一、国家对社会的过度侵入

国家与社会的关系问题一直是诸多学科研究的重点之一。最早的理论可上溯到古希腊。亚里士多德在其《政治学》一书中首先提出了“PolitikeKoinonia”意指“政治共同体”或“城邦国家”，具体来说是指“自由和平等的公民在一个合法界定的法律体系之下结成的伦理—政治共同体”。亚里士多德认为城邦是由自由和平等的公民构成的共同体,公民享有参加共同体各种活动的权利,从而奠定了古典市民社会理论的基础[1 ] (P68)。但古典市民社会是与政治国家同一的,究其实质就是政治社会。

国家与社会的分离产生于近代欧洲民族国家产生之时,“随着民族国家的出现和君主专制政体的建立,市民等级在王权的保护下获得了从事工商业活动的自由,私人领域的独立开始了市民社会和政治国家的分离过程”[1 ] (P70)。随着市场经济的发展、市民阶级的成长以及保护公民权利法律体系的形成,逐渐产生了相对于国家以外的实行自治的实体社会,国家与社会二元分立的框架由此形成。尽管市民社会的理论经历了自由主义、西方马克思主义、国家主义、福利主义等诸多派别,尤其是二战以来福利主义力图改变国家与社会分立关系,但是,“由于公民社会日渐成熟,无论国家政权在职能上如何扩张,也无法从根本上改变国家与社会二元分立的格局”[2] ( P103)。

当然,公民社会也不是简单的国家与社会非此即彼二元对立,现代公民社会至少应该包括四个部分:政府部门、市场部门、非营利部门、公民私人(家庭)领域。市场部门和非营利部门成为政府与公民私人(家庭)领域的联结点。在公民私人(家庭)领域,强调公民的私权利,反对国家的无限侵入。同时,“公民社会通过公民积极参与政治生活来对国家权力的扩张加以限制,一方面强调在公民权规定的自主领域以公民自治取代国家统治,另一方面,则是主张公民对公共事务的积极参与以控制国家”[2 ] (P110)。现代社会的构建是一个双重民主化的过程:一方面,人民构建起民主管理、民主决策的公民社会;另一方面,是对国家权力的改造,并使国家与社会二者达到互动。

在前现代的中国,国家与乡村社会的关系始终表现出一种中心与边缘的关系,而沟通中心与边缘的纽带便是士绅阶层。士绅阶层一方面是国家制度在乡村的维护者和执行者,同时又将国家权力抵制在一定范围之内,从而使乡村社会处于相对自治的状态之中。“专业化国家官僚体制和地方上家庭及宗族重大利益之间形成了互利互存的关系”[3 ] (P280)。中华人民共和国成立后,国家强化了对社会尤其是农村的整合,在20世纪50年代中后期逐步确立了公社、生产大队和生产队的三级管理体制,并由共产党的各级委员会来领导。“曾经在国家政权和普通民众之间起沟通和交流作用的地方精英或职业性精英阶层消失了,由地方精英维护的社会自治领域也一同消失了”[4 ] (P163)。20世纪80年代初,人民公社和生产大队政社合一的管理体制被废除,实行政社分开,乡镇政权成为国家权力的末梢,而在乡镇之下,确立了村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织的法律地位。强调村民委员会作为村民自治组织,依法自治。于此,“乡政村治”的格局确立下来。

