对于如何修改、健全有关村民自治的法律法规，各界人士已提出了许多好的设想和建议。在我们看来，为使立法工作既有前瞻预见性，又有现实可行性，目前修改、健全有关村民自治的法律法规可以按照这样的总体思路进行：制定村民自治组织法，同时制定村委会选举法、乡(镇)村关系条例、村务公开条例，并修改有关的法律法规；如果尚不能制定村民自治组织法，那么就修改村委会组织法，同时制定村委会选举法、村民会议和村民代表会议组织办法、乡(镇)村关系条例、村务公开条例，并修改有关的法律法规。基于以上思路，本文拟进一步谈谈完善村民自治法律体系的具体构想，以供有关方面参考。 一、制定村民自治组织法
早在2000年，北京行政学院的袁达毅教授就提出要制定村民自治法，当时他认为制定村民自治法不仅具有必要性，而且具有可行性，已成为发展村民自治和加强农村基层民主建设的迫切需要。但我们认为，从近期来看，制定村民自治组织法比制定村民自治法更为可行。关于如何制定村民自治组织法，这里重点谈及以下四个方面的基本问题： 第一，怎么定位?长期以来，我国村民自治是在村委会组织法的规范下进行的，这是特定历史条件下的法律环境、社会背景、理论背景等因素综合作用的产物，也是当时农村基层民主实践相对不足的表现。但是，随着社会历史条件的巨大变化，村委会组织法的地位及其作用受到了来自理论和立法实践的双重冲击而面临着新的选择。制定村民自治组织法，处理好其与村委会选举法、村务公开条例、乡(镇)村关系条例及其他有关法律法规的关系，使之成为村民自治法律体系的有机组成部分，可以大大改善目前村民自治法律体系的面貌。
第二，怎么协调?一则，在法律名称上，改村委会组织法为村民自治组织法，实现定名上的科学性和准确性，使法律名称与其所规范、调整的对象及其功能相吻合，概念的逻辑或词源内涵与其外延准确统一，规范体系的形式意义和实质意义协调一致，避免理解适用中的人为牵强和歧义扩张。二则，改变现行村委会组织法的概括性、抽象性、简略性规范形式，更正因袭于传统立法经验的“宜粗不宜细”的立法倾向，从“粗放型”的政策化原则转向“细密型”的法律化规范，使应有的法律规则尽量详尽、准确、具体，与其所调整的社会关系相贴近，从而确保村民自治组织法的确定性、严密性、可操作性等法律特质，增强规范的硬约束力。三则，恰当处理体例安排和内容规定。现行村委会组织法将主要的条文和文字用于规范村委会组织本身，在逻辑结构上，其对村民会议、村民代表会议乃至村民小组的规定都从这些组织与村委会的关系的角度来表述，这影响和限制了其所规定内容的范围。鉴于此，制定村民自治组织法应以现行村委会组织法为依据，对现行法律的内容作较大幅度地增加，但既要注意保留和完善现行法律关于村委会的规定，又必须对村民会议、村民代表会议等作出较为全面的规定。
第三，怎么开展?首先，应充实实体性规范内容，保留必要的程序性规则。制定村民自治组织法应以实体法为本位，以充实实体性规范内容为主，重在明确界定各类村民自治组织之间的静态权利义务并调整这些权利义务的互动和变更。但是，各类村民自治组织之间的关系并非凭空产生和消灭，而是起因于一定的法律行为或事件，并在特定情况下伴有国家公力干预(以一定的公示形式或登记管理程序介入)。因此，制定村民自治组织法还应该对必要的程序性规范予以保留并加以完善和健全。其次，应合理配置规范结构，使正面的确认、导向性规范与反面的禁止、保障性规范交相呼应。作为一套周密的规则体系，村民自治组织法和其他法律规范一样，无论在总体结构上，还是在必要的具体制度和条款上，都应合理、恰当地配置法律规范所要求的假定、处理和制裁三个要素，使规范结构完整、简明、疏而不漏，从而设定一般行为模式，有效地引导村民及其自治组织的行为选择方向，确认和保护合法积极行为，约束消极行为，制裁、矫正违法行为。 第四，怎么架构?