由于自身的脆弱性， 贫困人口和社区往往更容易受到自然灾害的伤害， 更难从灾害打击中恢复过来。汶川地震发生以后， 中国高层领导人明确提出要将恢复重建与扶贫开发结合起来。“汶川地震灾后恢复重建总体规划” 专门确定了对贫困社区的扶持措施。本研究旨在根据调查统计资料， 就汶川地震灾后恢复重建实践对贫困社区的影响进行分析。
国家汶川地震灾后恢复重建总体规划范围为四川、甘肃、陕西3 省处于极重灾区和重灾区的51 个县（市、区）， 总面积132596 平方公里，乡镇1271 个， 行政村14565 个。规划范围内的贫困村有4834 个， 占该区域行政村总数的33.7% ， 贫困村人口占规划区农村总人口的22.8%， 贫困村农户数占规划区农户数的24.0%。灾区贫困人口绝大部分居住在这些村庄。这些村庄是灾后恢复重建与扶贫开发相结合的工作重点，也是本研究中贫困社区之所指。
汶川地震灾后恢复重建对贫困社区的影响是通过政策安排、资金配置、村级项目实施等环节实现的。政策安排表现为各种规则， 是调动各种力量和资源参与灾后重建的依托，是包含贫困村在内的各种资金配置及各类项目实施的根据。资金配置在本研究中是指配置到贫困村的资金数量，它既受政策安排的影响， 也受市场力量和利益相关者博弈过程的影响。村级项目实施指贫困村恢复重建项目的实施，它是在政策安排下， 政府、贫困社区和其他相关力量互动的结果。村级项目实施和资金配置结果也影响着相关政策安排的实际效果。因此，政策安排、资金配置、村级项目实施是从抽象到具体、从宏观到微观的关系。这一关系过程为全面深入把握灾后恢复重建对贫困社区的影响提供了线索。
“汶川地震灾后恢复重建总体规划” “是制订恢复重建专项规划、政策措施和恢复重建实施规划的基本依据， 是开展恢复重建工作的重要依据，任何单位和个人在恢复重建中都要遵守并执行本规划，服从规划管理” ①。具体政策安排、资金配置、村级项目实施均需依照该规划， 因此， “汶川地震灾后恢复重建总体规划” 是最基本的政策安排， 是组织、协调各类恢复重建资源和力量的框架和平台，也是认识灾后恢复重建对贫困社区的影响的切入点。影响汶川地震灾区恢复重建的基本力量有四支：政府、社会组织、市场、灾区民众。政府的力量是最重要的， 各级灾后恢复重建规划以政府投入为基本依托，在整合政府、社会组织、市场、灾区民众的作用方面发挥着基础性作用。
汶川地震灾区地形地貌复杂， 自然灾害频发， 生态环境脆弱， 生态功能重要， 经济基础薄弱， 贫困人口集中。汶川地震发生后，灾区4834 个贫困村土地资源、农户生命财产、基础设施和公共服务设施遭受巨大损失， 贫困人口大幅增加， 贫困发生率上升，减贫与发展面临巨大冲击。②
“汶川地震灾后恢复重建总体规划” 提出了财政、税费、金融、土地、产业、对口支援、援助等方面的支持政策。财政政策的核心在于通过建立恢复重建基金、加大转移支付力度、支持利用国外贷款等措施增加灾区财政能力。税收金融政策的关键在于通过贷款、融资、保险和机构发展等方面的优惠政策吸引资本向灾区流动，刺激投资。土地政策方面提出了重建项目土地转让费用优惠、用地手续简化等特殊政策。产业政策方面涉及重振旅游经济、促进农业生产、支持骨干企业、推动科技创新、促进商贸流通、调整行业准入、淘汰落后产能等七项措施。对口支援方面明确了19 个省（市） 对口支援规划区内24 个县（市、区） 的任务。援助政策方面提出了教育援助、孤残救助、就业援助、扶贫援助、社会保障、法律援助等措施，确定了直接涉及贫困人口的援助政策。此外， “汶川地震灾后恢复重建总体规划” 还提出了开展社会募集活动、推进以工代赈、恢复重建项目优先招用灾区劳动力和采购灾区产品、鼓励社会力量参与灾后重建等措施。
灾后恢复重建政策安排对贫困社区的影响体现在以下几个方面：
