作为一种话语机制,舆论监督应用得当,可发挥良好的督政议政作用,对公共权力形成制衡,保障民主权利的实现,反之,则有可能演变成舆论扭曲、舆论损伤甚至舆论腐败,造成监督异化。长期以来,学界重视和关切舆论监督权行使的正当性法律基础,拘执于舆论监督实体法治的研究框架,本文从完善舆论监督法治路径和模式出发,提出关注舆论监督程序法治的实践价值,并应进一步构建舆论监督的程序法治体系,通过与实体法治的并进并举,破解当下舆论监督的困局及乱象,并推进舆论监督法治新进程。
所谓程序,特指“人们为完成某项任务或达到某个目标而预先设定好的方式、方法和步骤”。[1]随着程序理论研究的完善及推广应用,现代公共生活中程序的控权功能和规范功能愈发得到重视及普及,行政、司法等领域不断完善程序法律制度并积极推行程序法治。简而言之,程序法治是指通过建构和完善程序法律制度来实现国家法治目标的模式。其实质是程序的合法性。程序合法是法治原则对法律程序的一项基本要求,它可以使程序活动过程体现法律统治而不是恣意这一法治理念。具体而言,程序的合法性包括程序设计的法定性和程序运行的适法性。
回顾人类法治史,程序法治是伴随着人们对正义和法治的追求逐渐形成的,程序法治具有两大基本特征:第一,程序法治以程序法律制度存在为前提;第二,程序法治的核心是程序正义。程序正义就是要实施和实现正当的法律程序。[2]
舆论监督是民主政治的产物,是指公民通过新闻媒体依法对国家机关、各政党和各社会团体、各企事业组织和个人活动的合法性、合理性进行的了解和评论,是实现言论自由权利的重要手段,是人民群众参政议政的一种形式,更是实现民主权利的有效手段。作为社会监督机制中的一种,舆论监督的运行除了获得权利行使的法律正当性基础等实体问题外,也必然产生程序问题,规范化、法治化的舆论监督同样不能脱离程序意识和程序规则。而长期以来,舆论监督领域也难以摆脱“重实体,轻程序”、“重结果,轻过程”的传统观念影响乃至实践偏失,导致舆论监督无序、监督法律纠纷不断等乱象。基于此,倡导和推行舆论监督的程序法治化具有现实意义和迫切性,亟待建立和完善舆论监督的程序法律体系,以法律来规范舆论监督的程序行为,矫正监督程序恣意等流弊。
需引起注意的是,和行政程序法治有所区别,舆论监督程序法治具有自身的特征及运行规律,分析总结其中的经验及特性,有利于舆论监督程序法治的稳步推行和制度创新。
关于我国舆论监督法治路径的选择这一命题,现有理论研究的视角往往集中于呼吁舆论监督权利的确认和义务分配,突出对实体权利的关注,舆论监督的程序理论特别是程序法治研究相对被忽视,成果也极为有限,更遑论关注到舆论监督的程序正义及坚持实体法治与程序法治并举的法治立场。当下亟待改变以往仅仅侧重于舆论监督实体法治的片面观念,形成实体法治与程序法治兼顾的研究视角,而不是有所偏失,并由此导致实践偏向。
“程序是法律的心脏”。与当下舆论监督法治化诉求相对应,重视并积极推进舆论监督程序法治具有现实性和必要性,也是法治语境下的应有之义,具备完善舆论监督法治模式、程序控权和保障监督相对人合法权益的多重实践价值。
1、有利于推进程序法治与实体法治并进,深层次构建和完善舆论监督法治路径
实体法治和程序法治是实践法治的两条路径。实体法治是指通过建构权利义务的配置为核心的实体法律制度来实现国家法治目标的模式,强调权利义务的分配;与实体法治相区别,程序法治主要通过程序法律制度的建构和完善实现国家治理的法治化,以程序过程为治理重心,以正当程序为保证。[2]实体法治与程序法治并举是对我国法治路径认识及选择的深化,有利于法治的良性发展和法治目标的最终实现。
在舆论监督运行中,除了不能脱离实体法治,获得监督权的法律正当性基础,也有监督权行使过程中的程序规制问题,因此必须确立和保持一种理性全面的舆论监督法治立场:认真对待权利,认真看待程序,将舆论监督法治化作为一个系统工程。着力实体法治建设之余,构建和完善与其配套的舆论监督程序法治体系,形成两者之间的平衡与并进,由此促进舆论监督自由和舆论监督自律的结合,并建构出涵括实体问题和程序问题的完备舆论监督法律体系。
