中国法治国家的建设路径主要是自上而下的政府主导推进型,但村民自治视阈中的农村民主管理制度作为基层社会的重要治理机制,在自下而上的社会演进型路径中对法治国家建设的推进具有重要的理论与实践价值,其与自上而下的政府主导推进型的法治国家建设路径的理性安排制度的矛盾与冲突,从法理的角度分析,主要表现为:社会对国家的抵制与融合;自治权对行政权的消解与平衡;权利对权力的制约与平衡。
关于社会与国家的关系问题,学界诸多学科对此展开研究。但是普遍的观点认为,社会是以物质生产为基础的社会共同体,包含了各种不同层次的社会关系和各种不同类型的社会活动,是经济、政治、文化及其他各领域的关系与活动的总和。国家是从社会中产生的政治统治和社会管理的组织,是社会的诸多重要领域中的政治领域,其所涉及的社会关系与社会活动均与公共权力相关。[ 1] 98总体上看,国家与社会的关系体现为:国家是社会长期发展的产物,国家从属于社会,社会也需要国家的管理。
国家与社会关系的发展演变却经历了不同的历史时期,从政治学和法理学的角度看,在不同的历史发展阶段,国家与社会的关系呈现出不同的发展态势和特征。对这个问题,最初的理论可源自亚里斯多德的《政治学》一书,他提出《城邦国家》理论,认为城邦是由自由和平等的公民构成的共同体,公民享有参加共同体各种活动的权利,这奠定了古典市民社会理论的基础[ 2] 68,由此可见,古希腊城邦国家中的市民社会与政治国家是一体的,有学者认为这是一元主义模式,其实质就是政治社会,在这种一元主义模式国家与社会的关系中社会在国家占优势的同时又对它充满了抵制。[ 3]
随着人类社会阶级和阶层的产生,特别是随着欧洲近代民族国家的产生,国家与社会的关系开始逐步发生分离,形成了国家与社会二元分离的框架。“随着民族国家的出现和专制君主政体的建立,市民阶层在王权的保护下取得了工商业活动的自由,私人领域的独立开始了市民社会与政治国家的分离过程。”[ 2] 70以后伴随市场经济体系的不断发展,市民阶级的不断成长及保护公民权利法律体系的建立,相对独立于国家的自治实体社会即市民社会开始产生。虽然市民社会理论经历了无政府主义、国家主义、自由主义、西方马克思主义及福利主义等诸多流派,但是在国家与社会关系问题上,马克思主义认为国家产生于社会,社会制约国家。认为市民社会决定国家,是国家的真正基础,笔者认为,这是正确理解国家与社会关系的根本出发点。虽然,有学者认为“因为公民社会日渐成熟,无论国家政权在职能上如何扩张,也无法从根本上改变国家与社会二元分立的格局”。[ 4] 70但是依据马克思主义观点,社会是第一性的,国家是第二性的,是社会决定国家而不是相反,国家的一切活动应建立在一定社会基础上,社会先于国家而存在,没有社会就没有国家,国家是为社会发展到一定阶段的政治统治和社会管理的需要而存在的,当未来社会的政治统治消失时,社会将最终融合国家,自己管理自己。
诚然,公民社会不是简单的国家与社会的二元分立,有学者从当代政治学的角度认为公民社会是社会活动的私人领域部分,公共领域就是国家。[ 4] 104公民社会分为公共领域和私人领域两部分。有学者认为现代公民社会主要包括以下部分:公民私人领域、公共权力领域(国家)、公共舆论领域、政治公共领域等,通过政治公共领域与公共舆论领域对国家和社会进行调节。[ 5]在公民私人领域主张以公民私权利抵制国家的侵犯。同时,“从本体论角度来规定民主制,民主制的基本内容和宗旨应该是,使人民在政治关系及相应的政治国家中享有至高无上的权力。一切权力归人民,人民是政治国家权力的来源、依据和归宿”[ 6]。据此笔者认为,现代民主法治国家的建设是一个多种路径交互作用的过程:一方面通过自下而上的社会演进型路径人民在基层社会通过对国家权力的抵制逐步构建起民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的公民社会;另一方面,国家通过自上而下的政府主导推进型路径将国家理性的制度安排嵌入到社会的薄弱与无序之处,在国家与社会的良性互动中推动法治国家的建设。
在传统时代的中国,国家与乡村社会的关系总体上表现出一种超稳定的相对静止的状态,在国家与乡村的中心和边缘地带的主要维系者是乡村士绅等乡村精英阶层,在士绅阶层与国家制度与权力的博弈中,使乡村社会总体上处在一种相对自治的状态之中,这其实是一种国家专业化的官僚体制和地方宗族体制重大利益之间博弈生存关系的一种结果。[ 7]新中国成立以后,国家对社会尤其是乡村社会进行了强力整合,先后经历了土改、合作化及人民公社体制的探索,但事实上国家政权建设的目标还是没有达到理想的境界,黄宗智认为,土改使国家政权空前地进入到自然村,代表着国家权力大规模地对乡村社会的渗透。[ 8]杜赞奇认为,合作化只是从政治和经济上实现了政权建设的目标。[ 9]对人民公社时期的国家政权建设与乡村社会绩效,有学者认为,国家权力在人民公社时期远没有成功进入乡村社会,乡村社会基层治理缺乏正式、制度化的治理,乡村社会的自治与来自基层政权的国家之间是比较紧张的抵触与冲突关系。[ 10]随着20世纪80年代“乡政村治”格局的形成和确立,作为与来自基层政权的国家进行抵制与基层民主成长发育的重要基层群众自治组织村民委员会有了自己合法的地位与发展空间,这也标志着自下而上社会演进型法治国家成长路径中社会对国家的抵制与融合的重要基层自治社会的孕育与发端。
