改革开放以来, 中国农村减贫事业取得了巨大成就。然而, 在城市化、市场化和全球化进程中, 农村特别是贫困地区农村的发展仍面临很多问题, 如得不到健全的金融服务、产业化程度低、农民收入差距扩大、农民的欠组织化状态不适应市场化和全球经济体系的需要等。在国家支农惠农资源大量增加的背景下, 如何解决这些问题, 是新时期扶贫工作探索的一项重点。
2005年6 月, 国务院扶贫办确定在四川仪陇县开展“搞好扶贫开发, 构建社会主义和谐社会”试点工作, 探索新时期扶贫开发的新路子, 以互助资金为纽带的扶贫互助社是其中一项中心内容。2006 年5月, 国务院扶贫办和财政部联合启动了“贫困村村级发展互助资金”(以下简称“村级发展互助资金”) 试点工作, 探索财政扶贫资金使用管理的新机制和新模式。随着试点的推行, 相关的经验总结和理论探索也受到重视, 试点的制度安排通过增强贫困农民权利和激发农民主体性而在创新扶贫资金使用方式、提高扶贫资金使用效率、推动农民能力建设等方面产生的影响成为关注的焦点。据此我们试图在这些成果的基础上, 以河南光山、安徽霍山、安徽太湖等三县“村级发展互助资金”试点为例, ① 根据实地调查资料, 专门从组织与合作关系的角度对“村级发展互助资金”的运行状况进行探讨, 试图揭示组织创新实践对扶贫与农村发展的影响。
“村级发展互助资金”是指由政府安排一定数量的财政扶贫资金, 在贫困村内建立互助资金, 村民以借用方式周转使用互助资金发展生产。互助资金的来源有两个, 一是政府专项扶贫资金, 二是村内农户以自有资金入股或其他方式投入的资金。
关于互助资金的运行, 国务院扶贫办和财政部的有关文件只作了原则性规定, 主要有: (1) 试点村召开村民大会或村民代表大会, 民主选举村民组成互助资金管理委员会。管理委员会组织村民共同制定互助资金管理办法, 并按管理办法负责借款的审批、发放、回收等具体事务。管理委员会接受上级扶贫和财政部门的指导、监督和检查, 并接受全体村民的监督。(2) 试点资金存入农村信用社, 但不得以谋取存款利息收入为最终目的。(3) 试点资金由村民民主管理、共同参与, 采取村内互助、有借有还、周转使用、滚动发展的办法。(4) 试点资金主要用于支持贫困村农户开展生产性项目。(5) 试点资金不得对外村放贷, 不得变成地下钱庄的资金, 不得用于管理委员会工作经费等支出, 不得私分、平分。在国家文件的基础上, 河南省、安徽省以及光山县、霍山县、太湖县分别出台了省级和县级文件, 就本省或本县“村级发展互助资金”试点工作进行了具体规定。
2、“村级发展互助资金”的组织理念创新“村级发展互助资金”作为一种村级扶贫组织形式, 其直接创新之处主要在于将财政扶贫资金的管理使用权赋予农民, 其实质则是权利调整。它所传达的是一种注资赋权式新型扶贫理念, 蕴涵着积极的新功能。
首先,“村级发展互助资金”提高了财政扶贫资金响应农户需求的效率, 是一种有效的资金帮扶机制。(1) 与扶贫贴息贷款相比,“村级发展互助资金”可以更好地瞄准农村, 瞄准贫困人口。扶贫贴息贷款一直是中央政府扶贫资金的重要投放渠道, 通常占到全部扶贫资金的一半以上。然而, 在商业银行管理贴息贷款的现有模式下, 贫困农户实际上很难得到发展生产所需贷款。例如, 在2005 年的7118 亿元扶贫贴息贷款中, 农户贷款只占1711%。与扶贫贴息贷款不同,“村级发展互助资金”直接建立在贫困村中, 借款对象仅限于本村入股村民, 专门解决农户的资金缺乏问题, 直接瞄准了农户。(2) 与投资于农村基础设施建设的资金相比,“村级发展互助资金”对农民的支持更直接, 提高了扶贫资金使用效率, 更有利于推动农民增收致富。新世纪以来, 国家投放到农村的各类财政资金大量增加, 其中用于农村基础设施建设的资金占有相当大比重。基础设施建设所需的投资额度通常较大, 但对农民增收致富所产生的是一种间接效应。“村级发展互助资金”直接支持农民发展生产, 平均每个行政村投入少量财政资金(试点中为15 万元) 就完全可能实现有效周转和滚动发展, 见效快, 且无需后续财政投入就可实现长期持续运转, 起到“四两拨千斤”的作用。