首先是对公共设施的影响。汶川地震给灾区公共基础设施（道路、桥梁等） 和公共服务设施（学校、医院等） 造成剧烈破坏。因其特殊属性，政府在这些公共设施的重建中承担了主要责任，相关财政支持政策将大量财政资金投向这一领域。灾区9813.96 亿恢复重建规划资金中， 用于公共基础设施的为2062.72 亿元，用于公共服务设施的为1097.17 亿元， 二者合计约占全部规划投入的三分之一。由于政府投资在中国是比较安全的，政府项目吸引市场资金的能力本来就很强，再加上为鼓励市场资金投向灾区公共设施而出台的税收和金融优惠政策的激励， 3000 多亿规划投入带动大量信贷资金、企业资金投向灾区公共设施建设。因此，灾区公共设施恢复重建取得显著效果，其质量远远超过灾前水平。灾区拔地而起的一所所建筑壮观、设计合理、功能先进的中小学校就是明证。高质量的公共服务设施无疑为灾区提供了经济与社会发展的优越条件，但值得指出的是，公共设施通常是以城镇和工业为中心的， 因此农村特别是农村偏远贫困社区从中受惠的程度将远不及城镇。
其次是对市场的影响。灾后恢复重建调动大量资金迅速投向灾区， 特别是集中投向建筑与工程领域。这直接导致灾区建材等相关产业市场需求旺盛，价格高扬， 利润增大，并进而导致其上下游产业的发展和劳动力成本价格上涨。其结果是：（1） 水泥、砖瓦、沙石等行业迅速扩张，近期利润增加，但面临重建结束后生产能力过剩与闲置的威胁；（2） 住房建材与人工费用上涨，城乡居民承担的住房维修重建成本增加；（3）建筑与基建工程领域就业机会增加，大小工日工资增加， 灾区农村劳动力务工创收空间增大；（4） 餐饮、交通运输等相关行业市场需求增大。③此外， 灾后恢复重建的相关产业支持政策、税收信贷支持政策为一些具有当地特色的产业发展提供了契机（如围绕地震遗址为主题的旅游业、民族手工业品加工业），也为中小企业创业投资提供了市场和融资方面的新机会，为特色农业、产业化农业的发展创造了更好的条件。概括而言，灾后恢复重建一方面推动了宏观经济增长， 增加了就业机会和创收机会，另一方面提高了住房维修重建等方面的生活生产成本。这种市场变化对不同类型农户的影响是不一样的。那些缺乏劳动力和经营条件的家庭，将变得更加困难；而那些拥有劳动力和经营条件的家庭可通过务工、经商和投资增加收入，弥补住房维修重建带来的损失，并进而获得发展。由于贫困农户通常是劳动力不足、经营条件差的家庭， 因此贫困人口和社区从市场变化中获益的机会更少。
第三是对社会力量和社会资源的影响。灾后恢复重建工作鼓励和推动了各种民间组织、国际双边多边机构、企业、公民个人通过人力资源、捐赠资金与物资扶持灾区恢复重建。这部分资源中，有相当大的比例是按支援者意向使用的，而扶贫一直是这类意向的一个焦点。因此， 灾后恢复重建为社会资源参与扶贫提供了广阔的舞台。
第四是对贫困农户物质资本的影响。灾后恢复重建除了通过公共设施、市场变化、社会资源对贫困社区产生影响以外， 还直接通过到户补贴对贫困人口产生影响。到户补贴可分成住房维修重建补贴、农业与福利补贴两类。住房维修重建补贴针对维修重建户，其额度一般不能满足住房维修重建（特别是重建）的需要。灾区农户为住房维修重建而负债的情况非常普遍， 例如， 四川省扶贫办2009 年8 月组织全省39 个极重和重灾县开展的受灾贫困村农户负债及负担情况调查表明， 39 县2516 个贫困村72.63 万农户中，约有15 万重建户、11 万加固维修户， 重建户户均负债约4 万元、人均1.2 万元， 维修户户均负债约0.5 万元、人均约0.15 万元。由于领取重建补贴需以住房重建进度为依据，很多家庭为获得补贴大力举债建房，没有认真考虑建房时机和还债能力。在这个意义上， 住房重建补贴推动了农户建房， 促进了农户住房条件的改善和物质资本总量的积累，但却伴随着家庭债务负担的普遍增加。一些生计条件好的家庭用2-3 年清偿债务没有太大的问题， 但那些生计条件差的贫困农户则很难还清这些债务。在没有住房补贴的情况下，这些贫困农户可能会放弃盖房，代之以维修住房或通过其他形式暂时解决居住问题。灾区农业与福利补贴（粮食直补、低保、新型农村合作医疗）面向所有符合条件的农户， 尽管其数量有限，但因政策倾斜而在总体水平上优于非灾区，能够促进物质资本条件的改善。总的来说， 灾后恢复重建通过到户补贴而对农户（包括贫困农户） 产生的影响是积极的， 促进了农户物质资本的积累与发展。但贫困农户的情况比较特殊，债务负担让他们更加脆弱，更加难以从贫困中翻过身来， 尽管他们的物质资本总量也得到了显著增加。