媒介作为传播信息的工具,只是一种信息符号的传播,从形式上看似乎没有权力可言,实际上在其传播的背后,隐含着一种无形的、对个人或社会的影响和控制力量。从西方的研究来看,媒介权力可以理解为:现代传播媒介是一种对个人或社会进行影响、操纵、支配的力量,具有事件得以发生和影响事件怎样发生,界定问题以及对问题提供阐释和论述,由此形成或制造公共意见的种种能力,并已渗透至社会生活的各个领域。
鉴于此,不难解读媒体舆论监督功能何以可能及何以实现,并作为话语权成为当下一种独特的权力景观,进而凸显特有的权力张力———媒介凭借巨大的传输优势和传播技术,有效地行使“雷达”守望等功能,将“监视器”聚焦于注视对象,对司法等其他公权力对象进行监视和监督。当有不法的、隐蔽的、损害公民和国家利益的人物和事件等情况出现时,媒介便以独有的技术手段将其凸显在众目睽睽之下,使其无处藏匿,也最终完成了“表达权”到媒介权力的转化,甚至达到引导受众“以其是为是,以其非为非”的特别话语镜像。
辩证地看,媒介作为舆论监督主体无疑应对自己所具有的特殊权力负责。换言之,媒介权力如果失去理性的力量,越界使用监督权或滥用话语权,则会造成舆论扭曲、舆论损伤乃至舆论腐败,产生不可估量的负面效果。四川某县委宣传部一位副部长说:“近年来,一些记者打着舆论监督的旗号,到地方来找问题,比如土地问题、环保问题,找到问题后就找企业或者政府,他们并不是要促成问题的解决,而是把发现的问题当成筹码,开出交换的‘价码’,动辄张口就是几万,让企业或者政府出钱做广告,有的干脆直接要钱,把钱装入自己的腰包”[3]。从程序角度审视以上问题,“有偿不闻”或有偿新闻等记者腐败、话语权寻租正是利用了对不正当甚至违法监督程序监管空白或乏力的空档,为个别人牟取私利提供了可乘之机。而同时,对监督程序的监管不力,又进一步变相助长了这种动辄以曝光、披露要挟,将社会公器变成媒体组织或个人的私器的不良风气,其客观结果就是大大降低了新闻媒体公信力,损害受众知情权益,影响社会公平正义的实现,与媒体监督权作为一种公共权力的立场背道而驰。
舆论监督程序法治为监督权的合法运行规定了法定程序,界定了具体化了的、并具有实际内容和操作形式的义务,舆论监督主体只能做什么、不得如何去做,否则须由其承担某种否定性法律后果,督促行为主体在监督过程中依法行使话语权。比较而言程序控权是一种积极的、能动的制度保障,从事后追究转向事前、事中的程序设定和控制,可以很好地规范舆论监督权的运行流程,防止舆论监督权的异化,并保障监督的实体正义。而从新闻舆论监督的主体看,新闻工作者要正确利用好手中的舆论监督权,使舆论监督取得好的效果,减少新闻纠纷,必须增强程序意识和程序规制,使自己的行为、方式秩序化和合法化,并有效消减舆论监督的法律风险。
舆论监督往往会左右着被监督人的前程命运。与媒介居发言位置的主体相比,被监督人处于相对人的弱势地位。媒介依靠其传播的工具性资本和掌握的符号资本行使权力,从而掌握着话语权,而从媒介权力所表现的形式看,它既可以授人以地位,塑造某种公众形象,“更可以轻而易举地成就一个英雄或毁掉一个偶像”。[4]
越来越多的新闻官司表明,新闻舆论监督已经成为诉讼的热点,因为程序不当而导致实体违法等现象时有发生,如当下舆论监督中隐性采访手段的滥用,常至侵犯公民人格权、隐私权。《东方时空》的原制片人陈虻曾经对该栏目的记者说过:“你们想象如果那(采访对象)是你们的亲人,你们还能那么拍吗?”作为业内人士都觉得记者的拍摄侵害了采访对象的隐私,可见这种影响程度的深刻。[5]甚至“有一些新闻本可以通过正当采访获得,有些媒体为图省事或追求戏剧性效果也采用偷拍、偷录的暗访,为满足一己之私置社会责任于不顾”。[6]只求轰动效果导致的程序失当,不仅容易引发争议和新闻诉讼纠纷,对媒体信用和形象也会产生不良影响,甚至使“监督权”异化为公民权利的对抗物。而在媒体舆论监督程序运行过程中,公民是否有拒绝采访之权利,拒绝之后被强行采访或被偷拍偷录如何行使自己的权利,公民有何种权利来对抗都缺乏相应的法律规定。
