长期以来,对中国共产党与国家关系的探讨都局限于“党政关系”的路径。近年来,国家构建研究框架的引入,为政党和现代国家关系研究提供了新的视野。本文截取1949年后中国国家构建的历程,集中对中国共产党与现代国家的互动关系予以尝试性探讨。

一、现代国家中政党理论的简要梳理

政党的出现是现代国家区别于传统国家的重要标志,政党已成为现代政治生活得以展开的核心要素。在国家构建中,政党作为首要的构件,是现代政治制度创新的决定者、执行者和参与者,既包括个人也包括团体(杨雪冬, 2002: 6)。在近代史上,君主和政党在不同国家构建中的不同阶段都充当了核心能动者。尤其是政党被视为现代政治的根本标志,政党的出现使国家的政治生活理性化了。1911年之后,政党作为一种新的政治组织形式登上现代中国的舞台,中国国民党和中国共产党在20世纪上半叶和下半叶分别承担起国家构建核心能动者的角色。新中国建立后,政党与国家的关系进入了中国共产党的“一元化”领导时期,党与国家的关系密不可分,两者在制度、功能和政治过程上的协调与耦合一直是学界兴趣的焦点(张书林,2007)。学界有关党和国家关系的研究成果已相当丰富。就研究群体与研究路径而言可分为两类:

一种是从科学社会主义学科视角来解读[1],如戴舟、柳丁等人认为,必须加强党对国家的领导,坚持党的执政地位,改善党的执政方式(戴舟、柳丁, 1990)。许海峰也认为,党的执政地是通过党对国家政权机关的领导来实现的。政府、法院、检察院和军队,都必须接受党的领导,这是国家各项事业的保证(许海峰, 1994)。有些人则提出转变党的领导方式与执政方式,实现依法治国、民主执政(齐朝雪, 1992)。还有一些学者归纳了党与国家关系的新模式,如党与国家在制度、功能和政治过程上的协调与耦合模式;党的领导与人民当家做主的模式;党政“分开”与“合一”相结合的模式;实现党政关系法制化模式(张书林, 2007)。

另一种是从政治学科视角进行解读,主要用国家构建的理论和研究框架。任剑涛指出,在中国由传统文化国家向现代民族国家过渡时,后发外生型的现代化处境使得由组织严密的政党代替民族作为国家构建的基础,因此,古典的国家形态转变的结果不是从文化国家到民族国家,而是从文化国家转变为党化国家,从而提出了重新解释现代规范意义上的民族国家形态(任剑涛, 2010)。杨雪冬认为,中国共产党之所以成为中国现代国家构建的核心能动者,是因其独特的优势,共产党利用其领导地位和庞大而严格的组织,为经济发展提供了较为有力的支持,同时有效地吸纳了新兴的社会力量,防止了现代国家进程中经常出现的权力中心崩溃,推动了国家的制度化建设(杨雪冬, 2002)。罗峰认为,中国共产党的干部人事制度是与现代国家构建任务紧密相联的,“政党的人事嵌入”为国家构建提供了组织依托与精英保障(罗峰,2009)。

他们的研究富有成果,给笔者以极大的启发。本文的探讨将在他们研究成果的基础上,进一步梳理中国共产党在现代国家构建中的作用和职能变化,分析两者关系的互动和演进,以期对当下“中国模式”的阐释提供一些思路。

二、中国共产党与现代国家的互动历程分析

中国现代国家的构建同时也是一个党化国家演进的过程。20世纪初叶,当国民党作为现代政党出现不久时,孙中山就提出了以党治国的理念。他认为,在革命时期内,一切军国庶政,悉由国民党完全负责(孙中山, 1914)。他开启了政党对于国家的支配,最终形成了政党和国家合而为一的体制。但由于孙中山对于国民党党化国家的建构属于晚年的政治应急举措,而蒋介石鉴于自身在党内的地位考虑,对于党化国家的进程未给予足够的支持,加上时局动荡,以及自身和历史的限制,从严格的意义上讲,国民党并没有完成党化国家建构的政治任务。反观中国共产党则在国内战争中逐步形成了党政军高度合一的体制,以及党领导军队等一系列重要理念和论述,这正是国共两党在国家政权建设上收到不同成效的最大原因。1949年,中华人民共和国的建立,国家构建的使命者更替为中国共产党,党的核心能动者角色在现代国家构建中得以充分展现(徐勇, 2006)。