其次,“村级发展互助资金”是一条推动贫困地区农民能力建设和提高农民组织化程度的有效途径。20 世纪70 年代末期以来, 农村实行家庭联产承包责任制, 农民主要从事小农生产, 农民的分散性特征鲜明。同一时期, 中国经济的市场化和全球化程度不断加深, 农业生产的市场化程度和农民的社会化程度不断提高。在日益一体化的大市场面前, 农民一家一户分散经营的局限性日益突出, 农业和农户显得越来越脆弱。在这种情况下, 如何将农民有效组织起来, 增强其市场适应能力, 以便实现同大市场、大社会的对接与平衡, 成为一个迫切需要解决的问题。行政命令式地组织农民显然是行不通的, 也是农民所害怕的。以农业企业为龙头的市场化组织方式不能解决农户的弱势地位问题。“村级发展互助资金”强调的是农民的自主合作、自我管理和民主监督, 为农民提供了一条自我教育和自主整合的途径, 是推动农民能力建设和提高农民组织化程度的较好渠道。
组织理念创新所蕴涵的新功能是“村级发展互助资金”作为一种新型村级扶贫组织形式具有的潜在优势。潜在优势能不能转化成现实优势取决于具体的组织结构和组织过程。
光山、霍山和太湖在推行“村级发展互助资金”试点时所采取的办法既有一致的地方, 也有不同之处。截至调查之时, 光山县以行政村为单位, 共建立5 个互助资金试点, 平均资金规模为2519 万元。霍山县和太湖县主要以村民小组(自然村) 为单位建立“村级发展互助资金”。霍山共建立互助资金154 个,平均资金规模为2103 万元。太湖共建立互助资金158 个, 平均资金规模为4108 万元。与河南不同, 安徽在国务院扶贫办和财政部下文建立试点以前即已开始探索“村级发展互助资金”的运行, 有本省在实践中逐步建立起来并在全省推行的一些做法。
1、“村两委”与“村级发展互助资金”的运行中国农村现有的最重要的基层组织是村支部委员会和村民委员会, 即“村两委”。他们代理着政府在农村的很多职能。尽管光山、霍山和太湖在建立“村级发展互助资金”试点时, 有建立在行政村的, 有建立在村民小组的, 但不论哪一种情形,“村两委”均发挥着较大的作用。这主要体现在:
第一,“村两委”对互助资金管理委员会的组成有较大的影响力。首先,“村两委”在互助资金管理委员会的组建过程中发挥了很大的作用。如光山县有些互助资金管理委员会的成员是由“村两委”组织召开会议提名候选人后再由股民选举产生的。其次, 三个县都不禁止“村两委”成员兼任互助资金管理人员, 因而有不少管理人员是现任“村两委”成员。
第二,“村两委”为互助资金的启动与运行提供了经费及相关物质支持。由于互助资金的建立没有专项工作经费, 建立后资金占用费(借款利息) 能用于办公开支的空间也极有限, 因而不论是在发动阶段, 还是在运行阶段, 相关的成本有很多是由“村两委”负担的, 包括宣传费、材料印制费、办公设施等。“村两委”所提供的经费与物质支持为其介入互助资金管理提供了理由。
第三,“村两委”有权监督互助资金的运行。光山县强调要发挥“村两委的保驾护航作用”,“‘村两委’定期听取互助资金管理委员会的工作汇报, 并进行检查指导, 发现问题及时纠正处理”。霍山县建立双层管理机制,“村两委”“定期和不定期开展日常监测和评估活动”。太湖要求“村两委”坚持“指导不干预,服务不包办”的原则,“监督资金共管小组的选举换届”, 督促其运行; 互助资金管理小组定期向“村两委”汇报资金运作情况。“村两委”对互助资金建立和运作的强大影响力既有有利的一面, 也有不利的一面。但从长远来看, 不利的一面是主要的。它容易导致互助资金蜕变为“村两委”的附属经济组织, 从而难以真正调动农民的积极性, 难以成长为真正自治性的、可持续发展的经济互助组织。霍山县因出现问题而停止运作的4 个基金小组中有三个与村干部滥用权力有关, 就提供了这一方面的教训。
