在中国，与市场导向的经济体制改革一样，民主导向的政治体制改革有以下特点：从层级结构上看，是从基层社会开始；从城乡关系上看，是由农村启动再向城市扩展；从变革动力看，是自下而上和自上而下的互动过程。正是在这一进程中，随着农村村民自治的率先崛起，城市社区自治又迅速突破，成为中国政治体制改革与民主化过程中最有活力的基础性部分。城市社区自治与农村村民自治在时间上具有承继性，在内容上具有同质性，在形式上具有借鉴性，在结果上具有互动性。但两者处于不同的背景和生态之下，有着各自的特点。本文将从制度变迁的路径、过程与走向等角度对两者作一比较。 一、 制度变迁的背景与初始路径

改革是以新的体制取代旧体制的制度变迁过程。而任何制度变迁都是在特定的历史背景下发生的，并会形成初始的路径。这一初始路径对于制度变迁的过程和结果都将构成重要影响。

现代意义上的自治建立在人民主权基础上，是国家与社会分离，以法定的分权方式治理社会的产物。人民通过自治组织直接参与一定区域的公共事务管理，行使民主权利。中华人民共和国是经过自下而上的底层革命后建立的。新中国建立后，国家法律确定了人民的主权地位和公民民主权利。但在中国这样一个有着数亿人口的发展中大国，如何实现人民参与对国家和社会的治理仍是一个有待解决的重要课题。当国家层面主要实行自上而下集权制治理的情况下，公民参与的最大可能性来自于社会层面，方式就是在一定区域内实行自治，直接参与公共事务管理，而这又取决于国家与社会的结构关系。

新中国建立以后，国家全面主导着社会，形成了“公社制”为基础的农村社会和“单位制”为基础的城市社会。但是，公社制与单位制又有所不同，前者在经济上属于集体所有制，后者属于国家所有制。在这一城乡不同所有制结构下，虽然国家通过政社合一的公社制主导农村社会，但公社成员并不是国家单位的成员，也不能享受国家单位成员的待遇与保障。他们的生活更多的是依靠自己的生产条件和生产状况，并有一定的社会自主性，即“三级所有，队为基础”的体制。① 而当公社制难以满足农民的需求，农民便以各种方式突破公社制的限制。这正是“分田到户”的改革最先从最贫穷的农村开始的重要原因。

分田到户的农村改革不仅最终造成了公社制的废除，而且使农民有了更多的自主权，一个以农民人身自由和自主经营为特点的自主性农村社会得以发育生长。但伴随强控制的公社制式微的是农村社会出现了一定的无序状态。这种自由而无序的状态既为国家所担忧，也是农民不愿意忍受的。越是贫穷和偏远的地方，这种情况愈严重。为此，在广西与贵州交界带山区的广西宜山、罗城等县，农民自发地组织起来，建立村民委员会之类的自治组织，共同维持公共秩序，创造公共福利。这种农民自己管理自己的组织和方式很快得到中央领导人的重视，并加以推广。②村民委员会这一组织第一次写入宪法，并在1982年宪法第111条明确规定了村民委员会是群众自治性组织，1987年全国人大常委会又通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，中国的村民自治制度因此得以产生。③

与政府和经济组织同为一体的公社组织不同，村民委员会是一种全新的组织。它是在一个具有一定自主性的农村社会空间中发育的。在这一新的社会空间里，一家一户自主经营的农民需要一人一票的民主权利加以维护；村庄的公共产品需要村民的共同参与才能得到满足。国家实行村民自治制度满足了农民由于经济自由而带来的民主需求，为农村社会的自主发展提供了更为广阔的制度空间。为便于村民自治，法律规定村民委员会建立在社会关联性强的自然村基础上。但是，村民自治是在公社体制解体的过程中产生的。公社是一种一定地域基础上通过行政加以统合的政治、经济和文化共同体。公社制解体后，国家需要以新的方式将分田到户的农民组织起来，达成对农民的行政管理。为此，作为群众自治组织的村民委员会又具有国家整合农村社会的“替代性”组织的特点。村民委员会因此大多建立在过去的生产大队基础上，成为乡以下的经济、政治和文化共同体及行政单元，即所谓的行政村。作为行政村的村民委员会不仅自己管理自己的事务，同时还要承担协助政府工作的职能，具有一定的行政功能。但与公社体制不同的是，在村民自治的法律架构下，政府不能再以直接命令的方式对待村民委员会，村民委员会可以利用法律赋予自己的权利自主发展，并与政府进行互动。中国农村的村民自治正是在这一背景下启动和发展的，是村民自发创造和政府主导规划互动的制度变迁过程。