舆论监督权作为一项宪法权利,并不是绝对的、无限的,必须在法律规定的限度内行使。坚持程序法治,以程序为本位,有助于通过正当程序的理念来改善现今舆论监督权运行中的程序恣意和妨碍被监督人权利的痼疾,促使监督主体重视被监督对象权益的保护,承担起尊重他人人格尊严、不得侵害他人名誉权和隐私权等义务。强调舆论监督的正当法律程序,完善舆论监督的程序权利和程序法治,可有效实现法律对监督相对人合法权利的平等保护或救济,使其实体权利免受不法侵害或受到侵害之后得到一定的补偿或赔偿,践行公平法治的核心理念。
如前所述,规范化、法治化的舆论监督不能脱离程序意识和程序规制。作为一种实然状态,当下我国舆论监督程序法治运行状况不容乐观,程序法治运行不畅也直接制约着舆论监督的法治进程。概括而言,当前舆论监督程序法治建设存在的问题主要表现为程序正义意识欠缺、程序法规不健全等方面。因此,确立程序正义的理念、完善程序法律制度是关涉我国舆论监督程序法治建设的不容忽略的重要课题。
1、舆论监督程序法治的观念基础:树立和强化程序正义理念
毋庸置疑,舆论监督追求实体正义和实体法治,指导人们对该结果和目标进行积极的追求,有利于推动社会公平与正义实践。但只看重结果的成败与好坏,过程环节受到忽略或省却,则有可能造成对程序正义的伤害,并最终影响程序法治的实践及推行,因为程序法治的价值合理性正体现于追求“看得见的正义”———程序正义。
程序正义源于英国古老的自然正义观念:任何人都不应当成为自己案件的法官;当事人有陈述和被倾听的权利。这种自然正义观念把每个人都视为具有人格尊严的、平等的道德主体,蕴涵了对人作为人应当具有的尊严的承认和尊重。程序正义是保障实体正义实现的正义,不仅是工具和手段的正义,实际上也是正义本身。如罗尔斯所言,“在安排一种至少会使一部分人的权益受到有利或者不利影响的活动或做出决定时,不能仅仅关注结果的正当性,而且要看这种结果的形成过程或者结果据以形成的程序本身是否符合客观的正当性、合理性标准”。[7]
舆论监督程序法治的核心是程序正义,而当下偏重舆论监督实体正义,奉行程序工具主义的思潮及倾向值得省惕和校正。在一些新闻工作者头脑中,程序工具主义思想根深蒂固,认为程序只是一种工具,其目的在于保证监督实体正义的实现,只要能够解决实体问题,采用违反程序正义的做法,不仅并无不可而且往往还是必须的。反映在开展监督报道的实践中,程序意识淡漠、非正当程序化行为泛滥,程序正义未能很好地得到贯彻与执行,过程的正义被部分地或彻底地弃置,以至于在实现结果的过程中侵害公民的合法权利,这无疑已成为舆论监督程序法治乃至整体法治进程中的阻碍。
马丁·路德·金有句名言:“手段代表了在形成中的理想和在进行中的目的,人们无法通过邪恶的手段来达到美好的目的,因为手段是种子,目的是树。”在舆论监督的运行中,必须以程序正义的眼光审视、反思、规范程序实践和构建程序法治。当务之急,应在新闻工作者的宣传教育中注重转变“重实体、轻程序”的错误观念,消除长久以来的程序工具主义思潮,加强和突出程序正义的理念教育,使新闻媒体工作者从心理上真诚承认和接受程序正义价值,进而形成程序正义价值观的内化,产生普遍的信服和尊重,并形成程序正义价值的积极追求。内化于心、外化于行,最终有利于为舆论监督的程序法治创造良好观念基础,切实提高新闻工作者的程序法律意识。
2、舆论监督程序法治的落脚点:建构和完善程序法律制度体系
程序法治是时代的呼唤,是政治文明发展的必然要求。舆论监督程序法治的推行也是全面完善监督法治模式和法治路径的必然选择。
程序法治的前提和基础是程序法律法规的制定及完备,因此,建构和完善舆论监督程序法律制度体系,既是舆论监督程序法治最直接的内容体现,也有利于监督主体和监督相对人平等获得法律保障和法律救济,更好推进舆论监督的程序化和法治化。而舆论监督程序法规则是指对舆论监督环节及其过程等进行预置性设计、规范和调整的法律规范的总和。