村民自治组织是一个体系，不仅包括村民委员会，而且包括村民会议和村民代表会议。其中，村民会议是村民自治组织体系中的议事决策组织和最高权力机构；村民代表会议是在村民会议闭会期间讨论决定村民会议授权事项的议事决策组织和权力机构；村民委员会是村民会议和村民代表会议的执行组织，是村民自治事务的日常管理机构。鉴于此，我们认为，村民自治组织法应该形成以“总则”为统率，以“村民会议”、“村民代表会议”和“村民委员会”为主体，以“监督”为保障，以“附则”为补充的有机整体。具体而言，村民自治组织法可以分为总则、村民会议、村民代表会议、村民委员会、监督和附则共6章：“总则”章主要对制定本法的基本宗旨和依据作总体说明，并且对村民自治所涉及的基本主体、基本关系和基本问题作总体界定；“村民会议”章集中对村民会议的有关问题作详细规定；“村民代表会议”章分别对村民代表和村民代表会议两方面的问题作相关规定；“村民委员会”章涉及多方面内容，包括村民委员会、村民委员会成员、村民委员会换届选举中的诸多细节、村民委员会开展工作中的诸多问题等；“监督”章就村务公开监督小组、村民民主理财小组以及它们对村委会及其成员的举报作必要规定；“附则”章对本法中涉及的概念作补充解释，并对本法的解释、保障、细化、实施等作必要说明。
如果尚不能出台村民自治组织法，那么修改村委会组织法则是当务之急。按照十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过的《全国人大常委会2006年立法计划》，目前对村委会组织法的修改工作正在紧张进行。根据我们了解的情况，有关部门在广泛征求意见的基础上，已经先后起草了几个稿本的村委会组织法修订草案。我们认为，其中两个方面的问题值得关注：
其一，确定什么样的修改思路?村委会组织法的修改大体可以有三种不同的选择：小修、中修和大修。小修，是在不改变法律的条文式结构和对法律条文基本不作增加的前提下，对法律文本的内容作部分修改。中修和大修的共同之点是，都将原条文式结构改为章节式结构，都对法律条文作较多地修改和增加。中修和大修的不同之处，除了大修比中修对法律条文所作的修改更大、增加更多以外，关键也许在于：中修本着“可改可不改的，不改”的原则进行，大修本着“可改可不改的，改”的原则进行。必须明确的是，我们主张大修，不过，由于受各种因素的制约，中修可能是唯一现实的选择。这主要是因为：一则，采用小改的方式难以解决实践中出现的种种问题。近几年来，全国各地村委会工作中暴露出不少问题，这些问题的产生确实是农村基层工作的复杂性、艰巨性、渐进性所致，但村委会组织法自身的不完善也难辞其咎。我们认为，要解决这些问题，村委会组织法的修改就不能局限于对某些微观、具体问题的点滴修改和增补，而必须大胆跳出现行村委会组织法的既定框架，大胆吸收各地村民自治的先进经验。二则，大改村委会组织法倒不如制定村民自治组织法。由于调整对象的固有规律性、法律规范的技术特性、社会的变革发展等方面的客观要求，以及现行村委会组织法由于历史条件等而导致的主观缺陷，我们认为，与其对现行村委会组织法进行大刀阔斧地修改，倒不如在宏观整体意义上突破现行村委会组织法的技术惰性和内容框架，展开对村民自治组织法的全面塑造，实现立法理念的更新、价值重心的转移和既有模式的超越。三则，采用中改思路，不是因为其耗费成本颇低或在短期内可以完成，而是基于其可以取长补短，既符合国内目前的实际情况、又有利于保持法律的稳定性等的考虑。采用中改思路修改村委会组织法可以从三个方面展开：一是不变名称，即仍为《中华人民共和国村民委员会组织法》；二是改变结构，即将原条文式结构改为章节式结构；三是部分修改，即根据实践和认识的变化，对法律条款的内容作部分修改。