中华人民共和国成立后,虽然主权国家得以建立,但民族国家构建的任务诸如国家政权的下沉、国家对社会的整合与控制、国家官僚体系的建设仍需很长的时间来完成。同时,落后国家面临着赶超任务,使得发展经济异常紧迫。此外,战争威胁仍然存在,如“美苏霸权”与“两极格局”,中国共产党的战争思维如动员体制、革命思维、军事化生产管理等仍继续延续,并深刻形塑影响着中国现代国家构建的历程。笔者将1949年后党和国家互动关系大致分三个阶段进行阐述:第一阶段, 1949~1966年;第二阶段, 1966~1976年;第三阶段,改革开放至今。

(一)“党化国家”体制逐步建立

1949年后,为了加强国家和社会的有效整合,实现“社会主义社会”的目标,通过建立党委制和党组制、党管干部制度、归口管理制度和双重领导制度等,中国共产党逐步确立了党对国家的领导体制。1949年11月,中共中央政治局通过了《中央关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》、《中央关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》,试图让党在权力结构体系中领导国家。不过,直到1953年前,“党政一元化”体制尚未真正确立。孙淑萍认为, 1953年的“高饶事件”是党政体制确立的标志(田湘波, 2002)。然而,笔者认为, 1952年末的新税制改革则是党和国家关系发生变化的最为关键的原因。由于“新税制”这一重大决策的出台并未事先向党中央请示、报告和讨论,以及新税制实施后引起了物价波动、商品抢购、私商观望、思想混乱等严重后果。根据毛泽东的指示,周恩来于1953年2月19日在北京主持召开了关于加强政府各部门向中共中央请示报告会议,先后起草了《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》、《关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》,《关于中央目前工作方式的决定》[2]和《关于加强干部管理工作的决定》,建立归口管理制度和双重领导制度。为了使政府的主要领导人更清楚直接地向中央负责,党将政府事务划分为8大块:计划、财经、政法、外事、交通、农林、劳动和文教,并由政治局常委专人直接领导,以成立“中共中央工作领导小组”的方式,强化党对国家的“一元化”领导(杨光斌, 2004: 29)。

到1958年,中国共产党已成为一切国家重大事务的核心推手与决策者,并开始表现出党对国家与社会、经济领域进行全能控制的趋势,国家权力机关的职能也相应发生变化(杨光斌,2004: 30)。但官僚体系自身也具有理性化、科层化的特点,这些有可能与党的权威存在冲突,在制度上表现为党的权力与国家权力的冲突,而中国共产党刚取得执政地位后又缺乏相应制度化和执政经验,导致“文化大革命”的爆发。

(二)中国共产党“全能体制”的形成

由于毛泽东采用体制外的方式冲击官僚体制系,在“文革”时期,国家政权建设基本处于停滞与倒退状态。但值得注意的是,中国共产党仍然保持对国家的全面掌控,并通过“革委会”的成立进一步包揽大权。中国共产党自身机构虽有大的人事变更,其组织机构却更加严密并更趋于集中化,并未被削弱。1971年,“两报一刊”在纪念建党50周年的专文中强调:“各级党委都要建立和健全党委制,加强一元化领导,防止分散主义,防止多中心即无中心”[3]。1973年明确将党的一元化领导体制写入党章,党的十大提出“党必须领导一切”。群众式的造反运动、党权的过分集中等因素使国家政权建设陷入困境,国家官僚体系的理性化与制度化进程被迫中断。表现在中央、各地方、政府各部门和基层单位纷纷建立“革命委员会”,并集中党、政、司法、军队、人民团体权力于一身,“革委会”与党委会基本“两块牌子一套班子”,党委第一书记基本上兼任“革委会”主任。“革命委员会”的成立虽然在一定程度上恢复了政治秩序,但是破坏了政权内部的分工,“革命委员会”把各种管理职能统一于一身,并取消了原来分工较明确的部门。在地方政权中,税务局、手工业局、粮食局等部门被撤消,分别由“革委会”生产处、财税银行服务站等部门负责。原来的党政机构被统一纳入办公组、政治组、保卫组、生产指挥组四个机构中。政治组(下设群工组、人民保卫组、组织组、宣文组,代替原地方党委组织部、宣传部、监委会、农村工作部、城镇政治部、统战部、党校和原地方党委人事科、文教科、体委、民政科、工商科、侨务科、海防部、公检法以及共青团县委、妇联、工会、政协、工商联);办事组(代替原地方政府办公室、档案馆);生产指挥组(下设工交组、财贸组、农林水组、民政卫生组,代替原县人委统计局、物资局、计委会、工交局、商业局、供销社、农业水电局、粮食局、财政局、人民银行、水产局、卫生科、邮电局、手联社、支前办、财委会、物委会、建设科、劳动科);在上述机构序列中,法院、检察院则被撤消,停止活动。“处”、“科”、“组”、“办公室”、“站”成为大多数政府部门的称谓,这种政权的“一元化”领导在很大程度上造成了已经在分工上取得较大成就的官僚机构的重新整体化和单一化(杨雪冬, 2002: 86)。