根据我国《村委会组织法》的规定,村民通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的途径来管理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,最终实现自我管理、自我教育和自我服务。从法治国家建设的理论来看,面对强势的来自政府主导型民主权力的国家,必然要求有一个相对独立的来自社会基层的民主权利领域与之抵触与抗衡。村民自治无疑是在社会与国家之间有助于法治国家社会民主发育成长的相对独立性领域,有助于社会抵制来自国家的不正当侵入。
在村民自治视阈中,作为自治中的“自治”的农村民主管理制度,从法理学角度分析,更是体现了这种功能。为抵制国家对社会的过度入侵,修订后的《村委会组织法》第五条规定:“乡、民族乡、镇等人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”经过多年的努力，我国农村民主管理制度作为社会对国家入侵进行抵制的领域已经取得了很大的进步。十七届三中全会在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中将农村民主管理制度与农村基本经营制度等并列为农村六大基本制度建设,并将其上升到社会主义民主法治建设基础性工程的高度予以推进。在多年的建设中,农村民主管理制度作为涉及人口数量最多,范围最广的民主法治国家建设的社会领域,其在与来自自上而下的政府主导推进型的法治国家建设路径中理性安排制度的矛盾与冲突中,作为社会领域对国家的抵制与融合方面取得了很大的进步。首先,在我国农村基层民主管理领域已基本做到了有法可依,虽然还存在诸多的问题:在农村的民主选举中存在违法与侵权事件;在民主决策中存在用间接民主代替直接民主的倾向;在民主管理中存在不同程度的形式主义;在民主监督中存在薄弱环节等等。[ 11]为此,《决定》指出:“加强农村法制建设,完善涉农法律法规,增强依法行政能力,强化涉农执法监督和司法保护。加强农村法制宣传教育,搞好法律服务,提高农民法律意识,推进农村依法治理。”其次,乡镇基层政权感受到了来自基层农村民主管理制度“协商压力”和“监督压力”,促使其不断改善工作方式和提高工作质量,努力建设服务型政府。再次,农民政治参与的积极性和满足度不断得到提高,来自基层社会民主领域的各方利益诉求和均衡都在政府的决策中得到更好的表达,使更多的矛盾化解在国家的基层社会自治领域,进一步增强了社会的和谐与稳定。
所谓自治,就是指“人们自身管理自身事务,并对其负责的一种状态“[ 12]。村民自治作为法治国家的一项基本政治制度安排,其正当性在于它的自治。1998年修订后通过的《村委会组织法》将村民自治实践正式纳入法治路径。对于村民自治的核心,基于其主体与目的角度看,其主体是村民,目的是村民在村内实现自我管理、自我教育与自我服务,有效处理与村民利益密切相关的本村公共事务。[ 13] 23村委会就是自治组织的一个“完全独立的权力”“利益主体”[ 14] ,可见,村民自治其实质体现的是一种来自基层的村民的自治权。在村民自治视阈中,农村民主管理制度体现的自治权主要表现为:民主选举权、民主决策权、民主管理权及民主监督权。作为法治国家基层民主发育和成长的主要领域,农村民主管理制度是农村法治建设的基础,是社会主义法治国家建设的内在要求,其在自下而上的社会演进型法治路径中对法治国家建设的主要功能,从法理学角度看,主要表现为一种来自农村民主管理的自治权对来自国家的行政权的消解与平衡。
所谓行政权,来自于现代西方国家宪政体制下建设法治政府的法治观念的集中体现,即由法定的行政主体在其职务范围内按照一定的方式和程序对一定的行政事务进行处理的权力。[ 15]这主要是基于“控权”理论,通过法律要求政府按照“法治和主权在民”原则办事,以此控制政府的权力。因为政府权力具有天然的腐败和滥用倾向,对自然人和法人的相关权利极易造成损害。新中国成立后,国家权力空前下沉,推行与西方国家相对立的??全能主义??管理模式,国家权力覆盖经济社会所有领域,来自国家的政治权力侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面,在原则上它不受法律、思想、道德等的限制。[ 16]在政社合一的人民公社体制中,农民甚至失去了可以自由支配的财产和人身自由。