从萌芽形式看，中国城市社区自治比农村村民自治萌生更早。早在20世纪50年代初期，城市就建立了居民委员会。1954年12月，全国人大刚建立不久就颁布了《城市居民委员会组织条例》，规定居民委员会属于城市居民自治组织。1982年宪法第111条正是比照居民委员会而将村民委员会定性为群众自治组织。但是，50年代以后形成的城市社会是以“单位制”为主体的。各个企事业单位从属于各级政府，城市成员从属于各个单位。单位自成一体，包揽其成员的所有事务。居民委员会只是由少数缺乏就业能力而未能进入“单位”的人所组成，不仅处于边缘地位，而且高度依附于政府。为此，城市社会被高度结构化于国家体系，国家与城市社会几乎是重合的，城市社会的自主性及城市居民自治空间十分狭小。 但是，这种国家与社会高度重合的结构难以持久。自20世纪60年代，随着城市人口的迅速增长，一部分成员因为难以进入“单位”而游离于“单位制”社会以外。成千万的城市成员“上山下乡”到农村虽然一度缓解了城市就业压力，但20世纪80年代初城市成员大规模返城却造成更大压力，更多成员无法进入单位。这使得原有的国家统摄社会的体制不得不发生动摇。因为这一体制是以为社会成员提供充分就业等社会保障为前提的。而使这一体制发生根本性变化的则是“单位制”本身的解体。在以政企分开起始的城市经济体制改革中，生产单位的自主性增强；在市场导向下，企事业单位原来承载的社会功能被剥离，政府承载的部分社会职能也要被转移。为此，城市社会发生两方面重大变化。一是非固定单位的成员愈来愈多，二是“单位人”向“社会人”的转变，人们的需要更多的是依靠社会而不是单位满足。④一个自由自主的城市社会得以产生，并开始促进国家与城市社会的分离。 在城市社会与国家的分离过程中，也伴随着社会的无序和失范。城市治理面临的公共秩序、公共卫生、公共治安等公共问题愈益突出。如尽管国家数次进行严厉打击犯罪活动，但城市公共安全仍然面临严峻的挑战。特别是20世纪90后期，“法轮功”团体大规模的挑战政府权威，显现了加强和改进城市治理的紧迫性。为此，国家民政部在倡导社区服务的基础上启动社区建设，并很快得到中央认可。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出通知转发民政部关于在全国推进社区建设的意见，要求在全国推进城市社区建设。

城市社区建设的实质是在传统单位制解体的过程中对社会进行整合，重新建构一个以“社区制”为主体的治理体系。这一体系试图在政府权威能量愈来愈有限的基础上将一部分治理权力让渡给社会，通过社会自身的力量管理社会，以达至社会的自我管理、自我教育和自我服务。为达到这一目的，一方面重新划分社区，并以新的社区为基础构造居民组织；另一方面承继居民自治传统，促使新建立的社区居民组织向自治精神回归。城市社区自治由此而产生和发展。 从制度变迁的初始路径看，中国的城市社区自治与农村村民自治有其共同特点：

其一，两者都是由于经济体制改革所引起的国家与社会的分离，并开始出现一个自由自主社会空间而发生的； 其二，两者都是为了解决国家与社会分离过程中出现的紧迫性公共问题而对治理体系的变革；

