由南方报业传媒集团南方农村报、《乡镇论坛》杂志社、华中师范大学中国农村问题研究中心、中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心联合主办的第四届南方农村报·中国农村发展论坛12月6日－7日在北京召开。本次论坛主题为还权于民与重塑农村改革之魂。

主持人史卫民：下面请贺东航同志介绍30年来林权政策的改革回顾与展望。

贺东航：这是国家的社科基金，我们这个叫新集体林权改革后的中国乡村治理题目，从06年开始做，原来在福建省工作时我跟厦门大学的朱冬亮教授一起来合作。就集体林权改革这一块，可能北方来的代表不太清楚，但是在座的来自福建武平县的熊中裕先生比较清楚，实际上在南方集体林区，全国85%的集体山集中在南方的十个省市，我们判断中国是一个耕地有18亿亩，林地43亿亩，实际上它是耕地面积的2.4倍，覆盖了中国人口的56%左右，在北方可能不会很明显，但是在南方有的地方主要是靠山吃山，所以这个是非常重要的。我们说大农业包括“三林”问题，林业、林农和林区问题。1978年改革开放，我国对林地的改革一直没有停止过探索，大概经历三个阶段，这是80年代的林业山地阶段、90年代的集体林权主体多元化以及新世纪的集体林权改革阶段。

在上个世纪八十年代，我国由于耕地的承包取得了成功，我们试图把农业上取得的经验引到林业上，林业生产也采取类似家庭联产承包制的做法，稳定山权林权，划定自留山，确定林业生产责任制，这成为十一届三中全会林业改革的标志。后来这个改革没有成功，但是农民对这个政策连续性表示怀疑，另外市场经济机制尚未建全，所以村庄和村民都处在雾里看花的状态，配套措施没跟上，出现乱砍乱伐现象，国家为了维护生态安全（因为集体林还涉及到生态安全问题，虽然国家以提高它的效率为主要目标，但是还有另外一个目标就是林业承载生态使命），所以国家停止了分山到户的改革。以至于在1987年一些地方政府把分下去的林地重新收回集体经营，结果在我国的集体林区出现双轨制，也就是一些省份，比如湖北省以及其他省继续实行林业分户，但是在福建省采取集体统一经营的方式，这个后来在90年代又有变化。

到了九十年代之后出现多种产权的模式，因为三农问题比较困难，加上林地仍名义上是集体统一经营，所以很多村委会为了解决村权级财务的困难，就以法人代表的身份，逐步将林地通过租赁、合作经营、划拨、改变森林用途等方式转移到村庄外的个人组织或者村庄内少数人手中。因为当时林木价钱很便宜，村民对林地也不是很重视，所以对流转出去的山林并不以为然，这个时期称为集体林权多元化经营的时期。这个时期也存在很多问题，包括产权不清、利益分配不明确，政府对集体林权制度安排干预过多，很多林地流转不规划，签订的合同也属于不规划。针对这个情况，中央在2003年启动试点改革，在福建、江西、辽宁和浙江开始试点改革，这场改革的目标有这几个四个层面：明晰所有权、放活经营权；开展林权登记，发放林权证；建立有序的林木所有权和林地使用权流转机制；深化林业配套改革，落实林木经营者对林木处置权和收益权的内容。概括来说就是还山、还地、还林的“三还”政策。截止到2007年6月底，福建、江西和辽宁等省已基本完成了以确权发证为核心的林业主体改革任务。与此同时，云南、安徽、河北和山东四省的集体林权制度改革正在全面推开。天津、内蒙古、吉林、湖南、湖北、广西、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等省份的80多个县也已经开展试点工作。全国共完成承包到户的林地约5亿多亩，占集体林业用地的20％以上。在试点经验的基础上，2008年6月8日，中共中央国务院制定出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，该文件于同年7月14日授权新华社正式向社会全文公布，标志着新集体林权制度改革在全国的全面推广实施，开始直接涉及到我国农村的千家万户。