(三)党和国家相互嵌入的“中国模式”

1976年,文化大革命结束,标志着政治秩序正常化的开始。党的十一届三中全会的召开,实现了我国工作重心的转移,经济现代化成为党和国家一切事务的中心。如何进行制度安排保障经济发展与政治秩序稳定,成为中国共产党的中心任务,也是现代国家构建的重要推动力量。此后,我国现代国家构建取得长足的进步,也经历了近代以来最为全面和最为深刻的国家构建时期(贺东航, 2008)。在党和国家关系上,以1989年为界也呈现为一个较为明显的分期。本文围绕以下几个方面考察中国共产党与现代国家关系: (1)国家政权重建与现代官僚体系的建立。(2)精英转换与政治吸纳。罗峰认为,政党通过一定的人事安排实现对政权系统的人事嵌入,既是政党权威生成与拓展过程,也是国家构建的过程,带有国家构建的特点(罗峰, 2009)。(3)中国特色的党主导的公共决策机制。政党与公共政策有着密切的关联,中国共产党则更是参与公共政策的各个环节。

1.1978~1989年,“党政分工”的尝试

“文革”结束后,中国共产党首先迅速恢复自身组织机构。鉴于“文革”时期的经验教训,在党和国家关系上,中央高层严厉批评“党政不分”的弊端,并进行“党政分工”的尝试。第一,在国家政权重建上,党的推动是前提。1978年2月,党的十一届二中全会在京举行,全会对中央政治局提出的各项文件进行讨论,通过了准备提交五届人大一次会议审议的《政府工作报告》、《1976年至1985年发展国民经济10年规划纲要(草案)》、《中华人民共和国宪法修改草案》和《关于修改宪法的报告》[4]。此次会议后,政府、人大、政协、检察院工作逐步正常化,并重新确立我国四大基本政治结构的框架。第二,在中国共产党与国家政权体系上,实行党和国家领导体制改革。1980年,邓小平在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话,提出了重大改革措施,如建议修改宪法;设立中央顾问委员会;实行党政分开;各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度;各企事业单位要普遍成立职工代表大会或代表会议,等等(邓小平, 1983: 320~343)。1982年,中央正式提出“党政分工”。此时“党政分工”的主要政治实践为:党政领导实行分任制、中央政治局和书记处的一部分成员不再兼任国务院领导工作;地方各级党委的第一书记不再兼任政府的主要负责工作;各企事业单位的党委书记不再兼任主要行政负责职务,各级人民政府和企事业单位实行行政首长负责制。恢复行政监督系统,重设国家监察部,将行政监督职能从党的纪律检查系统中分离出来,在人民检察院改变双重领导方式,重新实行垂直领导关系,人民法院系统初步改变党委、党组直接参与具体审判活动的状况(庞松、韩钢, 1987)。强化人民代表大会制度与建立强有力的行政系统,政法部门取消党内审批制度(艾丽华、张梅, 1997)。第三,中共从国家和社会中吸收了大批精英[5]。1985年2月,中共中央通过了《关于大量吸收优秀知识分子入党的报告》,掀起了一场广泛而意义深远的政治精英的大转换,年迈体弱、缺乏良好教育和专业知识的老干部离开了领导岗位,取而代之的是一大批新型的中青年知识—技术型官僚(徐湘林, 2001)。到1989年前,基本形成了一个党主导的较为开放的党和国家关系体制。