目前的现状是,我国舆论监督的法律建设相对滞后,至今还没有一部专门的《舆论监督法》或《新闻法》,而有关舆论监督的程序法制体系也不尽完善,如目前我国现有的法律尚没有直接界定新闻舆论监督的程序活动和操作规范,只是以相关的法律依据间接地确认其各项程序权利和义务,散见于宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章以及司法解释等,绝大部分监督行为仍然处于没有法定程序规范的状态中。总体而言,舆论监督程序法治的体系不全,缺乏统一规划,形式分散,内容零乱,没有形成完整统一、权威适用的舆论监督程序法规制度;绝大多数程序法规较为概括和简约,操作性较差,缺乏具体操作的步骤、形式、时限、顺序等;舆论监督部分程序在法律规则上仍未加以明确,削弱了对监督程序恣意和专断的限制性,如当下争议极大的以隐性采访主要手段的“偷拍”在法律上仍未划出大致的范围;监督主体程序上的权力授权立法不完备并滞后,进行新闻传播活动亟需具备的权利尚未进入法律领域,如采访权、报道权等仍仅仅是习惯权利,没有成为法定权利。而已出台的法规位阶较低、法律效力有限。如1999年出台的《珠海市舆论监督办法(试行)》规定:“记者调查采访时,任何单位、部门、个人都应密切配合,如实反映情况,不得拒绝、抵制、隐瞒”,“批评性报道刊播前,各新闻传媒要确保事实确凿,但任何被批评对象不得要求审稿”,任何单位和个人“不得以任何手段干扰新闻舆论监督工作”等涉及了监督程序权利条款,这些程序性规范文件,为我国统一的舆论监督程序法律规范和制度安排提供了现实文本和有益探索,但目前仍属于地方性法规范畴,缺少程序义务和违法程序的法律后果与责任明确,削弱了其权威性、强制性和义务性,非常不利于追究行为人的法律责任,更不能体现程序法治应有的既定力和控制力,影响程序效力。缺乏监督程序还可能影响或涉及的公民合法权益保障和尊重的相关规定。
必须指出的是,舆论监督程序法制体系的建构和完善,并不意味着要制定一部专门的程序法典,可以在《新闻舆论监督准则》、《新闻舆论监督条例》和《新闻舆论监督法》的未来拟订思路及法律框架中,在规定监督实体问题的同时,加入及完善有关的程序内容,形成实体与程序的兼顾。换句话说,就是既用法律保障合法舆论监督权益不受侵害,也要形成完善的监督权制约的程序化,以此建构出舆论监督实体法治和程序法治两条进路及和谐平衡关系,提倡和真正落实舆论监督法治化建设中实体性法治与程序性法治并举原则。
实体和程序两大要件是我国舆论监督法治化不能绕开、必须切实解决和重视的现实课题,废置任何一方都可能导致舆论监督实践的偏差。注重舆论监督实体法治和程序法治的独有价值及关系平衡,才能有效改善舆论监督法治环境,并发挥出进一步提升舆论监督效力、效能的现实价值。正如有学者指出:“舆论监督的激情必须让位于理性,可读性必须让位于客观性,实体性必须让位于程序性”,媒体只有坚守这“三个让位”才能抓住“硬伤”对症下药,并减少风险,最终保证监督的准确性。[8]
[1]张庆海、冯军·现代行政程序法在法治行政中的作用[EB/OL]·http://www.iolaw.org.cn.
[2]丁寰翔·论程序法治及其实施[J]·社会科学论坛,2007(10)·
[3]毕山·记者乱局[J]·廉政晾望,2009(2)·
[4]龙应台·当权力在手[N]·南方周末·2003-7-10·
[5]徐洁、蒋旭峰·媒介权力简论[J]·学海,2003(5)·
[6]张才刚·新闻媒体及其从业者的道德考量[EB/OL]·http://www.bkpcn.com·2009-1-7·
[7](美)罗尔斯·正义论[M]·北京:中国社会科学出版社,1988·
[8]曾献文·官司了了,暴露的问题不能不了了之[N]·检察日报,2006-9-14·
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