一、近期较理想的是制定村民自治法，还是制定村民自治组织法?

早在2000年，北京行政学院的袁达毅教授就提出要制定村民自治法，当时他认为制定村民自治法不仅具有必要性，而且具有可行性；制定村民自治法，已成为发展村民自治和加强农村基层民主建设的迫切需要。①这一意见提交给有关部门之后，得到了该部门下属主管机构的赞同和采纳。

笔者在总体上赞同有关部门下属主管机构在其立法规划中关于制定村民自治法必要性的如下论证：第一，按照《宪法》的规定，农村村民建立村民委员会，实行村民自治，但村民自治从一开始就是在《村委会组织法》的名义下进行的，从试行法到正式法，一直存在着立法宗旨与立法条文、名称在事实上的背离。第二，从制度安排上看“，四个民主”构成了村民自治的有机整体，缺一不可，但《村委会组织法》把大量的条文和文字用于规范村委会组织本身。这样就使其民主选举的内容虽然相对较为突出但也比较原则，另外三个民主的内容则显得很单薄。第三，为弥补《村委会组织法》的一些不足，中共中央办公厅、国务院办公厅先后于2002年7月14日和2004年6月25日下发了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》和《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，对“四个民主”作出了较为具体、明确的规定，也有许多制度创新，迫切需要把这些政策性规定上升为法律，制定一部相对较为完善的村民自治法律。第四，村民自治是发展社会主义民主的基础性工作，在村民自治实践中，各地会出现许多有益的经验，许多重大的理论和实践问题，如村党组织和村委会的关系、村委会和村集体经济组织的关系、乡镇政府与村委会的关系、村委会与村民群众的关系等都会有新的突破。因此，把实践中积累的经验和进行的有益探索及时吸纳进法律条文中，可以为其他领域的民主建设奠定坚实的基础。

但笔者认为，从近期来看，制定村民自治组织法比制定村民自治法更为可行；从长远来看，与其制定村民自治法不如制定居民自治法。其理由如下：

首先，目前《村委会组织法》的不足在很大程度上可以依靠制定村民自治组织法来弥补。《村委会组织法》这一法律名称本身就决定了它必须将主要的条款和规则用于规范村委会。而在逻辑结构上，它对村民会议、村民代表会议乃至村民小组的规定都应当从这些组织与村委会关系的角度来表述，这必然会影响和限制它所规定内容的范围。因此，无论怎么修改《村委会组织法》都不可能完全改变它对民主决策、民主管理、民主监督规定不足的状态。如果制定村民自治组织法，则不仅可以保留和完善现行的关于村委会的规定，而且可以对村民会议、村民代表会议等作出较为全面的规定，从而大大改变关于村民自治法律规定的面貌。

其次，现行的省级《〈村委会组织法〉实施办法》和全国各地丰富多彩的村民自治实践已经为村民自治组织法的制定提供了较为充实的素材并奠定了较为坚实的基础。大量关于村民会议、村民代表会议以及民主决策、民主管理和民主监督的规定和实践，实际上已经孕育成熟了村民自治组织法。现在制定村民自治组织法所要做的工作，比制定村民自治法简单得多。因为制定村民自治法无论在理论上还是在实践上都有一些问题尚待进一步研究与解决，如村民自治的范围到底如何界定、村民自治的权利究竟包括哪些等等。

再次，目前我国关于村民自治的立法都带有一定的过渡性。以前和现在对城市和农村基层群众性自治组织分别立法的方式固然反映了我国城乡二元结构的状况，但随着经济的发展和改革的深化，这种状况是应当改变也一定会改变的。从反映城乡二元结构状况角度制定法律，其负面效应是在一定程度上强化或固化这种状况。立足于城乡一体化，着眼于城乡二元结构的改变，将来应制定的是乡统一适用的居民自治法，而不是城乡分治的城市居民自治法和农村村民自治法。《宪法》第111条关于城乡基层群众性自治组织规定的表述值得注意：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”《宪法》第111条虽然将城市和农村基层群众性自治组织分别规定为居民委员会和村民委员会，但对城乡居民的称呼却是统一的，都是“居民”。因此，即便将来依旧把城市和农村基层群众性自治组织分别称为居民委员会和村民委员会，在不修改《宪法》的前提下，仍然可以制定城乡统一适用的居民自治法。

二、有无必要制定村委会选举法以及目前制定村委会选举法的条件是否成熟?