对这个改革给予了很大的评论，被称之为“第二次家庭联产承包责任制”。但是我们的课题组主要是从村级层面来分析，而不是从政策的字面上来解读产权，我们关注的是国家政策是如何落实到地方知识的层面，从村级层面来评价集体林权改革的绩效。这里就有两个层面的讨论，

第一个层面，新集体林权改革能否兼顾到效率和公平问题。改革实际上是利益的分配和再分配的过程，包含的效率与公平始终是困扰改革的最大问题，因为启动任何一个改革都要涉及到这个问题。我们看到这个层面，新集体林权改革，这次的目标从村级实践层面来看可能没有实现，一个突出的表现，我们从江西铜鼓县的群体性事件和福建某县等几个事件来看，林改造就了少数人借林权改革之机快速致富，而大部分农民被排斥在大家集体所有的山场，这是改革所没有料到的。按照改革政策的设计者提出的目标，“三还”是一个非常重要的目标，但是“三还”目标要面对的一个现实起点是，如果林地在此前已经流转出去，则没山还给农民，纠纷一定会产生。因为集体在统一经营的时候可以法人名义进行流转。林改的消息很早就传出来，我们在调查的过程中发现，九十年代许多地方已经出现了林权主体多元化的格局，面对这种东西是按照土改的时候重新把所有的产权打乱一下子还给农民吗？其实没有，大家可以在线阅读一下“林改文件”，它前置了一个“三维护”条款：第一对明确的产权要给予维护，不许打乱重来或者借机无偿凭吊。第二在改革前签订的合同按照国家法律政策，合同给予保护。第三合同不完善或者不规范的地方采取“动钱不动山”的办法，进行利益调整，并加以完整，尽量维护原林业经营主的利益。这个实际上是要维护改革前的一个林权的配置状态，如果这个变动太大也不行。换言之，各地大部分村庄的实践来看，此次林改只是把林改前流转的集体林权彻底换证，因为那个时候很多是不规范的流转，而不是从对原有的产权配置进行变动，这在福建和江西很明显，纠纷就是这样来的。

如此一来，在这个过程中，要设定把初始产权在集体中分配的目标很难实现，再加上政策排斥、信息排斥、资本排斥以及林改过程中的“暗箱”或不规范操作等因素，使得林改后，在有些省份出现了林权大部分集中在包括少部分林业企业在内的林地经营大户手中，而大部分农民获得的林权却非常少。林改虽然是仿效家庭联产承包责任制，但是超越了它，步伐迈得非常快，在林改政策中鼓励林地使用权的二次流转、三次流转，而且启动金融工具进入流转市场，所以更容易使林权集中到一小部分的林业大户手中。我们在考察集体林权改革制度绩效的时候，要考察各阶层对它的评价，主流媒体赞扬林改取得很大的绩效，但不断地说林改后出现大量还权于民，还山于民、还利于民，这会造成老百姓心理的不平衡，因为现实的林权安排并不是这样，老百姓会觉得国家说“三还”，结果我们一个也没有分到，是不是地方政府故意违反中央政策，导致现在的林权过多集中的局面，他们相信这种局面是地方政府和林业老板的相互沟通，把原本属于大家的山林据为己有，这样使基层上的官民矛盾积累非常大。再加上有些林权改革也确实牵扯到地方政府的利益。整个林改可以叫做“两头热，中间冷”，地方政府跟村集体冷，他们不愿意启动这个改革，省级以上的政府和底层农民两头热，觉得一定要推动这个改革。

在这个过程中，我们可以看到如果是在新集体林权改革之前，是整个村集体管护山林，而在新集体林权改革之后，可能是整个乡镇甚至整个县市政府机构都参与处理引发的各类纠纷，比如在福建、江浙等地，为了妥善解决纠纷，当地政府甚至不得不组织100人到出事点进行协调，这耗费的成本很高，也是林改设计者没有想到的。当然由于各省改革不一样，比如在福建省出现当时由集体统一经营，自留山给农民的很少，没有全部收回来，所以他们的纠纷更加明显。有些省，比如湖北省，当时按照分山到户没有收回集体经营，所以林改很简单发一个证给你，再确认一下。但是30%-40%还没有分出去的，据我们了解在2004年林改试点消息传出去之后，湖北省这期间也出现将还没有分出去山的突击卖掉，而在2005年至2007年速度更快。