其三，治理体系变革的重要特点是向基层社会和公民让渡和下放部分治权，以实现对社会的有效整合。结果是基层社会和公民通过运用这部分治权而行使民主权利，由此启动了社会民主化进程。

由于城市与农村在制度变迁中的次序和城乡社会结构不同，城市社区自治与农村村民自治在制度变迁的路径和特点方面又有不同之处：

第一， 由于农村经济改革率先从分散落后的农村地方开始，使农村村民自治一开始具有较强的自发性，村民自治的特点较为突出。城市社区自治则具有很强的规划性，主要是政府有意识地推进社区建设过程中产生的，社区自治只是蕴含在社区建设之中，其特性尚没有充分显现出来。

第二， 农村村民委员会作为农村的主要组织，对原有人民公社组织具有很强的替代性。而城市社区建设中建立的社区居民委员会更强调社区基础，没有也不可能全面取代原有的城市组织，它主要是为城市治理提供了一个崭新的制度平台。

第三， 在农村村民自治活动中，自治主体基本上都是自然人。而在城市，除了作为自然人的居民外，还大量存在各种单位和组织。因此，在城市社区自治的制度平台上，法人团体也是自治活动中的重要角色，只是其地位及作用与自然人有所不同而已。

第四， 农村村民自治建立在土地等生产资料集体共有基础上，村民一出生就是村庄的当然成员，自动享受自治权利。而城市社区没有共同的经济基础所维系，社区成员的界定较为困难，其流动性较强。在某一社区出生，之后并不一定就是该社区成员。不在某一社区出生，但也可能成为该社区成员，并享受社区自治权利。

第五， 农村的村民委员会具有一定的经济管理职能，自治活动的内容不仅有公共社会事务，还包括经济事务。在城市，经济事务主要由各种企业所承担，社区自治组织一般不承担管理经济事务的职能，自治活动的内容主要是非经济的社会发展方面。因此，社区自治与社区建设密切相关。

二、 组织体系的建构与运作机制的创立

自治与民主紧密相连。民主以平等的个人权利为基础。平等的个人权利又来自于平等的财产支配权。

在中国农村，土地等主要生产资料为集体所有，作为集体一员的农民既是劳动者，同时处于经济主权者地位。正因为如此，人民公社制将不同层级的管理权力赋予社员代表大会和社员大会，从而蕴含着一定的民主自治因素。但政社合一的行政统合和支配使这种民主自治实现的空间十分有限。只是随着农村“分田到户”的经济改革和“政社分开”的政治改革，才为民主自治提供了广阔的制度空间。 公社制废除后的村民自治组织具有很强的替代性。村民委员会替代的是原生产大队管理委员会，村民小组替代的是原生产队，相当多数的村民在很长时间内还习惯于称村委会为大队，称村民小组为生产队。但是，村民委员会组织毕竟与原公社组织有着根本的不同。最主要的是由于“分田到户”后，它不再直接组织生产；由于“政社分开”后，它不再直接行使政权职能。其主要功能是在一家一户自主生产经营基础上从事公共事务管理和发展公共事业。村庄公共事务和公益事业直接关系到村民的切身利益，如承包经营权的获取、税费的收取、村集体经济收益的分配、村办学校、村建道路等公益事业的兴办及经费的筹集、村干部的工作补贴及村集体的公共财务等。这就使得村庄公共事务和公益事业必须依靠村民的广泛参与，村民处于主权者地位。因此，村民委员会一开始就是根据民主自治原则加以建构的。1998年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”同时，法律还规定了村民委员会要按照便于群众自治的原则设立，村民委员会向村民会议负责并报告工作，村的重要事项必须经由村民会议讨论决定。

