十七届三中全会提出，我国农村社会事业和公共服务水平较低，区域发展和城乡居民收入差距扩大，改变农村落后面貌任务艰巨。因此，必须统筹城乡经济社会发展，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。农村社区公共服务的根本目标是满足社区居民的公共需求，在我国全面推进小康社会建设过程中，农村居民的公共需求全面快速的增长并呈现出不同的特征。如何有效地利用农村改革的有利契机，构建以农村居民需求为导向的农村服务体系，更好地满足农村居民迅速增长的公共需求，进而推动农村经济社会全面发展，是当前亟待研究和解决的重大问题。
农村社区建设旨在构建新型的农村社会生活共同体，实现农村社区及整个社会的融合，是我国农村基层组织与管理方式的重大变革和制度创新，也是新时期我国农村的一项重大的社会建设工程，具有十分重要现实意义和深远的历史意义。在新的改革形势下，随着我国农村经济的不断发展，农村居民收入的提高将对公共物品的供给提出更多更高的要求，我国农村社区居民的需求明显增加的同时，原有的计划经济时代所建立的农村公共服务体系，已经不能满足日益增长的农民生产和生活的需要。因此，如何加大农村社区公共服务的投入，建立适应农村市场经济发展和满足农村社会全面发展所需的新型社区公共服务体系，强化农村社区服务，加快发展农村教育、卫生、文化等社会事业服务，促进我国农村社区公共服务的均等化等，是我国农村社区建设迫切需要解决的问题。
目前学界关于农村社区公共服务中农民主体性的的研究基本停留在理论层面，而对于现实的农村民需求状况和特征缺乏实证性的经验研究，特别是缺乏大规模定量数据资料的支撑。一些研究虽然从局部调查数据出发，提出了建立农村居民需求导向的公共服务供给制度，但是缺乏宏观的掌握和分析，难以进一步从农村居民需求的视角探求我国农村社区服务体系的相关限度。本文旨在通过对全国范围的农村社区居民公共服务需求的调查和统计，分析农民公共服务需求的现状、结构和特征，着重探讨当前农村社区公共服务体系的相关限度和矛盾，从农民需求的视角出发，对如何完善农村社区公共服务体系提出了相关思考和构想。
党的十七大报告指出，要“培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，发挥亿万农民建设社会主义新农村的主体作用”。农村居民是农村社区的主体和主人，是推动农村社会发展和演变的主体力量。特别是在“后税改时代”广大农村社区居民的负担明显减轻，从而为全面推进农村改革奠定了坚实的基础，提供了良好的机遇。从农村社区建设的主体———农村居民自身的角度，来了解当前广大农民对社区建设的需要，把握他们对社区服务的现实要求、公共需求、发展意见和建议等方面的实际情况，从不同地域、不同层次、不同领域来了解和把握农民作为社区主体的公共需求的现实性和复杂性，是当前理论研究中较为缺乏的一个重要环节和步骤，这正是本文研究的目标所在。
我国是区域间发展极不平衡的国家，由于各地自然条件、经济发展水平以及风俗习惯等方面的不同，导致了各地农村社区居民的需求存在差异性。从调查来看，随着农村社会经济的发展，各地农村社区居民的公共需求也迅速增长，总体需求呈现出以下四个特征：
从需求的程度来看，广大农村社区居民的公共需求具有广泛性和强烈的迫切性。随着我国农村社会经济的不断发展，广大农村社区居民的需求不再是仅仅停留在满足个人生存所需的粮食、住房以及安全等等，当前农村居民的需求日益广泛，这些需求包括乡村道路建设、免费义务教育、农村合作医疗、农产品供需信息、社会治安、劳务输出和就业信息、农田水利设施建设、文化体育活动、农村信贷、农村饮用水设施建设、病虫害防治、最低生活保障和环境保护等等不同方面。全国有40%以上的农村居民对乡村道路建设需求到农业技术指导、农产品供需信息、劳务输出和就业信息表现强烈的需求，这些也都表明了农村居民对于其进一步发展和增加收入的迫切愿望。
从需求的地域性来看，广大农村社区居民的公共需求的地域性差异明显。我国东部地区是我国经济最发达的地区，基本公共服务满足程度较高，社区居民需求层次较高。而中西部地区由于工业化进程相对落后，农村社区的发展也比较落后，农村社区居民的经济收入和生活水平明显低于东部沿海发达地区，中西部农村社区居民的需求程度普遍高于东部地区。从问卷调查情况看（表1略），我国西部地区居民在各个方面的需求都没有得到有效满足，服务严重落后于东部和中部地区。其中西部地区农村社区居民需求远远超过东部和中部地区的公共服务是畜牧防疫检疫、计划生育、农村饮用水设施建设和农田水利设施建设，西部地区分别占了全国需求的40%以上。其中有9项服务需求程度是由西部向中部和东部依次递减。在所调查的18项需求项目中，有14项服务需求都是西部地区所占全国比重最大，中部地区居全国需求比例居首位的有4项。可见，我国东部、中部和西部农村社区居民的公共需求差异显著。