我国幅员辽阔、人口众多，各个省、自治区、直辖市农村的情况有很大的不同。这大概也就是为何全国人大常委会决定村委会“具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”的理由，也是为什么各个省、自治区、直辖市村委会选举法规存在差异的原因。

但实际上，各个省级村委会选举法规之间的差异与其说反映了各地经济、文化的差异，倒不如说更多地反映了这些法规立法者之间思想观念、主观认识的不同。例如，对居住和生活在本村，但户口不在本村的村民，可否在本村进行选民登记问题规定的九种情况中(参见表一)，分属东、中、西部的不同省、自治区、直辖市有相同的规定，同为经济发达地区的省、直辖市却又有不同规定。又如，从对于长期外出并未回村参加登记或选举的村民是否列入选民名单或计入选民人数的问题规定的九种情况中(参见表二)，笔者看不出经济、文化的差异与省级村委会选举法规规定的不同有什么必然的联系。由此可以得出结论，在这一系列类似的问题上，经济、文化的差异并不是各省级村委会选举法规差异的决定因素。各个省、自治区、直辖市农村情况的不同，不是制定一部全国统一的村委会选举法不可逾越的障碍。

表一：省级村委会选举法规关于村民的户口所在地和经常居住地与选民登记关系的规定情况②

表二：省级村委会选举法规关于长期外出并且未回村参加登记或选举的村民是否列入选民名单或计入选民人数的问题的规定情况③

制定一部全国统一的村委会选举法的必要性就在于：

1.可以使我国有关村委会和村民自治的立法在实体和程序两个方面得以平衡。仅有《村委会组织法》，没有村委会选举法，从国家法律层面来说，实体法与程序法是不均衡的，似有重实体、轻程序的倾向。制定一部全国统一的村委会选举法则可以改变这种状态。

2.可以使我国村委会选举法律体系更加完善。先由全国人大常委会制定村委会选举法，然后由各个省、自治区、直辖市人大常委会制定《〈村委会选举法〉实施办法》，这样就会使我国村委会选举法律体系中既有国家统一的专门法律，又有各具特色的地方法规，同时使各省级村委会选举法规在一些基本问题上排除混乱、避免冲突，从而使得村委会选举法律体系更加完善。

3.可以使我国的村委会选举更加规范。总结各个省、自治区、直辖市地方立法和全国各地村委会选举实践的经验，吸取各省级村委会选举法规共同的、合理的、行之有效的规定，在逐步统一思想认识的基础上，于适当的时候，制定一部全国统一的村委会选举法，应是在立法上促进我国的村委会选举更加规范的一个重要步骤。

4.可以使我国广大农民民主选举的权利得到更好的法律保护。无论是使有关村委会和村民自治的立法在实体和程序两个方面得以平衡，还是使村委会选举法律体系更加完善，或是使村委会选举更加规范，最终目的都是为了使广大农民民主选举的权利得到更好的法律保护。在各省级村委会选举法规彼此有差异且出现法律冲突的情况下，农民民主选举权利的实现不仅未能得到充分的保护，而且会受到一定的阻碍。例如，按照《甘肃省村民委员会选举办法》的规定，有选举权的村民离开本村超过半年，未承担村民义务，其户口尚未迁出的，不予登记；按照《山东省村民委员会选举办法》的规定，村民应当在户口所在地的村进行选民登记；按照《上海市村民委员会选举办法》、《江苏省村民委员会选举办法》的规定，户口不在本村的外来村民，只要不是因婚姻或其他家庭关系迁来本村的，就不可能在本村进行选民登记。如此，那些离开甘肃到山东、上海、江苏等地打工半年以上的农民，只要未承担户籍所在地村的村民义务，就既不能在户籍所在地的村进行选民登记，也不能在居住地的村进行选民登记。又如，按照《重庆市村民委员会选举办法》的规定，由于婚姻家庭关系离开本村超过1年且户口尚未迁出的，不予登记；按照《青海省村民委员会选举办法》、《山东省村民委员会选举办法》、《新疆维吾尔自治区村民委员会选举办法》、《内蒙古自治区村民委员会选举办法》的规定，只要户口不在本村就不能在本村进行选民登记。这样一来，那些因婚姻家庭关系由重庆到青海、山东、新疆、内蒙古1年以上且户口未迁的农民，就既不能在户籍所在地的村进行选民登记，也不能在居住地的村进行选民登记。这些农民不能说没有村委会选举的选举权和被选举权，但他