已有经验表明,N GO 的支持是农民资金互助组织健康发展的一个重要条件。互助资金的建立和运行涉及财务与风险管理等方面的大量培训与辅导,政府一般很难提供这些服务, 也常常不愿意提供这类服务, 需要N GO 的支持。实际调查中, 虽然有些县级政府制定了严格措施, 要求各政府部门和乡镇政府抓好试点工作, 但调查中仍可见一些部门和乡镇政府缺乏积极性, 就是这方面的一个明证。为解决这一问题, 霍山县在县一级成立了“贫困村村民生产发展互助资金协会”, 在乡一级建立了扶贫协会, 配备了项目辅导员。然而, 协会和辅导员实际上都是政府“配置”的, 会长由相关政府官员兼任, 主要是一种资源动员、部门利益平衡和风险分担机制, 不是真正独立的第三方, 其推动互助资金发展的作用受到相当程度的限制。太湖和光山则完全没有N GO 组织参与, 相关的培训与辅导工作均由政府机构承担。在这种情况下, 相关培训均不到位, 互助资金的运行对政府的依赖较多。
“村级发展互助资金”最基本的目标是扶贫资金到户, 但其根本创新还在于所蕴涵的赋权理念。这是一个复杂的权利关系重构过程, 其实现并不容易。
权利分割和权力边界的确定是赋权的基础。对于“村级发展互助资金”来说, 最重要的就是关于政府、“村两委”与互助资金间的权力安排, 这是由政府主导的制度建设工作。从光山、霍山、太湖的实践来看, 三个县在权力安排的一些重要环节上都或多或少有所疏漏或回避。资金的产权问题是涉及政府、“村两委”与农户之间权力安排的最重要环节。然而,在这一环节, 光山未向村民明确说明; 霍山与太湖强调资金“民有”, 实际上是集体所有, 并且政府有收回的权利。因此, 农户对互助资金的所有权被虚置了,相应的受益权也不清晰, 政府向农户该放的权未放到位。互助资金管理小组成员的民主选举与监督是涉及政府、“村两委”与农户之间权力安排的另一个重要环节。这一环节在三个县也没有受到足够重视,民主选举和民主监督的权利尽管有文字性的阐述,但没有制度和程序上的保障, 在实践中没有得到真正落实。借款利息、借款期限、还款方式、借款上限、借款资格等涉及的主要是农户与农户之间的利益与权力安排。这是不宜由互助资金内部自主讨论决定的事情, 应该由作为外部力量的政府给出明确的制度框架, 以便界定好农户间的权利关系及保护贫困人口的利益。但恰好是在这里, 三个县均给予互助资金成员过大的自主决定权, 使得实际制定出来的借款利息、借款期限、还款方式、借款上限、借款资格等方面的具体规定更有利于在社区民主实践中占据优势地位的精英, 为互助资金长期服务于社区精英而不是贫困人口开出了巨大空间。
总的来看, 三地政府所做的工作偏重于保障资金安全, 忽略了对农民的赋权, 这就使得“村级发展互助资金”的实际作用受到了很大限制。
“村级发展互助资金”是政府支持下的村民互助合作组织,“村两委”、N GO 和政府等现有组织框架是其外部环境和支撑, 农民是其主体。农民间合作、农民与政府的合作是“村级发展互助资金”运行涉及的重要内容。
农民间的合作既是“村级发展互助资金”健康运行的条件, 也是其发展的重要目的。
建立并推行“村级发展互助资金”, 首先需要村民的参与和相互合作, 需要以一定的社会资本为基治理模式的影响, 农村基层社区的社会资本处于短缺状态, 这正是“村级发展互助资金”发展的一个关键制约因素。正因如此, 各试点县在选择村庄时均强调“民风淳朴”这种社会资本, 将其视为建立和推行“村级发展互助资金”的一个重要条件。为了评估社会资本状况, 霍山和太湖均引入了竞争机制, 其中太湖县更制定了细致的招投标方案, 组织各乡镇竞争试点资格。以政府投资为激励的竞争机制大大加强了农村基层社区的内部整合与动员, 激活了社区社会资本, 推动了村民间的合作。