由此可见，农村村民自治的组织体系建构在形式上源自于公社组织，但与公社组织的性质又有着根本性的不同，主要表现为村民的主权者地位得以通过相应的形式加以表现。为保障这一主权者地位，在村民委员会的运作中创立了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的机制。民主选举指村民委员会成员必须经由村民直接选举产生，民主决策指村庄重要事项必须经由村民会议或村民代表会议讨论决定。民主管理指村务管理必须遵循村民共同制定的村民自治章程等制度，并广泛听取村民意见。民主监督指村民委员会的工作必须接受村民的直接监督，实行村务公开。因此，从制度创设看，农村村民自治强调村民参与，具有较强的民间性、平等性色彩。

与农村村民自治不同，城市社区自治是在社区这一新的制度平台上形成的。尽管社区自治的主体是居民，但更突出其社区地域性。特别是社区建设中的社区自治具有很强的政府规划性。在社区建设的初期，政府部门自觉不自觉地按政府模式建构社区组织，从而使社区组织具有较强的行政化色彩。如在社区建设之中，一些地方按照地方行政组织的模式成立社区管理委员会，社区领导人被称之为“小巷总理”；按照地方人大的模式建立社区成员代表大会而未建立社区成员大会制度，前者被称之为“小人大”；按照地方政协的模式建立社区协商议事会。如加上社区党组织，社区与国家系统一样，也建立了所谓“四大班子”领导机构。

行政化的社区组织在运作机制方面具有较强的精英化色彩和代议性民主的特点，社区成员的广泛直接参与严重不足。如在中央两办23号文件下达之前，社区居民委员会的选举基本上都是实行社区成员代表大会间接选举，社区干部实行招聘、考试与选举相结合，社区事务的决策主要由社区居民委员会作出，很少经过社区成员代表大会讨论，更没有召开过社区成员会议。

当然，在社区建设之初，政府的主要目的是通过行政力量迅速建构城市基层组织，社区组织的行政性较为突出。但是，社区毕竟不是一级政府，社区建设如果没有社区成员的广泛参与，也难以获得持久的动力。随着社区建设的扩展，一些地方开始按照民主自治的导向建构社区组织，并得到中央政府的认可。中央两办23号文件将扩大民主、居民自治作为社区建设的基本原则之一。规定，要按照便于社区居民自治的原则设立社区，社区居民委员会属于社区居民群众自治性组织。在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。 中央两办文件下达之后，为地方的大胆探索提供了更为广阔的制度空间。特别是一些地方运用农村直接民主的经验建立新的社区组织。如在广西中小城市社区建设中，新建立的社区自治组织实行社区成员直接选举。武汉市江汉区通过“门栋自治”、居民论坛、居务公开等方式为居民直接参与社区事务管理提供更多的制度化渠道。许多地方不再是按照国家系统，而是根据社区自治的原则建立社区组织，如更强调社区成员会议的地位与作用。特别是在一些市场经济较发达的城市，非常重视社区中介组织的培育，使社区自治更能体现自下而上的特点。

从总体上看，中国的城市社区自治的组织建构正在由起初的行政主导向自治性复归，运作机制正在由精英主导向广泛直接参与扩展。

三、 城乡基层自治的发展绩效与特点

中国城乡基层自治制度尽管建立时间不长，但已展示其不可忽视的成效。

首先是创造了国家与社会分权治理的一种新范式。在中国，长期历史上的专制集权体制使治理权高度垄断于皇帝—官僚体系，虽然出于统治成本的考虑，社会有一定的自治空间，但这种自治权高度依附于国家政权，且没有法律保障。当代中国城乡基层自治是在人民主权基本制度下国家将部分治权让渡于社会的结果，并由法律所认可。城乡基层自治组织在法律的框架内享有自主管理社会的自治权，城乡居民通过自治组织直接参与基层事务的管理，自己创造自己的幸福生活。由此在改变传统的一元性治理结构，在基层社会层面建构国家与社会分权治理体系创设了基本的制度范式。