们无论是在居住地的村，还是在户籍所在地的村，都无法取得选民资格，都无法实际地行使选举权利。制定一部全国统一的村委会选举法，可以消除这种因法规冲突对流动农民行使选举权利造成的障碍，从而最大限度地平等保护和充分实现广大农民民主选举的权利，在整体上提高我国民主法治的水平和政治文明的程度。④

有一种意见认为，目前还不能制定村委会选举法，因为时机和条件还不成熟。笔者不明白这种意见所说的时机和条件不成熟究竟指的是什么。

1.它是指各地经济、文化、社会等的发展不平衡，存在着很大的差异，现在还无法制定一个能够适应全国情况的村委会选举法吗?从前面的分析中，我们已经得知：各个省、自治区、直辖市农村情况的不同，不是制定一部全国统一的村委会选举法不可逾越的障碍。从全国的情况看，各个省、自治区、直辖市相互之间的差异或差距并不一定大于各省、自治区、直辖市自己内部的差异或差距，就一些地方农村情况的比较而言，各省、自治区、直辖市自己内部的差异或差距比各个省、自治区、直辖市相互之间的差异或差距要大得多。根据在一些地方调研的体会，笔者感到，有的县各个乡镇及村庄之间的差异或差距也是很大的。尽管有这些差异或差距，各个省、自治区、直辖市仍然制定和实施了在各自范围内统一适用的村委会选举法规。对此人们并没有表示疑虑或提出异议，并没有提出不应当制定和实施在省、自治区、直辖市范围内统一适用的村委会选举法规，并没有提出不要统一规范，而应当由一个县或一个乡镇或一个村庄各自制定和实施一个村委会选举办法。既然各个省、自治区、直辖市未因各自省内、区内、市内农村情况的不同，而不制定和实施在本省、自治区、直辖市范围统一适用的村委会选举办法，那么国家又为什么会因各省、自治区、直辖市农村情况的不同而不能制定和实施在全国范围统一适用的村委会选举法呢?社会发展特别是经济发展的不平衡具有绝对性。我国幅员辽阔、地域广大、民族众多“，十里不同俗、百里不同风”，各地农村的差异确实很大，但如果期望等到这些差异大大消除之后再来制定在全国范围适用的村委会选举法，那就不知要等到什么时候才行，恐怕是缥缈无期了。