“汶川地震灾后恢复重建总体规划” 确定了1 万亿元的灾后重建资金需求。中央财政按照总需求30%左右的比例建立中央地震灾后恢复重建基金， 其余部分由对口援建资金、地方政府财政资金等构成。这些资金的配置是各项支持政策发挥作用的关键支撑。
贫困村地理位置通常更偏远， 属于山区的情况更多， 农户居住更分散， 发展条件更差， 恢复重建成本通常更高。为了帮助这些村庄搞好恢复重建，除了像其他村庄一样得到相关支持外，中央地震灾后恢复重建基金还专门辟出156.8789亿元用于贫困村恢复重建。这反映了灾后恢复重建工作向贫困村和贫困人口的倾斜，体现了灾后恢复重建与扶贫开发相结合的精神。但值得注意的是，不论是贫困村还是其他农村地区， 实际到位的资金均远未达到规划水平， 并且不同地区与规划水平的差距并不相同。在这种情况下，考察实际落实的资金情况更能说明问题。
规划区156.8789 亿元贫困村灾后恢复重建规划资金（不包含住房与公共服务设施重建资金）中， 四川省占57.4%， 甘肃省占33.4%， 陕西省占9.2%， 四川省占大多数。4834 个贫困村中， 四川有2516 个， 占52.0%。规划区51 个县（市、区） 中， 四川有39 个， 占76.5%。10 个极重灾县均在四川。④2009 年底已落实的贫困村灾后恢复重建资金中，四川省占66.8%， 甘肃省占25.0%， 陕西省占8.2%。⑤基于这些， 并考虑到数据的可比性与可得性， 接下来以四川省为例对不同县（市、区） 贫困村灾后恢复重建资金的落实情况（数据统计截至2009 年9 月底， 2009年10 月至今新落实的资金很少） 进行具体分析。根据四川省贫困村灾后恢复重建已落实资金统计， 不论是村均资金还是人均资金， 规划区39 个县（市、区） 的贫困村恢复重建资金差别都很大。村均恢复重建资金在200 万元以上的县（市、区）有都江堰市、绵阳市游仙区、安县、彭州市、广元市利州区、三台县，平均每个贫困村落实的恢复重建资金达295.2 万元。贫困村村均恢复重建资金在60 万元以下（不含60 万元）的县（市、区） 有茂县、汶川县、中江县、芦山县、罗江县、广元市朝天区、汉源县、宝兴县、松潘县、理县、黑水县、小金县、九寨沟县，平均每个贫困村落实的恢复重建资金只有14.3 万元。人均恢复重建资金在2000 元以上的有崇州市、大邑县、江油市、北川县、平武县、游仙区，贫困村人均恢复重建资金3131 元。人均恢复重建资金在500 元以下的有罗江县、芦山县、汉源县、中江县、九寨沟县、黑水县、朝天区、广汉市、宝兴县、绵竹市、汶川县，贫困村人均恢复重建资金328 元。⑥
用作比较时， 不论村均资金还是人均资金，都有一定的缺陷。村均资金的缺陷在于， 不同村庄规模不一样， 而人口规模不同，对部分恢复重建资金的需求就不一样。人均资金的缺陷在于，有很多恢复重建项目（如村组道路）的资金需求与人口规模不是简单的对应关系。一个2000 人的村庄所需道路投资可能多于200 人的村庄， 但不会十倍于200 人的村庄。村均和人均资金的共同缺陷则在于，它们都不能反映村庄地理、地质和居住集中程度等方面的差别， 而这些差别与资金需求具有密切关系。此外，评估贫困村恢复重建资金配置的合理性还需考虑受灾程度和贫困程度的差别。
