紧研究探索低费率、广覆盖、可转移,并能够与城乡养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法。探索农民工社会保障制度;完善农民工子女教育管理制度;落实优秀农民工落户制度;健全社区管理服务制度。

六是建立城乡一体的户籍制度及公共管理体制。从某种意义上说,现行户籍制度及城乡分割的公共管理体制是农民工问题的根源。必须彻底消除城乡之间在居住、就业、社保、教育、医疗、财政、税收和金融等等方面不公平和二元化的政策和制度,实现城乡之间资金、技术、物资、人才、信息、劳动力等生产要素的自由流动,为城乡一体化及农业、农村和农民自身的发展创造条件。应加快户籍改革,实现城乡制度统一,是现代化的必然要求,也是大势所趋。虽然全国性措施还没出台,但各地可以从实际出发,推进户籍改革并同时统筹改革相关的教育、医疗、社会保障等制度,赋予农民工市民待遇。譬如广东按实际居住地登记户口的原则,取消农业、非农业及其他类型户口的性质,统一称为居民户口,用地域代替职业作为划分居民性质的主要标准,给农民工解决了所谓“名份”问题。随着城乡户口的取消及户籍管理制度的统一,城乡之间或农民与市民的界限将消失,农民及农民工本身也将不复存在,这将从根本上解决农民工问题。当然,此时城乡居民之间在经济、社会及文化方面仍会存在差别及事实上的不平等,但是,这些差别及不平等已经不再具有制度的意义,而是社会及文化差距。随意城乡户口的消失,城乡之间在公共管理及公共服务体制方面将发生重大的变化,城乡一体化的组织与管理将是发展的趋势。

虽然法律和制度对于解决农民工问题具有基础性和决定性的意义,但是,对于一个和谐社会的建设来说仍然不够。我们解决农民工问题并不是仅仅停留在如何促进农民工向城市顺利转移,并给赋予法律上平等的公民权问题上。根本的和长久的目标应该是促进农民工顺利融入新的社区和社会,实现社会融合。从实践来看,对农民工的歧视不仅有法律和制度上的不公平,也有观念上、心理上以及文化上的歧视和排斥。对农民工歧视性的法律和制度可能被废除,而形形色色根深蒂固的社会歧视和排斥则可能依然存在———这种社会排斥比制度歧视更持久也更难以消除。因此,消除社会排斥、实现社会融合将是比消除制度歧视更艰难的任务。这要求我们在改革现行歧视性的体制和制度等硬环境外,更要加强对软环境的改造,重建对农民及农民工的信任和认同,维护农民及农民工的尊严,致力于建立一个无差别和歧视的公民平权的社会;这也要求我们加大媒体对公民平权的宣传,消除对农民工歧视性的文字、语言和符号,包括“农民工”一词本身。如果说政治平等与融合、经济平等与融合是基础的话,社会平等及心理融合才是社会融合的最终目标。要在改革的过程中让城市和社会真正成为参与其中的人们的精神家园!

参考文献:

[1] 全国总工会调研组.关于农民工权益保障问题的调研报告[J].中国工运, 2006(7).

[2] 房海燕,鲁杰.农民工对经济发展的良性作用及权利现状分析[J].陕西科技大学学报, 2005(2): 133.