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,所谓村民自治,即村民通过“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”来管理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,维护社会治安。从理论上看,社会的分化、利益多元化必然要求一个相对独立于国家之外的社会领域。村民自治无疑有助于在国家和社会间勘定一个界限,有助于维持社会领域的独立性,抑制国家对社会生活的不适当侵入。为制止国家对社会领域的不适当侵入,法律规定了国家与社会的边界,“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。由于过去在一个较长的时间里我国曾实行全能政府治理模式,国家与社会几乎没有边界可言,国家可以随意侵入社会的各个领域和私人生活的诸多方面,因此尽管村民自治力图抵制国家权力的过度介入,但人民公社时期的制度记忆仍然发挥了强有力的作用,于是代表国家权力的乡镇政府往往通过各种形式对村民自治的相关事务进行干预。主要表现为乡镇政府非法干预村委会人事权、财务权以及农民生产经营自主权,包括通过各种形式干预、操纵村委会选举,随意撤换、调整民选村干部,以“村财乡管”的名义控制村级财务等。可以说自实行村民自治以来,这些事件就层出不穷,屡见报端。例如前几年影响较大的“潜江事件”。该市从1999年9月28日村委会换届选举之后,到2002年5月1日,全市329位选举产生的村委会主任被乡镇主要领导违规宣布撤职(含免职、停职、降职、精简、改任他职等)的达187人,占总数的57% ,涉及该市16个乡镇中的14个。乡村矛盾突显出村民自治在国家权[5 ]力的侵入中发生变形。

二、行政权、准行政权对自治权的侵入

所谓行政权,即由法定的行政主体在其职务范围内按照一定的方式和程序对一定的行政事务进行处理的权力[6 ] (P12)。现代西方国家早期在行政权问题上主要推行的是“控权”模式,即要求政府严格按照“法治”、“人民主权”的宪政原则办事,用法律来控制政府的权力。此种“控权”模式背后的理论认为,政府权力具有天然的腐败和滥用倾向,极容易对自然人和法人的相关权利造成损害;政府不要对经济、社会进行干预,市场可以解决一切问题,政府只要充当“守夜人”就可以了。中华人民共和国成立以后,我国受原苏联行政法的影响,推行与西方国家相对立的“管理”国家机关享有广泛的管理权能,权力干预的覆盖了经济社会所有领域,行政法的主要功能在于保障行政机关顺利有效地实施行政管理任务,对行政相对人的合法权益则关注不够[6 ] (P122 - 124)。尽管改革开放后,随着中国市场化、民主化、法制化进程的推进,国家制定了一系列相关的行政法律规范,力图在控权与管理之间寻找平衡,但迄今为止,在多数情况下,“管理”模式依然占据主导地位。从法律规定上看,我国乡镇政府乃至村民委员会的行政管理色彩十分浓厚。根据《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》的规定,乡镇政府拥有管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等十一项职权。乡镇政府要通过自己所掌握的权力和资源,在本辖区内行使对政治经济社会文化等的组织和管理职能,以完成上级规定的任务和本级政府的法定职责。对村委会的职责规定,根据学者的研究,许多省市在制定村民委员会组织法实施办法时,都规定了“完成国家下达的各项任务”、“组织村民完成乡、镇人民政府依法布置的各项任务”等;在中央立法层面,有关村委会的法律文件有127部,其中约有40余部规定了村委会的职责[7 ] (P129—131)。也就是说,在赋予乡镇政府相关权力的同时,为使国家行政管理顺利进行,则又在相关法律法规中确定了村民委员会的义务,使村委会政务义务法定化,村委会在一定程度上具有了准行政权行使者的色彩。税费改革之前,在农村基层行政事务中,主要有三项工作:各种税费的收缴,计划生育政策的贯彻、社会治安的维护,而尤以前两项工作最为重要。乡镇政府依据国家法律的授权,在其职权范围内行使公共权力,但面对原子化的农民,他们必须借助于村委会来完成任务。在这种行政化管理中构建起来的乡村关系很难不存在一种控制和依附的状态。“政府通过行政命令的方式向村庄下达各种任务,并将其完成情况与干部的工资、奖金,甚至去留结合在一起,在很大程度上限制了村委会的职能;通过任命村党支部书记、影响村委会主任的人选,实际上村庄党政领导都是政府在挑选,使村庄的选举流于形式……在这些方面,政府居于主导和领导地位,村庄似乎被纳入政府的直接管理体系[8 ] (P27)。税费改革之后,特别是农业税取消之后,各地村干部的工资大都要靠政府的转移支付来提供,这在一定程度上增强了乡镇政府对村委会的控制力和村委会对乡镇政府的依靠或依赖。村委会的“双重角色”冲突并不因税费改革而得以完全解决。一方面,村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务基层群众性自治组织,要代表和维护村民的利益,反映村民的要求和呼声;另一方面,村委会作为农村基层组织,有义务和责任协助乡镇政府开展工作,完成各种行政事务。而一旦乡镇政府的权力在缺乏制约的情况下非理性扩张,村委会干部的处境便十分尴尬,是执行政府指令还是维护村民利益,村委会干部均处于两难抉择的窘境。