从需求的内容来看，广大农村社区居民的公共需求呈现明显的非均衡性和分层化。1.区域内省际差异显著。我国东、中、西部三大地区内各省之间的农民需求不均衡，区域内需求差异显著。以居民的医疗卫生服务需求为例，东部地区河北省居民对医疗保险的需求比广东省高21.7%，浙江省居民在村民健康教育方面的需求福建省高25.1%，接近福建省需求的2倍［中部地区江西省居民在食品卫生监督方面的需求是湖南省居民需求（22.6%）的2.41倍，湖北省农村居民在环境卫生监测方面的需求是湖南省居民需求（11.7%）的2.56倍，而湖南省农村居民在疾病防疫方面的需求则高达70.2%［西部地区宁夏农村居民在疾病防疫方面的需求（72.8%）是新疆居民的2倍，而新疆居民在环境卫生监测方面的需求（93.3%）是宁夏居民的5.10倍。2.农村居民的收入的不同导致需求的层次性差异。农村居民由于从事的产业或职业不同，受教育程度或生产经营思想不同等等原因，造成各个家庭或个人所获得的经济收入也明显不同，导致了农村社区居民在社会地位价值观念、生活方式等方面的差异，形成了不同的阶层，而这些阶层在农村社区的的需求也体现出了强烈的层次性。家庭收入不同的农村居民对社区公共服务的需求方面差异性明显。在调查统计中，收入不同的层次居民对在不同类型的服务需求差异明显，特别是在家庭年收入3000元以下20000元以上的农村居民需求差异最大，其他收入层次的需求大部分介于两者之间。家庭年收入3000元以下的居民对免费义务教育和农村合作医疗的需求都在50%以上，在最低生活保障和社会救济和优抚方面的需求分别是年收入20000元以上阶层的2.2倍和2.08倍。家庭年收入20000元以上阶层高于其他收入层次的需求有社会治安、文化体育活动、电力及通讯设施建设、农村信贷和环境保护等方面。
从对需求的供给效果来看，广大农村社区居民对现有各项服务的评价差异显著。以当前广大农村社区居民所关注的农村义务教育、卫生医疗服务和农村公共文化为例，整体而言，随着政府投入的不断增加，农村社区居民对政府所提供的这些公共服务的认可程度不断提高，但具体到对每个领域的评估，则体现出较为明显的差异。其中，在基础教育方面，农村社区居民过去所面临的“上学难”等问题已经在很大程度上得到解决，71.5%的被访者家庭的孩子上学步行的时间不超过15分钟，农村社区居民对“教师责任心”、“教学质量”、“教学设施”以及“住宿条件”持肯定性意见的均占80%以上。在卫生医疗方面，有33.4%的农村社区居民没有参加任何形式的医疗保障体系，有25.1%的农村社区居民对当前农村医疗卫生状况表示“不太满意”和“很不满意”。在文化生活方面，60.2%的农村社区居民认为农村文化活动“很枯燥贫乏”和“较枯燥贫乏”，对“参与度”、“形式”、“设施”及“组织管理”的评价度也很低。
通过对社区居民需求的分析，结合我国社区公共服务体系的现状，可以从下面几个方面来把握当前农村社区服务的相关限度：
如果根据人们需求的公益性程度及其需求满足中对政府的依赖程度的不同，可以将公共产品分为“基本公共品”和“非基本公共品”两类。前者是政府必须承担和满足的公共产品和服务，后者则可以通过政府以外的社会组织或市场来提供或协助提供。政府是基本社会公共品的提供者，是非基本社会公共产品生产的倡导者和参与者，为公民提供基本公共服务是政府合法性的来源之一。［1］从调查来看，在现阶段，农村社区居民最迫切的需求主要包括农村义务教育、公共基础设施、公共卫生服务、公共文化服务、优抚救助服务、农技推广服务及公共安全服务等等，这些都是政府必须为农业生产和农村社区居民生活提供的基础性服务和产品，也是政府必须承担的基本职责。
在农村社区公共服务供给方面，我国县乡政府承担着了主要服务职责。从各地农村社区建设的实际情况来看，农村社区建设的资金也主要来源于县级财政。但是从分税制改革后，中央本级财政收入明显增加，中央宏观调控能力明显加强，但县乡两级财政收入减少，困难重重。然而在分税制形成“财权上收”的同时，事权则不断下放。许多部门的事权由中央到基层一统到底，最基层的县乡级政府财政最为困难。但是按照事权要求，基层政府要负责向农村社区居民直接提供各项服务，而上级部门只管督促、检查、验收，而没有投入，乡镇政府自身没有财力，就很难完成农村社区的服务供给。这种“财权上收”、“事权下放”、财权与事权不对称的体制必然导致政府服务职能不断弱化乃至缺失，造成农村社区公共服务供给的危机。