其次是促进公民社会的形成。在中国走向民主化的过程之中，必须建立一个以民主和法治为基本理念的公民社会。在中国，市场导向的经济体制改革推动了民主导向的政治体制改革。但是，市场化进程中出现的自由自主的市民社会并不能自然导致公民社会的产生。要将一个自由的人变为一个具有坚定的民主和法治理念的人，其唯一方式就是民主实践。中国城乡基层自治制度第一次大规模地将民主与法治制度输入到基层社会，成为城乡全体居民最广泛的民主与法治实践活动，也成为全体居民学习民主、运用民主的大学校。正如原全国人大委员会长彭真在通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时所说的，村民自治是亿万农民的民主训练班。⑤因此，城乡基层自治的发展将有力的促进公民社会的形成，从而为中国的民主化进程奠定牢固的基础。

再次是推进改善党和政府的治理。与中国的经济体制改革一样，中国的政治体制改革也是先从社会和基层开始的。社会的变化和基层改革一方面改变了原有治理体制的基础，另一方面也要求进一步推进治理体制的适应性和创新性改革。中国城乡基层自治制度是在党和政府的主导下建立的，它的发展又推动着党和政府治理方式的改变。如在村民自治的推动下，农村党支部实行“两票制”选举，⑥ 乡镇一级实行乡镇长直接选举，县乡基层政权实行政务公开。在城市社区自治的推动下，城区政府转变职能，重心下移，公共服务意识得到强化；通过“民评官”和发挥社区中的人大代表的作用，将政府置于社区居民的监督之下。这种底层变革所引发的扩展效应还在继续延伸。

当然，中国城乡基层自治制度建立的时间尚不长，其突出特点之一就是发展不平衡。农村村民自治在20世纪80年代初就开始出现，但直到1998年才在全国广泛实行。城市社区自治的萌芽形式从20世纪50年代初就已产生，但直到20世纪结束之际才在全国广泛推行。而在城乡基层自治发展中，农村率先崛起，正在深度扩展；城市迅速突破，正在向广度蔓延，在其发展中有着不同的特点，并由于相关因素的制约而影响其走向。

中国的城乡基层自治是在党和政府主导下兴起和发展的，其发展进程取决于党和政府所扮演的角色。这是城乡基层自治发展的重要制约因素和外部环境。在农村，自20世纪50年代以来，党的组织体系一直延续下来，并成为领导核心。村庄事务的治理权力主要由党支部，特别是党支部书记所执掌，村民委员会受党支部领导。但是村民委员会由全休村民选举产生，其权力基础在程序上的更具有广泛性。根据法律，村务大事必须经由村民会议或村民代表会议讨论决定。这无疑会改变原有的权力格局。在村庄内部，如何处理好村党支部和村民委员会的关系，如何处理村民会议或村民代表会议集体讨论决策和村支部决策的关系便成为村民自治能否有效贯彻的主要因素。而在村庄外部，根据法律，村民委员会与乡镇政府的关系是指导与协助，而不是命令与服从的关系。但是，乡镇管理要依托村民委员会加以实施。为此，乡镇政府会以各种方式影响和控制村民委员会的活动，从而压缩村民自治的空间。因此，“两委关系”（村支部与村委会）和“乡村关系”（乡镇政府与村民委员会）便成为农村村民自治发展的主要制约因素。目前在这方面尚没有出现突破性的进展。

而在城市社区自治发展中，党和政府所扮演的角色方面有了一些新的突破。由于原有的居民委员会处于城市社会的边缘，居委会的党员不多，党组织也不健全。从事居务管理的主要是居委会成员。在城市社区建设中，虽然强调社区党组织建设，但党组织的权威力量和影响不如农村大。特别是党组织和社区自治组织是在社区建设中同步建立的，社区成员代表大会和社区协商议事会等组织相应建立，使社区党组织一开始就在社区自治的基本制度架构下运行。在社区事务管理中，具有多样合作治理的特点，党组织和自治组织的关系较为宽松。与此相应，为了创建城市治理的新的制度平台，在社区建设的一开始，一些实验区的政府就注意按照自治的原则构造一种新型的政府与社区的关系。如沈阳市在赋予社区组织自治权的过程中，明确规定社区自治包括社区组织有权拒绝政府部门不合理的任务摊派。武汉市江汉区更是从社区建设一开始就强调为保障社区自治，政府工作必须重心下移，转变政府职能，变过去的单向的行政管理为以服务为基础的管理，将政府工作置于社区居民的监督之下，实行“民评官”。这种在社区建设构造的政府与社区组织之间的新型关系无疑为社区自治的发展提供了较为宽松的外部环境。