2.它是指农民在总体上文化程度还不高、政治民主的素质还比较低，现在用一部统一的法律去规范他们的选举行为，容易束缚他们的手脚，弄得他们动不动就违法，结果法律实际上很难得到贯彻执行吗?农村居民在总体上接受教育的年限短于城市居民，这固然不假，但要一般地说他们政治民主素质低于城市居民就大可怀疑了。曾长期供职于全国人大常委会的蔡定剑教授，根据他对农民选举意识和选举行为的调查和分析“，意外地发现??各种类型的选民意识和选举行为积极性的调查数字都反复显示，农民表现的选举积极性明显的高于城市居民，在对不同职业的选举者的态度调查中，农民的选举积极性排列相当靠前，高于其他许多职业身份的人，包括大学生和知识分子。中国农民的素质与我们许多人想像的情况完全相反，他们远不是人们认为的那些不懂民主，缺少行使民主权利能力的、愚昧的一群，而是有很强的民主要求和民主能力，对选举相当积极的一群??大量的事实表明，说中国农民的民主素质低全是一种毫无根据的主观臆想，甚至是对农民的一种污蔑”。⑤曾长期供职于民政部基层政权与社区建设司、负责指导村委会选举工作的王振耀同志，根据自己的工作经验，深有感触地说：“说农民素质低，难道中国人比非洲人的素质还要低吗?中国人的识字率远远高于印度、非洲，印度、非洲可以选总统，我们农民难道连一个村主任还选不了?印度有60%的文盲，印度的选举是用各种符号来代替的，什么钢笔、手、茶缸之类，你选钢笔，就代表某人。50多年前，农民就跟着中国共产党闹革命，你能说农民素质低?我看倒我们一些官员素质低。现在有许多农民研究法律，口袋里经常装着宪法、村民委员会组织法，有的农民对中央关于农民、农村的政策背得烂熟，比我们许多领导强得多”。⑥只要了解一点实际情况的人都不会否认《，村委会组织法》在农村的贯彻执行成绩巨大，就“海选”提名、直接选举、多次换届等许多方面而言，农村村委会的选举在整体上比城市居委会的选举要更先进、更民主。根据笔者多年对农村村委会选举的观察和研究，绝大多数的农民对法律法规的规定，思想上是信奉的，行动上是遵从的，是能够在现有的法律制度的框架之内搞好选举的。农民既然可以在现行省级法规的规范之下进行村委会选举，怎么就不能接受一部在全国范围统一适用的村委会选举法呢?现在的问题与其说是选举的程序规定太复杂，农民理解不了，因此容易违规，倒不如说是选举的程序规定还不够严密、不够清晰、不够完善、存在漏洞，致使在一些情况下农民无所适从。话又说回来，即便农民的政治民主素质还比较低，既然我们承认可以用先进的理论武装人，那么我们为什么不可以用先进的法律引导人呢?我们为什么又不可以通过一部先进法律的贯彻执行去提高农民的素质呢?法律是人们行为的规范，社会之所以需要法律，正是因为要用法律约束进而改变人们的行为，维持乃至塑造社会秩序，法律本身就有教育的作用。人们的民主素质低，正需要提高；人们民主素质的提高，正需要引导；引导人们民主素质的提高，正需要先进的规范。

3.它是指村委会选举的经验不足，我们对村委会选举的许多问题认识不清，因而制定村委会选举法的主观条件还不成熟吗?这话如果在1987年《村委会组织法》试行时说也许可以成立，但拿到现在来讲显然就不太适宜了。在1988-1998年《村委会组织法》试行期间，全国农村就已经普遍进行了三轮左右的村委会换届选举。1998年《村委会组织法》修改并正式颁布后，全国31个省、自治区、直辖市全都完成了两轮的村委会换届选举工作。除广东、云南村民自治起步较晚且总共只进行到第3届外，大部分省份都已累计完成了5-7届选举，山东省2005年进行的已是第8届选举了。应当讲，多次的换届选举已经积累了相当丰富的经验，人们对村委会选举所应规范的问题已有较为充分的认识与了解，而各个省、自治区、直辖市普遍制定并实施的村委会选举办法，也为村委会选举法的制定积累了经验和提供了素材。值得一提的是，我国第一部选举法(《中华人民共和国选举法》)是1953年制定并颁布施行的，那时国才4年，真可以说是经验不足。对比之下，今天以经验不足来说明制定村委会选举法的条件不成熟，这种说法本身是不是不够成熟呢?

注释：

①参见袁达毅：《农村基层民主政治建设研究》，中国社会出版社2003年版，第394-397页。

②③参见唐鸣：《村委会选举法律问题研究》，中国社会科学出版社2004年版，第160页，第156页。

④参见唐鸣、刘志鹏《：制定一部全国统一的村委会选举法》《，社会科学报》2002年5月9日。

⑤蔡定剑：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第213-214页。

⑥转引自蔡定剑：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第226页。