全国农村社区居民的需求是不均衡、多元的。其主要体现在两个方面：一方面，不同地域之间的居民公共需求不同，即东部、中部和西部地区之间、省与省之间以及同一地区不同社区之间的公共需求存在差异（表2略），如东、中、西部不同地域的农民对公共服务需求的优先序不同，如西部居民最急需的公共服务集中在基本设施方面，如在乡村道路建设、免费义务教育、畜牧防疫检疫、农田水利设施建设和农村饮用水设施建设等方面需求突出，而东部居民最急需的公共服务是侧重于发展类服务，如对农村合作医疗、农产品供求信息、农村信贷和环境保护的需求强烈，中部农民所需的公共服务则具有明显的过渡性和兼具性。
另一方面，同一社区内部居民需求的多元化。改革开放30年以来，我国农村社会经济不断发展，同时也造成各个家庭或个人所获得的经济收入也明显不同，导致了不同阶层对社区服务的需求多层次性。低收入者最急需的公共服务是最基本的和保障生存类的公共服务，义务教育、农村合作医疗、社会救济和优抚、最低生活保障。高收入者农民所需的是发展类公共服务如文化体育活动、电力及通讯设施建设、农村信贷等等。
目前，农村社区公共服务供给大都是由各级政府自上而下地进行决策，农村居民缺乏公共服务需求的有效表达以及对公共项目的抉择权。这种“自上而下”的决策机制，即便农民已经有了需求，也很难提到地方政府的操作层面上来。农村社区居民是农村社区建设的主体和最终受益者，社区的微观基础也正是农村社区居民个人偏好的最大化。但是长期以来受到各种体制的制约，农村社区居民的利益表达和需求往往得不到表达和满足，而理性的个体是其利益的最好的表达者和守护者。传统的供给主导型的公共产品供给制度，假设政府机构及其官员比之农村社区居民更加了解农村社区居民需求，能够更好地代表农村社区居民实现其利益。这种假设无视不同层级政府组织和官员的自利性追逐，往往导致公共产品供给动力不足或者内容扭曲，还会出现依据距离政权中心的远近来差序式提供公共产品的现象，导致农村社区居民的公共产品需求无法满足，或者出现人为的地域差距。［2］同时，现代国家的官员，出于必要，至少是一步，通常是几步，从他们统治的社会中游离出来。他们通过一些抽象的象征来评估他们的社会生活，但是这抽象的象征总与他们所要掌握的真实社会距离甚远。［3］
以政府为社区公共文化提供的服务为例（表3略），政府提供的社区文化服务主要集中在放电影、送书下乡、戏剧演出等方面，而从居民的实际需要看来（表4略），他们需要政府提供的公共文化主要是农民技术学校、文化活动站、图书室、体育场地、体育器材、老年及青少年活动中心等方面，可以看出，居民的实际需求与政府所提供文化服务差异显著。这种供给内容与实际需求内容的偏差，政府供给的结构的失衡，致使政府的“越位”供给反而加剧了公共服务产生“缺位”，造成公共资源的严重浪费，政府的核心职能即提供基本公共物品的职能得不到有效的履行。
中国改革开放以来的经济社会转型，不仅是传统计划经济体制向现代市场经济的转变，而且是单一的集权式治理向主体多元化的民主实践的渐进过程。［4］农村公共服务的问责和考核机制不健全，许多基层政府对农村公共服务的实际效果不负责任，缺少必要的监督和考核，而现行的政府考核体制并没有把服务的实际效果及民众的意见纳入到考核体系。在这种不完善的绩效评价体制和政治目标最大化的激励下，基层政府对于能增加政绩的公共服务，呈现出一种较高的供给热情，即使政府没有财力也通过对农民的强制摊派进行建设，如乡村道路建设、农田水利设施建设、乡村规划等等。对于居民急需但没有进入地方官员政绩考核体系的公共服务如农产品供需信息、就业信息、农民培训等等则没有供给或供给无足。以农村合作医疗为例，虽然农村合作医疗在一定程度上满足了农村社区居民对于医疗保障的需求，但其在实践过程中，也表现出了相对的局限性，仍与农村社区居民对医疗保障的需求有较大差距，有50.7%被调查的居民认为当前农村合作医疗报销不方便不及时。