2.1989年至今,相互“嵌入”的党和国家关系模式

然而,党政分工的确立使得很多工作难以展开。十三届人大选举中,诸多政府高层官员未能进入中央政治局和常务委员会,政协主席、人大委员长也非政治局常委,导致人大和政协权威不够。

20世纪90年代后,为了加强党对国家的领导,改革“党政分工”的体制,形成了新的党与国家的权力运行结构:中央政治局常委、中央政治局和书记处是最核心的决策机关,然后是人大、政府、政协,其下为人大下属机构与政府各部门(设党组实现党对机构与部门进行具体领导)。同时,全国人大委员长、政府首脑、政协主席以及核心“归口管理”部门负责人进入中共中央政治局常委,从而提升其权威。党的中央集体领导也进入了制度化建设时期,大致具有四种集体领导形式: (1)碰头会,这是非正式的,目的是协调意见,以达成共识; (2)常委会议:参加者是所有常委,也包括书记处的书记; (3)政治局会议; (4)政治局扩大会议。与此同时,中国共产党精英吸纳、政治整合范围进一步扩大,大幅吸纳技术、文化、经济精英并将推进政权系统,建立“第三梯队”,开始了“行政吸纳政治”[6]的独特权威治理模式,党组织建设也进一步下沉至农村基层与城市社区。在中国共产党和国家政权关系上,随着我国现代官僚体系的建立,党的系统也进一步“嵌入”国家政权系统。党的十四大根据实际工作需要,强调了党组可讨论和决定本部门的重大问题,并指导直属单位党组的工作。十六大、十七大以来,进一步明确了党组的任务和作用,如“党组的成员,由批准成立党组的党组织决定”,“党组必须服从批准它成立的党组织领导”。对比我国公务员制度与西方文官制度的差异,如坚持了党的基本路线,而非“政治中立”;实行党管干部的原则,而非“党政脱钩”;全心全意为人民服务的根本宗旨;除政府部门外,中国共产党与民主党派、人大、政协、以及人民团体的领导机构与办事人员都被纳入公务员体系。在这一互动过程中,党的系统通过“嵌入”国家政权系统而呈现出明显的科层化特征与官僚体系特点。

在公共政策的制定过程中,党对国家的“嵌入”充分体现出来。因为中国的公共政策目标往往具有多指向性,结果导致“多属性治理”困境和“层次性治理”困境(中央—地方—基层的多层次性和地方性知识的差异而导致的)。这需要通过党的发文,党委高位推动、政府执行的执行机制,成立临时或常设性“中共中央工作领导小组”,成员为各部门领导,凸显“高位推动”的特点,党委实际上既是公共政策的决策主体,又是政策目标的创制者、利益表达的聚合者、公共政策的决策者,也是执行者与监督者(汪伟全, 2007),党委的支持成为深刻影响层级性协调和多属性合作的关键因素。党委在政策过程中的独特地位,形成了“中国特色的党主导的公共政策机制”(邓正来, 2010)。

三、中国共产党在现代国家构建中的启示

通过上述对中国共产党与现代国家互动历程的分析,我们可以得出如下启示与经验:

(一)中国共产党是中国现代国家构建的主要承担者

回顾整个中国现代国家构建的历史,正是中国共产党的成立极大地影响了历史进程。在现代国家的成长过程中,中国共产党承担起核心能动者角色。

在后发展国家中,民族国家构建的任务由于民族的政治动员滞后,需要一个强势政党来号召建立国家,政党从而取代民族并以“民族代表”的身份获得领导国家构建的权利,成为国家构建的主要承担者。一个强大的政党与战争环境相适应,与一个孱弱的民族国家相适应,也与一个羸弱的公民社会相适应。因此,中华人民共和国成立后,国家政权下沉、官僚体系的建设、干部精英转换、从计划向市场的转型,均来自中国共产党高层的推动,并以党的权威予以保障实施。在中国现代国家构建的任何关键环节中,中国共产党都是核心能动者,重大举措一般都由党先提出并作出决策与方针,然后由人大立法、政府实施,党还充当政策实施的后盾。弗朗西斯·福山将这种发展模式解释为“负责任的威权体制”(叶慧珏、王潺潺, 2010),即高度的权威,高度的责任。