其二，采取什么样的立法体例?无论确定何种修改思路，都会遇到小修和大修容易解决，而中修却不太好解决的立法体例选择问题。小修尽可以沿用原来的立法体例，以村委会为中心组织全篇法律。大修亦可以通过改变法律的名称如改村民委员会组织法为村民自治组织法，然后按照总则、村民会议、村民代表会议、村民委员会、村务公开小组和民主理财小组、乡级和乡级以上人民政府对村民自治组织的指导、附则的章节顺序来建构整部法律。而中修本着“可改可不改的，不改”的原则进行，既不可能改变法律的名称，又要实行章节式结构，这就不太好安排了。中国选举与治理网发布的《关于征求(村委会组织法)修订建议的启事》所提供的村委会组织法的初步修订框架为：第一章“总则”，第二章“村民委员会”，第三章“民主选举”，第四章“村民会议与村民代表会议”，第五章“村务公开和民主管理”，第六章“民主监督”，第七章“法律责任”，第八章“附则”。这样的立法体例似乎也有一些问题：一会儿规定组织，一会儿规定行为，而且规定组织和规定行为交叉进行，逻辑上显然不够严谨；法律名称叫村委会组织法，但村民委员会只是整部法律中的一章，法律规定的核心似乎不够突出。我们认为，不论怎么改，只要法律的名称仍然是村委会组织法，整部法律就应当以村委会为核心，所有的其他规定包括选举、村民会议、村民代表会议等都应当围绕村委会来进行。从这一考虑出发，中修村委会组织法的立法体例可这样来建构：第一章“总则”，第二章“村民委员会的组成和职责”，第三章“村民委员会的选举”，第四章“村民委员会的工作制度”，第五章“村民委员会与村民会议、村民代表会议的关系”，第六章“法律责任”，第七章“附则”。
不管是直接出台村民自治组织法，还是修改现行村委会组织法，制定一部全国统一的村委会选举法都十分必要。近几年来，许多专家、学者都积极参与相关立法建议，其中原北京大学王禹博士、原《法制早报》熊伟记者和厦门大学胡兆云教授先后起草的三部立法建议稿颇具启发性，值得借鉴。
首先，在立法框架上，三部立法建议稿从8章、12章到15章渐次完整，但遗憾的是，三部立法建议稿对于立法框架的设计思路都未作必要说明。而在我们看来，村委会选举法的整体框架在某种程度上就是村委会选举法律关系的形式体现，因而无论怎么设计，其关键都是必须处理好选举过程中相关主体之间的权利义务关系。具体而言，其必须对以下方面作出规定：村委会选举法律关系的主体，通常由村选民、候选人、村民选举委员会、行政机关、选举工作人员、中国共产党在农村的基层组织等组成；村委会选举法律关系的客体，主要包括村民的选举行为、候选人的竞选行为、村民选举委员会的主持行为、行政机关的组织指导行为、选举工作人员的工作行为和中国共产党在农村的基层组织所实施的行为等；村委会选举法律关系的内容，就村民的权利来看，至少包括推选权、选举权、直接提名权、投票权、罢免权等，至于其他权利和义务，此处不再赘述。
其次，在具体内容上，综合比较三部立法建议稿，我们认为，村委会选举法至少应包括：“总则”章，说明村民委员会选举法的制定目的、依据与适用范围，界定村民、选民等基本概念，规定选民的权利、选举原则等；“换届前村财审计”章，规定换届前村财审计的时间、内容与程序、财务公开、民主评议等；“选举工作机构”章，规定村民选举委员会的职责、成员名额、组织结构、成员资格、产生方式、职责权限，乡(县)选举工作机构的组成、职责权限等；“选民登记”章，规定选民登记办法、登记资格、登记时间等；“候选人产生”章，规定候选人资格、候选人提名方式与规则、预选会议的举行与正式候选人的确定、预选选票的设计、写票方法、投票规则、唱票和计票原则、差额确定正式候选人原则、竞选原则等；“竞选演说”章，规定竞选演说的性质、必要性、要求和举行方式、演说组织、演说人选、演说内容、内容审查、演说的场合、顺序、时间、问答、竞选辩论等；“选举大会”章，规定选举大会的作用、时间和基本规则，会场的布置，验证发票处、秘密写票处、代写处和投票箱的设置，委托投票和邮寄投票规则