从受灾程度和贫困程度来看， 极重灾县村均落实资金154.02 万元、人均落实资金为1271元， 重灾县村均落实资金93.16 万元、人均落实资金为969 元， 恢复重建资金呈现出了向极重灾区集中的特点。但值得关注的是， 在同等受灾程度下， 恢复重建资金仍呈现出非均衡分布的特点。从村均数据来看，极重灾县中，省级贫困县村均恢复重建资金为124.65 万元， 而非贫困县为198.05 万元；重灾县中， 国家级贫困县村均恢复重建资金为60.71 万元， 省级贫困县为99.37 万元， 而非贫困县为123.1 万元。从人均数据来看， 极重灾县中，省级贫困县中贫困村人均恢复重建资金为1456.0 元， 而非贫困县为993.5 元； 重灾县中， 国家级贫困县中贫困村人均恢复重建资金为643.6 元， 省级贫困县为951.3 元， 而非贫困县为1618.3 元。⑦除了极重灾县人均数据外，其余数据均显示， 非贫困县得到的资金多于省级贫困县， 省级贫困县得到的资金又多于国家级贫困县。考虑到贫困县通常更加偏远，山区多， 交通不便， 农户分布更加分散，
贫困村恢复重建资金非均衡分布的不合理性是显而易见的。贫困村恢复重建资金来源包括重建专项基金、财政扶贫资金、对口援建资金、捐赠资金等，其中重建专项基金和对口援建资金是贫困村恢复重建资金的主要来源，占到总额的89.3%。非贫困县的贫困村恢复重建资金基本上来源于重建专项基金和对口援建资金，两项资金占全部资金的比重在极重灾县为100% ， 在重灾县为98.7%。贫困县的贫困村恢复重建资金来源渠道较多，包括财政扶贫资金、捐赠资金等，但主要仍来源于重建专项基金和对口援建资金， 两项合计占75%以上。⑧配置到非贫困县的重建专项基金和对口援建资金数量明显多于贫困县特别是国家级贫困县，由于这两项资金在贫困村恢复重建资金中占有较大份额，因此贫困村恢复重建资金呈现出向非贫困县集中的特征。这种局面将加大
贫困地区与非贫困地区的差距， 不利于推进汶川地震灾区的减贫进程。
灾后恢复重建项目中， 除了公路等面向所有人群的项目外， 还有专门针对贫困村的项目。这类项目包括村内道路、灌溉设施、人饮设施、可再生能源、基本农田、入户供电设施、村级互助资金、生产启动资金、生产发展资金、能力培训、农户“五改三建” 等， 均为小型项目， 其具体执行状况对贫困村恢复重建与扶贫开发具有直接影响。
在具体执行层面， 村级灾后恢复重建项目涉及的行为主体主要有基层扶贫办、村两委和农户/ 村民。县扶贫办代表政府“组织、指导贫困村灾后恢复重建项目的实施与管理”。村两委是政府与农户的纽带，负责恢复重建项目的具体实施，包括组织农户选择项目、建设项目、监督管理项目以及协调与政府的关系。村民是项目的直接受益者， 在扶贫办和村两委的组织下参与项目选择、建设和监督管理。例如，四川省贫困村灾后恢复重建资金绝大部分（75%以上， 其中国家级贫困县为87%）是由扶贫部门通过村两委和村民执行的。农户积极参与了重建项目优先序选择、项目投工投劳、项目资金与质量监督等环节。⑨
已有研究表明⑩， 在基层扶贫办、村两委以及农户/ 村民的密切合作下，贫困村灾后恢复重建项目的实施呈现出以下重要特征：第一， 坚持规划先行。在扶贫办的指导下， 贫困村坚持以规划统领恢复重建工作。这种做法促进了村级恢复重建项目与更大范围恢复重建工作的协调，促进了短期目标与长期目标的协调，促进了恢复重建与扶贫开发的结合， 同时也为农户参与拓展了空间， 为资源整合搭建了平台。第二， 农户全程参与。在恢复重建工作中，扶贫办将农户参与摆在重要位置，强调运用参与式方法编制项目规划和组织项目实施。在项目规划中， 要求农户积极参与灾后发展问题分析， 对恢复重建项目进行排序， 讨论项目建设模式与具体方法。在项目实施中，倡导农户投工投劳，发动农户共同讨论解决劳动力短缺、资金不足、建材紧张、技术缺乏、后续管理等现实问题。