(二)“以党领政”而非“党政分开”或“党政分权”

在细致观察国家政权系统时,对中国共产党作用的任何忽视都无法真正认识中国政治。党和国家领导体制的确立,使中国共产党成为国家权力的中心。正是基于以上分析,笔者认为,“以党领政”而非“党政分开”或“党政分权”才是合理的党和国家关系模式。

“党政不分”已经作为历史教训而不可取,而改革之初提出“党政分工”,本意是致力于现代国家的理性化与民主化建设,但在规制型政府未确立时,国家机关若缺乏中国共产党的组织力量和权威支持,也无法顺利动员国家资源,无法实施国家政策,无法有效维护社会秩序,无法保障国家高速的经济发展成绩。以人大为例,一旦与党脱离关系,其权威与影响必将进一步丧失,人大地位的提升与其职能的完善必须借助党的权威。尤其在中华人民共和国成立初期,党的权威是国家机关工作的保障。因此,“以党领政”本身既是一种制度安排,也是一种战略考量。

(三)党在公共政策执行中的重要协调作用

在中国的公共政策执行中,由于中国共产党在国家中的特殊地位,形成了具有中国特色的党主导下的公共政策执行机制,呈现出“高位推动”特点。

在各种重大事务的决策执行过程中,“党委在同级各种组织中发挥领导核心作用,集中精力抓好大事,支持各方独立负责、步调一致地开展工作”(江泽民, 2002)。党的领导权集中体现为办大事、谋大事的权力,体现出党的核心政治影响力。在中国公共政策执行过程中,如果缺乏党的高度权威与领导,就无法顺利整合资源、也无法有效进行信息沟通和协调落实有关政策。从而,形成党委推动、政府执行、党委协调、各部门参与的重大政策执行模式。在该模式下,党的高度权威既可以减少同级部门之间的合作与摩擦成本,也减少层级政府部门之间的政策失真性。杜赞奇也关注到这一“公共政策执行的中国现象”,并为“这种深入社会的动员能力所折服”(杜赞奇, 2009)。

综上所述,中华人民共和国成立后党和国家关系大致经历了三个阶段、多次重大调整,凸显了高度的持续性、操作性与灵活性,呈现出局部演变、逐步深入并制度化的特征。60年来,中国共产党的权力运作方式与领导方式虽发生了极大的改变,但始终没有脱离“党的领导”、“民主集中制”的框架。中国共产党也不断在与国家、市场、社会的互动中进行学习和调整,从中国的传统文化中援借“治理”经验,以有效性累积合法性,体现着高度的政治智慧,并推动了中国现代国家的构建,这是我国党和国家关系演进的总的特点与经验,也是“中国经验”和“中国道路”的核心要义。

 

 

参考文献:

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注释：

[1]郝欣富认为,党政关系就是执政党和国家机关在行使权力过程中所形成的政治权力关系,也就是执政党和国家机关的权力运行方式,即中国共产党(尤其是党委)与政府、人大、国家以及法院、检察院等的关系。参见:郝欣富,“从比较研究中看我国的党政关系”,《中共浙江省委党校学报》, 2004年第5期。

[2]《政府各部门向中央请示报告座谈会(1953年2月19日)》,《中国共产党新闻网》之《党史频道》。

[3]《〈纪念中国共产党五十周年〉社论》,《人民日报》,1971年7月1日。

[4]《中国共产党大事记·1978年》,《人民网》,2006年6月14日。

[5]《中国共产党大事记·1982年》,《人民网》,2006年6月14日。

[6]金耀基指出:“‘行政吸纳政治’是指一个过程,在这个过程中,政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量,吸收进行政决策结构,因而获致某一层次的‘精英整合’,此一过程,赋予了统治权力以合法性,从而,一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来。”参见:金耀基,“行政吸纳政治———香港的政治模式”,《中国政治与文化》, [香港]牛津大学出版社,1997年版。