在林改过程中，政策设计者和政府部门还是要对公平和效率问题好好思考，因为过去强调效率优先兼顾公平，但是在我们看来，恐怕只有公平才有效率，在很多的纠纷中可以看到因为没有优先考虑到公平原则，结果让效率它归零。比如在江西铜鼓县发生的群体性事件中，外来资本绿海公司是地方政府启动招商引资的一个项目，显然是出于效率优先考量的原则，在这几年内，在地方政府的支持下，共大肆收购山林7.8万亩，但是公司也为不公平流转付出了代价，在与当地老表的严重冲突中，它直接损失675万元，现在这个公司可能打算从铜鼓撤出它的业务。

另外一个问题，我们要注意到新集林权改革对于我国村级民主实践的影响。我们的田野调查发现，以江西、福建为试点的改革，激活了两省山区的村级民主实践，体现在2006年的村民选举中，村民选举热情高涨。还有就是“村民代表”身份和地位正被凸现出来，因为林改的问题涉及到很多村民代表（按《村组法》是10到15户选一个村民代表）。举个例子，在这之前对村民代表的概念没有，许多村民不清楚本村谁是村民代表。而林改期间要审议很多流转合同的“合法性”问题，按林改文件，如果山地的流转，要三分之二的村民或者三分之二的村民代表会议通过决定，现在要落实合同的真实性，要司法鉴定，核实村民代表的真实性，因为集体林权改革中有纠纷出现，以至于开始严格按照民主程序查村民代表，所以村民代表和地位受到前所未有的重视。现在村民代表开始成为两委会干部，这是一个很重要的变化。另外村级民主的进程迅速提高，因为利益被激活，投票率等各方面高度动员起来，经过这次林改后，不少村庄开始逐步建立新的决策和执行机制，包括原先没有公开的村财务逐渐公开，这些对村级民主实践有正面意义的我们应该给予肯定。

但是也不对它过于乐观。客观来讲，新集体林权改革是政策性很强的制度变革，以普通村民和村干部的阅历和知识积累，他们很难在短时间内知晓国家新集体林改政策的具体内容，也很难理解国家实施林改的正确意图，再加上村民代表没有经过民主训练，没有参政议政的经历，参与公共事务的能力有待提高，所以在这个过程中，可以看到很多纠纷应该跟村民代表的决策失误有关系。我们看到一个例子，在福建省，把村庄的2550亩山林捆绑起来卖掉，以每亩411块钱，总价98万元卖掉，当然村民是严格按照程序做的，但是如果这些山产留到2008年，它的价值应该是在1500元/平方米到2000元/平方米，也就是总价是3557万到4770万。短短四年，这个村庄至少损失260万的资金。村民自治要面对两个问题，一是村民民主管理，一是村民民主管理可能的限度。如果只关注前者而不关注限度，那么村民自治就不会真正向前发展。在许多国家和地区的公民投票法中规定，有些领域是不能公投，而必须把它从投票中独立出来，不允许人们通过一人一票来进行的。以我国台湾地区所制定的《公民投票法》为例，该法规定预算类和投资类等领域的议题不能进行全民公投，因为专业性太强，这个部分须交给专业人士或精英进行审议民主讨论（如立法院设立的一些专门委员会，而委员必须是该领域的专业人才）。事实上，一个集体山林资产评估涉及到树种组成、林型、平均胸径、小班蓄积、平均树高、亩蓄积、小班资产评估值等专业很强的知识结构，而且还要对林木市场走势有精确的专业判断。在涉及村集体重大资产变动时，其评估应交给专业机构来事先规划。可以考虑的是，未来若有对《村民自治组织法》修改，可以参考一些国家和地区的《公民投票法》的内容，补充“重大集体资产变动”方案应采取“三分之二村民代表或村民会议通过、并结合专业人士咨询方式”，因为未来有些地区的农村集体资产（土地和林地等）可能动辄几百万至上千万面临要流转或拍卖。

以上简短的报告供大家参考。谢谢。