、投票制度、选票设计、选票印制、写(投)票方式、票箱规格，流动票箱使用规则、投票站投票规则，投票工作人员的资格与产生方式，投票大会的具体程序等；“另行选举和重新选举”章，规定另行选举和重新选举的性质、时间和程序；“罢免、辞职和补选”章，规定罢免村民委员会成员的条件、方式和程序；“违法认定与法律责任”章，规定对违法选举行为的控告、举报、受理与认定，控告人、举报人的起诉权利，村委会成员的法律责任等；“村民委员会印章制发使用和管理”章，规定村民委员会印章的性质、规格式样、印发程序、使用管理制度、换届移交等；“附则”章，规定少数民族聚居村民族文字的使用、有关术语的界定、各省、自治区、直辖市有关村委会选举法实施办法的制定、村委会选举法的生效日期等。
之所以制定村民会议和村民代表会议组织办法，主要是考虑到，如果村民自治法尚不能出台，那么该办法能够与修改后的村委会组织法、新制定的村委会选举法配套施行，构成一个相对完备的村民自治组织法律体系。对此，我们的初步设计如下：
在宏观方面，立法框架包括第一章“总则”，第二章“村民会议”，第三章“村民代表会议”，第四章“乡级及乡级以上人民政府对村民会议和村民代表会议的指导”，第五章“附则”；立法内容包括村民会议和村民代表会议的性质，村民会议、村民代表会议和村民委员会三者之间的关系，村民代表的产生方式、任职资格及其权利义务，村民会议及其职权，村民会议如何向村民代表会议授权，村民会议和村民代表会议的议事原则、运作规程和表决方式，乡级及乡级以上人民政府对村民会议和村民代表会议的指导等事项。具体而言，第一章规定本法的立法宗旨及依据，村民会议和村民代表会议的性质、议事原则及其与村委会的关系，中国共产党农村基层组织在民主决策方面的职责等；第二章规定村民会议的组成人员、召集主体、主持人员、组织形式、具体职权、召开时间和程序、表决原则及方法、召开前期及后续工作等；第三章规定村民代表的人数确定依据、原则和范围、成员构成、推选办法、原则和时间、成员任职资格及条件、任职限制、任职期限、罢免条件及补选、权利和义务等，以及村民代表会议的设立依据、职权来源、召集主体、主持人员、召开时间、召开程序、组织形式及表决原则、召开前期及后续工作等；第四章规定乡级及乡级以上人民政府对村民会议和村民代表会议的指导职责和权限；第五章对本法所涉及的基本概念、本法的解释及生效作必要说明。
在微观方面，有几个具体细节值得斟酌。一是村民会议的主持。村民会议由村民委员会召集，因此一般应当由村民委员会主任主持，但当村民委员会主任因故不能主持时，可以由村民委员会副主任或者村民委员会其他成员主持。为确保村民会议公正进行，有必要规定当事人回避的情况：罢免村民委员会成员的村民会议，由未被提出罢免要求的村民委员会成员或者与会人员临时推选的会议主持人主持；村民会议所议事项涉及审议村民委员会工作报告、评议村民委员会成员工作、撤销或者改变村民委员会的决定时，由与会人员临时推选的会议主持人主持。二是村民代表会议的组成。村民代表会议由什么样的人组成，目前尚无全国统一的明确规定。从各地的规定和实践来看，村民代表会议的组成情况各不相同。我们认为，村民委员会成员不得兼任村民代表，当选为村民委员会成员的村民代表应当辞去代表职务；居住、生活在本村的非村民代表的各级人民代表大会的代表、政治协商会议的委员和非村民代表的村党支部成员可以列席村民代表会议。作此考虑主要基于以下原因：如果村民委员会成员是村民代表会议的当然组成人员或者村民委员会成员可以兼任村民代表，则有可能削弱村民代表会议对村民委员会的监督作用；居住、生活在本村的各级人民代表大会的代表、政治协商会议的委员和村党支部成员都是可以被选为村民代表的，但如果他们没有经过推选就成为村民代表会议的当然成员，就不利于鼓励他们密切联系本村、本组村民，村民代表会议的代表性也就可能受到一定的影响。