当然，城市社区自治在党组织与自治组织、政府与自治组织的关系方面的突破性进展，与城乡自治组织所承担的功能和面临的治理压力不同有关。在农村，村民委员会承担区域内所有事务的管理，包括促进经济发展和经济管理的职能。政府往往将包括经济发展在内的各种行政指标直接下达给村。为保证这些任务的完成，政府更多的运用直接的行政干预方式，由此必然压缩村民自治的发展空间。特别是政府在下达行政任务时，不仅没有向村支付行政费用，反而要求村里支付更多的财力，导致为获利而收权。而这势必增加农民负担，并加剧村民与村干部的紧张关系，从而影响村民自治的开展。⑦ 与农村不同，城市的经济功能主要由企业组织所承担，社区居委会主要承担的是非经济的社会事务。政府没有必要向社区居委会下达经济指标，并以行政压力的方式促使其完成。这是政府与社区的关系较为和谐的重要原因。特别是城市的经济实力较强，政府不仅不向社区收取行政管理费用，而且为社区提供财政支持，不仅放权，而且让利。如武汉市江汉区在社区建设中明确提出“费随事转，权随责走”，要求社区协助政府部门做事，政府必须支付相应的费用。不仅政府为社区干部支付工资，而且社区干部的报酬取决于其社区工作及其社区成员的评价。这自然有利于保障社区干部努力为社区居民服务，建立和谐的社区关系。

虽然城市社区自治发展的环境较为宽松，但与村民自治相比，也面临社区参与不足的问题。在农村，村庄是一个经济、政治、文化和社会融为一体的共同体，经济利益的关联度较高。为维护和扩展其经济利益，村民积极参与公共事务。这正是农村村民委员会实行直接选举能够取得较好成效的重要原因。而在城市，居民的经济利益与其工作单位密切相关，与社区的关联性不直接。在缺乏经济利益的牵引下，城市居民对于社区公共事务缺乏足够的参与热情。这在公共意识较为薄弱的现阶段中国，尤其突出。这也是城市社区自治组织大多实行间接选举的重要原因所在。所以，就公民参与的深度和广度而言，城市尚不如农村。

在中国城乡基层自治发展中，还面临着共同性的问题，这就是自治能力的培育。农村村民自治的行政压力较大和城市社区自治的参与不足都与此相关。这是因为，无论是农村村民委员会，还是城市社区委员会都带有很强的政府建构性，公民的自组织性较弱。而公民的自我组织则是自治的重要条件。只有当农民通过自我组织，学会和掌握依法自治，才能有效抵制不适当的行政干预。而社区群众组织的发育，则有利于扩大城市居民的参与。

① “三级所有，队为基础”是人民公社建立后经过调整最终确立下来的一种体制。在这一体制下，农村生产资料为公社、生产大队和生产队三级共同所有，但是以生产队为基础。这既能保证国家通过政社合一的公社组织平调农村财产，同时又为农民的自主性活动提供了一定的可能。

② 参见徐勇：《最早的村委会诞生追记》，《炎黄春秋》2000年第9期。

③ 参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版。

④参见徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，《华中师范大学学报》（哲社版）2001年第2期。

⑤参见彭真：《通过群众自治实行基层直接民主》，《彭真文选》，人民出版社1991年版，第608页。

⑥ “两票制”是在实行村民自治过程中创设的一种新的制度。在这一制度下，农村党支部的选举首先要获得村民的信任票，然后由党员投选举票。这样可以在制度上扩大党支部的群众基础。

⑦参见徐勇《村民自治、政府任务与税费改革》，《中国农村经济》2001年第11期。