它无论站在哪一边都会和另一边发生矛盾和冲突。根据我们调查了解的情况,各地发生的乡村矛盾,乡镇政府往往是矛盾的主导方面,村委不少是站在乡镇政府一边的,从而表现为行政权、准行政权对村民自治权的侵入。

三、权力对权利的侵犯

依法治国,建立法治国家,这是人类历史发展的必然趋势,也是人类社会文明进步的显著标志之一。法治的核心不在于要求公民守法,而在于强调政府必须遵守法律,依法行使权力,实行“守法的统治”,用法律来支配权力。“法律的核心作用实际是要解决权利与权力这两个问题,即:保障个人的合法权利不受侵犯,对个人、集体与国家相互之间的利益冲突进行合理(合乎正义)的分配与调节;同时,对政府的权力和行为作出规定,以防止政府享有无限的权力和滥用权力”[9 ] (P29)。也就是说,正确处理权力与权利的关系是建立法治国家的基础。从历史发展来看,权利和权力是同时产生和存在的。国家权力的存在是以维护一定阶级、集团和人们的权利为前提和目的的。在经济社会发展中人们有了利益和需要,利益和需要的意志化就是权利。权利要得到确认和保护就要靠强有力的权力。于是构建一个权力主体———国家,把人们分散的权利集中成为国家权力。权力的权威性不过是权利的集中化表现而已,同时,“权力是作为权利现实性的逻辑产物而获得自身的正当性的”[10 ] (P276)。近代民主理论认为,人民不可能自己亲自来管理国家事务,它要求多数人选举自己的代表,把管理国家公共事物的权力授予给自己选举出来的代表自己意志和利益的政府,委托它们来行使自己的权力。尽管人们希望这些代表能全心全意地为社会和公众服务,但事实上他们可能无意识地消极渎职,甚至是有意识地滥用权力。因为“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[11 ] (P154)。所以政府行使权力不应当是无限的和无拘束的,一切权力都必须受到控制。虽然从宪法和法律规定上讲,我国社会主义政治制度的根本特点是人民当家做主,人民是国家和社会的主人;由人民选举自己的代表组成权力机关———人民代表大会,再由人民代表大会授予政府以权力,政府必须向人大负责、受人大监督;乡镇人大应为乡镇政权的权力中心。但实际情况是,目前我国的乡镇权力结构“是一个以镇党委为核心、以镇党委书记为‘当家人’、党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构”[12 ] (P45)。由于在这一权力结构中权力与权力及权利对权力的制约机制不够健全;由于我国历史上长期“人治”传统的影响;由于权力本身所具有的扩张性特质,在缺乏制约和监督的情况下,权力的行使者有可能为了其自身的特殊利益而滥用权力或偏离公共职责,从而侵犯公民的合法权利,因而在实际生活中会出现乡镇政府随意干预村委会选举、违法撤换村委会干部强制征用村集体所有的土地、侵犯农民人身和财产权利等事件,就不奇怪了。政府权力侵犯农民权利现象的屡见不鲜反映出目前我们在某种程度上仍处于一个权力主导的社会。而要实现真正的村民自治,建设法治国家,其中一个重要的方面就是社会要从权力主导转向权利主导,使权利与权力二者达到相对平衡的状态。“一个发达的法律制度经常会试图阻止压制权力结构的出现,而它所依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛地分配权利以到权力的分散和平衡。当这样一种权利结构建立起来时,法律就会努力保护它,使其免受严重的干扰和破坏[13 ] (P373 - 374)只有社会对个体权利给予充分的尊重,我们的法治进程才会有更大的发展。

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