三是乡级及乡级以上人民政府对村民会议和村民代表会议的指导。在我们看来，一方面，乡级及乡级以上人民政府应当切实履行对村民会议和村民代表会议的指导职责，另一方面，乡级及乡级以上人民政府不应当干预依法属于村民自治范围的事项。鉴于当前在实行“村财乡管”过程中一些乡级人民政府设立的机构把对村级财务的审计变成了对村级财务的审批，从而实际上干预了依法属于村民自治范围的事项的事实，我们认为应该规定“乡级人民政府的农村集体资产和财务管理指导部门可以定期审计村级财务，但不得把这种审计变为审批”。
从长远和现实考虑，制定乡(镇)村关系条例都是不得不为的事情。主要因为：虽然依据村委会组织法，乡(镇)村之间不是行政上的上下级和直接的“领导关系”而是“指导关系”，但事实上，乡村关系的调处在实践中存在诸多矛盾和困难，特别是随着村民自治的不断推进，农村基层社会经济和民主的发展对乡(镇)政府的组织与运行方式提出了的新要求，使得正确处理乡村关系变得更加紧迫。为此，我们建议制定乡(镇)村关系条例，明确划分乡(镇)政府与村委会的职责，用程序来规范乡村关系。
一则，立法指导思想。在目前我国农村实行“乡政村治”的治理模式下，乡(镇)村关系的核心问题归根到底还是“乡政”和“村务”的界定与划分问题，因而从某种意义上讲，乡(镇)政府和村委会之间的关系能否理顺，在很大程度上也就体现为村里的“乡政”和“村务”能否得到合理的分权与制衡。鉴于此，制定乡(镇)村关系条例的指导思想应是：第一，完整准确地理解和把握乡(镇)政府对村委会的指导关系。必须把“指导”的性质、内容及范围与“村民委员会的工作”衔接起来，一方面要坚持“指导”性质而不能偏离，另一方面要立足于“村委会的工作”这一内容和范围进行指导而不能超越。第二，完整准确地理解和把握村委会对乡(镇)政府的协助关系。必须把“协助”的法定义务、内容及范围与“乡(镇)政府工作”衔接起来，既要严格落实而不虚置法定的协助义务，又要立足于乡(镇)政府工作的内容和范围进行协助而不能超越。第三，完整准确地理解和把握两者间指导关系与协助关系的统一。不能将两者的关系简单地归纳为“指导与协助关系”，而必须强调这种“指导与协助关系”统一于村民的利益，统一于宪法、法律以及党的领导。
二则，立法框架及具体内容。对此，我们的初步设计是：第一章“总则”，主要对乡(镇)村关系作总体定位；第二章“乡(镇)人民政府”，主要对乡(镇)政府的行政职权和指导职责作出界定；第三章“村民委员会”，主要对村民委员会的自治职责和协助义务作出界定；第四章“法律责任”，主要对村民委员会和乡(镇)政府的违法责任作相应规定；第五章“附则”，对涉及的基本概念、本法的解释及生效作必要说明。具体而言：“总则”章规定条例的立法目的及依据，乡(镇)村关系的含义，乡(镇)政府与村委会的性质，乡(镇)政府对村委会的设立、撤销和范围调整，乡(镇)政府与村委会关系的总体概括，中国共产党农村基层组织对乡(镇)村关系的支持与保障等；“乡(镇)人民政府”章规定乡(镇)政府的行政职权范围，乡(镇)政府对村委会的指导范围、指导方式、指导程序等；“村民委员会”章规定村委会的自治职责范围，村委会对乡(镇)政府的协助范围、协助方式、协助机构、协助程序等；“法律责任”章规定村委会拒绝或阻碍乡(镇)政府依法行政的法律责任，村委会拒绝履行对乡(镇)政府协助义务的法律责任，乡(镇)政府非法干预村委会的法律责任，乡(镇)政府对村委会的表彰奖励等；“附则”章规定条例的适用、解释、施行的具体时间等。
应该说，目前制定一部全国统一的村务公开条例已经具备较为成熟的政策基础。简单来讲，我们认为，条例可以不分章节，具体内容包括：条例的立法目的及依据、适用范围，各级政府及具体职能部门、中国共产党农村基层组织在村务公开中负有的职责，村务公开的含义、实施主体、基本内容、时间、形式、程序、配套措施及后续工作，村务公开监督小组及村民民主理财小组的产生、构成、任职要求、任职期限、具体职责，村民在村务公开中享有的具体权利，村务公开的监督机制、违法责任、激励措施，条例的解释和生效等。下面重点谈及两个问题：