在项目管理上， 倡导“集体的事情大家管”， 推动农户民主选举产生重要建设项目的施工组、物资组、理财组、监督组、协调组等，采购物资、管理资金、组织施工、协调矛盾，并积极参与监督项目质量， 保证项目建设进度和资金使用效益。第三， 资源有效整合。资源整合是指将属于不同个人或组织的资源（资金、生产工具、物资等） 集中起来统一使用，包括村内资源整合、政府不同部门资源的整合、民间组织和各种社会力量提供的资源的整合等。以四川省广元市利州区马口村为例，该村在建设集中安置点36 户住房时， 将自筹资金、国家重建补贴集中起来统一使用， 取得了很好的效果； 在建设村组道路等基础设施时，除争取财政扶贫资金外，还积极整合了畜牧、水利、交通等项目资金和部门帮扶资金， 整合了香港乐施会捐赠资金56 万元。在地震后一年时间内，马口村农户自筹资金（含投劳折资）近900 万元， 整合财政扶贫资金115 万元，政府部门资金150 万元， 信贷资金165 万元， 社会援助74 万元， 整合资金总额达到1400 余万元。
基层扶贫办、村两委和农户/ 村民密切合作下的项目实施过程对于扶贫开发工作具有重要意义。首先，这种合作保障了恢复重建项目反映多数农户/ 村民的需求， 少数村庄精英控制恢复重建资源的可能性降低。其次， 项目实施过程同时是村级组织和农户能力的建设过程，村级组织和农户能力在参与恢复重建活动的过程中得到有效提升，农户/ 村民、村两委、政府的关系得到改善， 村庄社会资本增加，农户合作能力与水平提升。第三， 扶贫开发与可持续发展问题受到村庄内外重视，这有助于激发村庄内部扶贫开发意识， 推动外部资源向贫困村庄流动。换言之， 基层扶贫办、村两委和农户/ 村民密切合作下的项目实施过程除了保障恢复重建项目本身的实施并提高其质量外，还由于其强调规划、参与、资源整合等特点， 使恢复重建过程同时表现为贫困村能力的建设过程，表现为人力资本和社会资本的培育积累过程。
汶川地震灾后恢复重建使灾区公共设施和宏观投资环境大幅改善， 建筑、运输、旅游、餐饮、娱乐等行业加快发展， 社会事业全面提升，灾区经济近几年预计将保持较快增长态势。此一宏观经济与社会发展过程是整个灾区减贫与发展的基础性力量。
国家“汶川地震灾后恢复重建总体规划” 在政策安排、资金配置、村级项目实施等层面均体现了对贫困社区和贫困人口的倾斜性支持，促进了恢复重建与扶贫开发的结合。但是，由于这种支持力度有限， 特别是由于贫困人口利用各种机会的能力相对较弱， 恢复重建实践中也暴露出灾区减贫工作所面临的一些挑战。农户层面，住房维修重建的债务负担使贫困农户没有经济能力抵御市场、疾病等各种风险，更没有资金去利用市场机会， 脆弱性大增。村庄和县（市、区） 层面， 贫困县和贫困村距经济中心相对较远，从宏观投资环境和市场机会中获益的能力相对更弱。贫困县特别是国家级贫困县用于贫困村灾后恢复重建的资金明显少于非贫困县。因此，灾区经济社会发展的非均衡性将比较突出，贫困社区与其他地区的发展差距可能不减反增， 恢复重建与扶贫开发的深入结合任重而道远。
① 国务院抗震救灾总指挥部灾后重建规划组：《汶川地震灾后恢复重建总体规划》（内部资料），2008 年9月，第30 页。
②③ 国务院扶贫办外资项目管理中心：《贫困村灾后恢复重建监测评价基线调查报告》（内部资料），2009年，第10-11、19-22 页。
④ 国务院扶贫办贫困村灾后恢复重建规划工作组：《汶川地震贫困村灾后恢复重建总体规划》（内部资料），2008 年， 第4、51 页。
⑤⑥⑦⑧ 国务院扶贫办贫困村灾后重建办：《贫困村灾后恢复重建资金落实情况统计》（内部资料），2009年，第1、3、6、8 页。
⑨ 国务院扶贫办贫困村灾后重建办：《汶川地震灾后贫困村恢复重建培训案例》（内部资料），2009 年，第21-23 页。
⑩ 国务院扶贫办贫困村灾后重建办：《汶川地震灾后贫困村救援与恢复重建政策效果评价报告》（内部资料），2009 年，第31-35 页。
加入收藏
中心概况