“村级发展互助资金”的建立和运行, 一个具有深远意义的目标即促进农民合作与组织化程度的提高, 从而为农民走出“小农经济”困境, 适应市场化、社会化与全球化发展创造条件。首先, 互助资金可以为村民间的沟通和互动创造条件。借还款需要当事人与管理小组或其他入股村民的参与和协商, 这为促进村民合作创造了良好的机会。就此而言, 越能够增加村民协商沟通机会的借款制度就越好, 例如按月分期还款就具有这样的功能。然而, 光山、霍山和太湖的互助资金大多没有采取严格的分期还款方式。实地调查中, 光山的一个互助资金在建立起来后, 一次性将资金全部借给了股民, 借期均为一年,管理小组成员基本上要等一年后再集中办理还款手续, 并同时办理新一轮放款手续。这种互助资金模式就无法真正起到推动村民组织化与合作的作用, 其解决农民资金短缺需求的功能也会大打折扣。其次,互助资金可以为进一步的资源整合与产供销合作、社区公共生活建设提供契机。由于互助资金为村民的经常性沟通互动搭建了平台, 因而它实际上为公共讨论与信息交换开辟了一个空间。在此空间中, 村民能以很低的成本实现产供销、文化娱乐生活等领域的合作, 提升社区经济、社会、文化生活的组织化水平, 仪陇扶贫互助社的经验已经证明了这一点。光山、霍山和太湖的互助资金因周转期长、日常集体参与式的管理活动少而不利于向这个方向的发展, 三地政府机构也没有重视到这一问题。第三, 互助资金可以成为村民自我教育、自我发展、自我团结的有效机制。互助资金赋权于民, 让农民在干中学, 能充分激发农民的创造性, 推动农民在实践中认识到合作的价值与意义, 促进合作程度的提升。光山、霍山和太湖的互助资金在推动农民自我教育、自我团结方面还有很大的拓展空间。
20世纪二三十年代, 中国大地上曾掀起一股声势浩大的“乡村建设运动”。然而, 这场运动最终仍然是其主要推动者梁漱溟所说的局面:“号称乡村运动而乡村不动”,“本来最理想的乡村运动, 是乡下人动, 我们帮助他们呐喊。退一步说, 也应该是他想动,而我们领着他动, 现在完全不是这样。现在是我们动, 他们不动, 不惟不动, 甚至因为我们动, 反来和我们闹的很不合适, 几乎让我们作不下去”。21 世纪以来, 国家出台了大量支农惠农政策, 提出了建设社会主义新农村的战略目标, 如何推动农民与政府的合作是其中一个大课题。笔者认为, 政府注入到农村的经济资源可成为政府与农民合作的桥梁。光山、霍山与太湖的实践均表明, 只要农民意识到政府所提供的经济资源确实可以为己所用, 他们就会真正行动起来, 积极响应政府的行动。因此, 农民与政府的合作, 主动权在政府。只要政府理顺自己和农村的关系, 农民就会非常主动地走近政府, 与政府合作完成建设农村、发展农村的伟大任务, 毕竟, 农村建设与发展关系到的是农民的切身利益, 农民具有与政府合作的潜在积极性和热情。
“村级发展互助资金”蕴涵着两个不同层次的功能。其一是在一定程度上解决农民发展经济所面临的资金短缺问题。其二是推动农民的能力建设和组织化水平的提高。两个层次功能的实现状况取决于“村级发展互助资金”的实践形态与组织运行过程。光山、霍山和太湖的“村级发展互助资金”不同程度地实现了第一层次的功能。第二层次功能的实现所解决的是包括贫困农村但不限于贫困农村的更深层次的问题, 对于整个中国农村的长远发展具有更深远的意义。光山、霍山和太湖均没有深入发掘这一功能, 其“村级发展互助资金”在推动农民能力建设、提升农民组织化程度上所发挥的作用还很不够。
“村级发展互助资金”两个层次的功能是在实际运行中实现的, 组织结构与运行过程中的细节很重要, 关键是要合理确定政府及其村级代理与农民的权力边界, 并搞好村民和村民之间的权利安排, 从而落实对农民的赋权, 保障弱势农民的权利。这些过程中, 政府占据着主导位置。光山、霍山和太湖在这方面仍存在明显不足, 在涉及向农民赋权的一些关键环节未能真正给予农民权利, 对农民间权利的安排也不利于保障贫困农户的利益。因此,“村级发展互助资金”这一组织形式的创新理念没有在三地试点实践中得到充分的落实, 其实际效用受到很大限制。
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