一是监督机制的构建。近几年来，全国各地农村逐步推行村务公开，但部分乡村存在半公开、假公开的现象，一个重要原因就是村务公开本身缺乏一套强有力的监督与约束机制。针对这个问题，我们认为应该构建村民、村务公开监督小组和村民民主理财小组三级监督机制，在立法中专门规定“村民委员会负责村务公开制度的实施，接受村民的监督”，“村设立村务公开监督小组，对本村村务公开工作实施监督”，“村务公开监督小组中设立村民民主理财小组，对本村集体财务活动进行民主监督”等条款。与此同时，还应进一步规定：村民针对村务公开可以行使的权利包括“对公布的村务提出质疑或质询；委托民主理财小组查阅本村有关财务账目、凭证等；要求有关当事人对有关村务问题进行解释或解答；逐级反映村务公开中存在的问题并提出意见和建议”，村务公开监督小组的职责包括“审查村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范；征求并反映村民对村务公开的意见和建议；针对村务公开中存在的问题，督促村民委员会及时作出答复或者进行整改；及时向村民会议或者村民代表会议报告村务公开的监督情况；村民会议或者村民代表会议赋予的其他职责”，民主理财小组的职责包括“参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度；检查、审核财务账目及相关的经济活动事项；否决不合理开支；接受村民的委托查阅、审核财务账目；要求有关当事人对财务问题作出解释；直接参与集体财务收支的审批；及时向村民会议或者村民代表会议报告村务公开的财务监督情况”。
二是违法责任的追究。一部立法如果不设定违法责任，那么权利就毫无保障，义务则形同虚设。结合村务公开条例，我们建议从三方面着手设定违法责任：首先，对村民委员会及其成员的违法违规行为作出例举性规定，包括“村务不公开或者公开不及时、内容不全面、弄虚作假的；挥霍、侵占、挪用、贪污集体财产的；非法向村民摊派或非法集资的；对提出意见或者举报的村民、村务公开监督小组成员和民主理财小组成员打击报复或实施其他违纪违法行为的”。其次，对村民、村务公开监督小组和民主理财小组的权利救济途径作出相应规定，包括“有权向乡级人民政府和县级人民政府及其主管部门反映。乡级人民政府和县级人民政府及其主管部门和有关国家机关的工作人员对上述举报，应当及时调查核实并依法查处，不得互相推诿”。最后，对村民委员会及其成员违法违规行为的责任追究作出明确规定，包括“乡级人民政府或者县级人民政府及其主管部门对村务不公开或者公开不及时的村民委员会，可以责令其限期公开；对内容不全面、弄虚作假的，给予有关责任人员批评教育，并责令其改正；对拒不改正或者情节严重的，可以建议村民会议对村民委员会有关责任人员依法予以罢免；对在村务公开中发生的挥霍、侵占、挪用、贪污集体财产及其他违法行为应当及时处理，构成犯罪的，移交司法机关依法处理”，“对村务不公开或者公开不及时、内容不全面、弄虚作假的村民委员会，村民会议或村民代表会议有权提出批评，并要求其限期改正；对拒不改正或者情节严重的，村民有权依法罢免有关责任人员的村民委员会成员职务”。当然，对于村务公开监督小组和民主理财小组的失职行为同样不可忽视，建议规定村务公开监督小组成员或民主理财小组成员“不认真履行职责的，给予批评教育；严重失职、引起村民不满的，根据多数村民的要求，村民会议或者村民代表会议可以撤销其成员资格”。
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