政府对农村社区居民需求的忽视不仅造成居民公共服务供给不足、错位，而农民需求的广泛性、地域性差异、结构性差异和多样化趋向，对政府的公共服务又提出了更高要求。更为重要的是农民对公共服务的需求是一个动态变化的过程，一项服务的满足可能会刺激另一项服务的需求，这就需要政府及时准确的了解农民需求，转变政府职能，提供农民满意的公共服务。农村社区建设是国家统筹城乡协调发展以及推进新农村建设的突破口，事关广大农民的切身利益。尊重农民意愿，满足农民公共需求，对推进和完善农村社区服务体系建设具有重要意义。
如何缩小农村社区公共服务中农民需求与政府供给的差距，实现农民需求与政府供给协调发展，确保信息的对称和科学决策尤为重要。首先，需要政府对农民的需求进行识别，让农村社区主人的意愿得以体现。政府要深入了解农民对于公共产品的实际需求，加强决策可行性分析，不做脱离当地实际情况的供给决策，也不能以个人偏好和主观愿望进行决策。其次，在公共服务决策方面，农村社区公共服务决策程序应由“自上而下”向“自下而上”和“自上而下”相结合。农村社区公共服务供给决策既要体现当前农村公共品供给主要来自上级政府或部门的“自上而下”的特性，也要体现农村公共品受益的地域性原则。对于拟建公共服务项目要进行充分的论证，加强项目的可行性分析，避免不切实际的“形象工程”、“政绩工程”而浪费有限的公共服务资源。社区居民的偏好具有多样性和可诱导性，通过改变农村社区选择范围，使居民理性行为与政府的目标相容，减少政府决策的实施成本。
要明确各级政府在社区基本公共服务供给的责任。在基层民众权利与生活息息相关的服务和功能上，县乡政府发挥着比任何层级政府更大的作用。但是从分税制改革后，县乡政府财政出现困难，其在公共服务方面的职能不断弱化乃至缺失。因此，农村社区公共服务的提供方面，必须要建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担基本公共品供给的财政分担机制，使基本公共品供给的财政投入规范化、制度化、法律化。针对农民需求的非均衡和分层化，要建立多元化供给体制。充分发挥竞争机制和市场机制来推进农村社区的建设，利用社会各方面的积极性提高公共服务的覆盖面和效率。在市场领域，可以由政府协调，向各企业公开招标等办法提供更廉价优质的物品和服务。而随着非政府组织的发展，由非政府组织通过竞争来提供某些产品也成为重要方式。竞争能以更小的成本投入，为农村社区提供更多的公共服务。新型农村社区服务体制需要建立包括政府组织、村社集体、民间组织、中小企业和私人等多方参与的多元化供给机制。
政府对公共服务的供给效果和监督的忽视，造成了农村社区公共服务流于形式。要加快建立农村社区公共服务问责监督机制，建立以公共服务为导向的县乡政府绩效考核体系。科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，将社会发展指标、基本公共服务指标纳入干部政绩考核体系，将农民公平获得基本公共服务的指标纳入政府绩效考评体系。避免单纯反映经济增长而不能够更好地促进社会发展的考核指标占主要权重，应把社区居民的意愿和对公共服务的满足度纳入到政府绩效的考核中，以形成正确的政绩导向，促使地方政府把工作重心从注重GDP和投资项目转为重视农村公共服务管理，提高管理服务水平。
总之，我国农村社区正处在一个大变革的时代，目前我国农村社区公共服务体系的建设必须以居民公共需求为导向，以农村社区公共利益为纽带，强化政府负责，以各种社会组织为载体，充分激发社区居民的的内在动力，共同构建起政府组织、农村社会组织及社区居民多方参与的新型农村社区公共服务体系。
［1］［美］西摩·马丁·李普塞特.政治人—政治的社会基础［M］.张绍宗译，上海：上海人民出版社1997：56
［2］刘义强.建构农民需求导向的公共产品供给制度———基于一项全国农村公共产品需求问卷调查的分析［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2006（3）：15-23
［3］［美］詹姆斯·C.斯科特.国家的视角：那些视图改善人类状况的项目是如何失败的［M］.王晓宁译，北京：社会科学文献出版社，2004.100
［4］Barr，N.1996，The Transition from Socialism to a MarketEconomy，in LSE On Social Science：A Centenary Anthology，Transaction Publishers.转引自常铁威.新社区论［M］.北京：中国社会出版社2005.151
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