1978年实行改革开放以后,为寻求国家行政权与自治权之间的平衡,国家出台了一系列的法律规范,在此背景下,村民自治制度应运而生。基于对长期以来国家行政权力对村民自治权的入侵带来的弊端,村民自治作为自治权对行政权的消解与平衡发展的基层民主重要发展领域而备受重视,“在基层实行群众自治,群众自己的事情有群众依法去办,这是国家政治体制的一项重大改革”[ 13] 5- 6。将村民自治权的发育与成长作为社会主义民主的重要内容和基础,“没有群众自治,没有基层直接民主……我们的社会主义民主还缺乏一个侧面,还缺乏全面的巩固的群众基础”[ 17]。
于此,村民自治视阈中作为村民自治权成长的农村民主管理制度领域开始了其自下而上的在法治国家建设社会演进型路径中对来自国家的行政权的消解与平衡的实践,在推进基层民主自治权发展的同时,也有力地推动法治国家的民主进程。一是经历了村民自治权的自发萌芽阶段。1980年,广西壮族自治区宜州市合寨村成立了中国第一个村委会,得到了国家高度肯定与认可,随即开始了在全国乡以下建立村委会的试点工作。二是经历了村民自治权的宪法保障阶段。中国1982年“宪法“第111条正式规定了《村民委员会是基层群众性自治组织》,为农村村民自治和村民自治权的发展提供了国家根本大法的依据和保障。三是经历了村民自治权的法治实践阶段。以1987年《村委会组织法(试行)》通过为标志,表明中国村民自治作为一场伟大的历史性变革和社会实验工程正式兴起。四是经历了历史性的跨越发展阶段。以1998年修改后的??村委会组织法??正式颁布实施为标志,使村民自治实现了“静悄悄的革命”到大张旗鼓的历史性跨越。[ 18]五是经历了不断深化向纵深发展阶段。这以2010年十一届全国人大十七次会议对《村委会组织法》修订施行为标志。这次修订,使村委会组织法内容和结构在原法的基础上取得了全面而重大的进步,进一步完善了《村委会组织法》的立法宗旨与村委会地位与职责,完善了村委会成员的选举与罢免程序,完善了民主议事和决策制度,完善了民主管理和民主监督制_度。[ 19]
由上可见,随着村民自治的不断发展,农村民主管理制度的不断健全,村民自治权也在不断地发展和进步,其对来自国家的基层行政权的消解和平衡能力也日益增强。当然,笔者在法治视阈中主张的农村民主管理制度的村民自治权对来自国家的行政权的消解并不是不要国家行政权,主张完全的自治权,而是主张村民自治权要在与国家行政权积极冲突的过程中消解其对基层自治带来的不利影响,以此实现国家行政权对基层民主法治发展的合理化引导和协调。实行村民自治的过程,实质是农民在一定范围和领域内行使自治权的过程。虽然在实践中,还面临着来自乡镇的行政权对村民民主选举权、民主决策权、民主管理权及民主监督权等村民自治权的干预和侵犯等现象,但是,只要我们充分地尊重、保障和实现村民的知情权、参与权、选举与被选举权、监督权及罢免权等自治权,防止在农村民主管理制度的运行过程中村委会对乡镇政府的??附属行政化??及村委会自身的??过渡自治化??等倾向的发生,在自治权对国家行政权的消解和抵制过程中实现基层民主与国家民主的有机融合,以期能从自下而上的基层民众力量的不断发展壮大中为推进法治国家的建设作出积极的努力。
从历史发展的角度来看,权利和权力是同步产生、发展和存在的。在权力公有的背景下,国家权力是公共权力的行使权,属于公共权力从属性权力,这一性质决定了国家权力的目标是公共利益而不是国家机关自身利益或少数特定社会成员的利益。[ 1] 270公共利益是由普遍性的个体利益和公民共同体的整体利益组成,这种公共利益的意志化实际上就是公民权利的集中表现,公民权利要得到实现需要安全与秩序的保障,于是人们通过自己自然权利的转让组成社会,但是由于社会秩序其自身的缺陷又内在地要求得到国家权力的管控,而国家权力具有双重属性,在维护公民权利的同时又天然地对公民权利予以侵犯,所以权利对权力必须进行制约与平衡,政府的权力必须受到控制。
根据近代民主理论,人民通过多数人选举自己的代表来管理国家公共事务,委托他们行使国家权力,“权力是作为权利现实性的逻辑产物而获得自身的正当性的”[ 20]。但是,国家权力作为支配他们的力量在为公民权利服务时难免不被滥用,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。[ 21]
随着依法治国方略的确立,我国法治国家建设取得了重大的进步和发展,宪政文明也日益彰显。这既是自上而下政府主导推进型法治国家建设路径发展的努力,也是法治国家建设中自下而上的社会演进型路径中来自基层民众法治文明进步的必然结果。法治的核心和要义在于所有公民权利应来自法律的规定并严格依法行使,法律面前人人平等,不得享有超越法律特权。对公权力的行使者政府也不例外,必须遵守法律并依法行使权力。“法律的核心作用实际是要解决权利与权力这两个问题,即:保障个人的合法权利不受侵犯,对个人、集体与国家相互之间的利益冲突进行合理(合乎正义)的分配与调节;同时,对政府的权力和行为作出规定,以防止政府享有无限的权力和滥用权力。”[ 22]可见,权利对权力的制约与平衡是法治国家建设的重要法理基础。
根据《宪法》:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”我国是人民当家做主的社会主义国家,人民是国家和社会的主人,人民通过自己选出的代表各级人大,再由各级人大授予各级政府以权力,行使管理国家、经济、文化及社会事务,各级政府须向同级人大负责,受其监督。同时在基层实行群众自治等直接民主,村民自治视阈中的农村民主管理制度作为公民权利制约国家权力的重要基层民主政治领域,在自下而上的社会演进型路径中对法治国家的建设是有力的推动。这主要体现在如下方面:
一是有利于进一步健全国家基层政权结构中权利对权力的制约机制。我国乡镇权力结构的权力中心应为乡镇人大,但是实际上,“是一个以党委书记为‘当家人’、党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构”[ 23]。据此,农村民主管理制度的建立健全有利于加强对基层国家权力的制约与监督,抑制其扩张及对公民合法权利的侵犯,有效地避免国家权力对民主选举、民主决策、民主管理及民主监督的干预和侵犯等现象的发生。
二是有利于通过民主管理制度在自下而上的社会演进型路径中加强村民自治,通过权利对权力的制约与平衡,极力实现由权力主导向权利主导的转变,在权利与权力两者发展相对平衡的路径中实现法治国家建设的目标。“一个发达的法律制度经常会试图阻止压制性权力结构的出现,而它所依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛地分配权利以达到权力的分散和平衡。当这样一种权利结__构建立起来时,法律就会努力保护它,使其免受严重的干扰和破坏。”[ 24]通过农村民主管理制度的完善促使农村村民自治权利在制约国家权力的过程中个体权利得到国家和社会的尊重和保护,法治国家建设的进程才会得到更大的发展。
三是有利于构建完善的法治国家法制体系。在自下而上的社会演进型法治国家建设路径中,农村民主管理制度置于村民自治的视阈,一方面公民在对国家公共权力的制约与平衡中促使国家不断地完善行政公开法律体系以规范公共权力运作;另一方面促使国家通过法律规范保护公民的合法权利。“欲使已经制定出来的法律具有神圣权威而获得社会主体的普遍遵从,就必须使法律自身成为权利的保护神,使法律成为人民自由权利的圣经。权利是法律获得神圣的唯一源泉。”[ 25]在权利制约权力并与之平衡过程中使国家不断地完善法治国家建设的法制体系及其细节,将公民权利与国家公共权力都置于法律的框架,在弘扬国家法治精神与维护社会民众合法权利的过程中全面贯彻落实依法治国方略。
四是有利于在自下而上的社会演进型路径中促进国家政治权力的程序性运作,实现权力的民主程序化,使村民在农村民主管理中的知情权、选举权、决策权、参与权及监督权等权利在有序、开放、透明的国家权力运行环境中得到更好的实现。
五是有利于在权利与权力的制约与平衡中广大民众民主法治意识的培育,为法治国家的建设奠定良好的法治文化基础。农村民主管理制度是涉及人口最多,范围最广泛的我国基层民主制度,通过在权利对权力的制约与平衡中依法保障和落实最广大人民群众当家做主的权利,有利于民主法治意识作为一种精神和习惯在中国最广大的农村得以根植,为国家公共权力在法治国家建设的理想目标运行中奠定有力的权利文化基础。
综上所述,在村民自治视阈中农村民主管理制度在自下而上的社会演进型法治国家建设路径中与来自自上而下的政府主导推进型法治国家建设路径中理性安排制度之间的矛盾与冲突的法理学分析,具有深刻的理论与实践价值,不仅体现了法治国家建设对公民社会与政治国家、权力与权力、权利与权力良性互动关系的关注与诉求,而且在公民社会与政治国家、权力与权力、权利与权力的复杂互动发展关系中,揭示了法治国家建设路径的多元化选择对法治国家建设进程推动和实现的重要价值和意义。
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