不仅如此，经过30多年的改革和探索，乡镇体制未来的发展和走向似乎并没有清晰起来，人们在乡镇改革前进道路的问题上陷入迷茫。对未来的乡镇体制，有的提出实行“乡镇自治”，有的则主张“乡公所制”，有的建议“乡派镇治”，有的则要求“维持现状”，更有甚者提出干脆“撤销乡镇”。如此等等，不一而足。显然，人们对于乡镇体制的未来存在明显而严重的分歧，甚至乡镇本身的存废也成为一个问题。

人们的分歧并不限于对乡镇改革未来的判断，也有对乡镇改革历史的评判。不少人强调30年的乡镇改革成效斐然，但是，也有不少人发现30年的乡镇改革并没有达到预期的目标。赵树凯就曾指出，“自1986年中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，作出了基层政权改革的整体部署以来，乡镇在机构设置、权力划分、治理结构等方面进行了改革努力。这种尝试取得了一定成效，但是，到目前为止，最初的改革基本目标并没有达到”[1]

赵树凯的判断是准确的。从历史上看，乡镇政府重建及体制改革的矛头所指就是人民公社体制。这一体制以“政社合一”、“政经不分”、“党政不分”及“高度集权”为基本特征。也正因为如此，改革之初党中央就将理顺乡镇基层的党、政、企关系以及改革权力过分集中的体制作为乡镇改革的基本目标。1986年9月中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》就明确指出，“当前农村基层政权建设中还存在不少问题，主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。”为了解决这些问题，《通知》提出了“明确党政分工，理顺党政关系”、“实行政企分开，促进农村经济进一步发展”、“简政放权，健全和完善乡政府的职能”、“切实搞好乡政权的自身建设”、“努力提高干部素质，认真改进工作作风”、“搞好村（居）民委员会的建设”等一系列改革任务。中央特别强调乡镇政权建设“是我国政治体制改革的重要组成部分”，要求从政权和政治体制的角度推进乡镇体制改革。

从实践来看，30年来的乡镇改革成功地废除了人民公社体制，构建新的乡镇政权组织体系，在政社分开、民主自治、机构设置、人员精简、职能转换、公共服务及治理结构等方面的改革均取得了一定的进展。但是，正如一些学者所指出的，乡镇改革的一些初始目标并没有完全达到，更有甚者，现实的发展甚至与预定的目标背道而驰。最为突出的是，曾经作为“改革的首要问题”的“党政分开”或“党政分工”在实践中不再坚持，也少有人提起，而“党政一体”的呼声反而越来越高。在税费改革及后续的乡村改革中，各地不断强化党组织“一把手”的地位，推行乡镇党政领导“一肩挑”，乡镇党政部门合并和一体化，事实上重新走向乡村党政合一及高度集中的体制。形式上似乎强化了党在农村基层的执政基础，实际上弱化了党对农村工作的政治领导，纠缠于具体的行政事务，不利于党自身的基础建设。“政企分开”及“政经分开”一直是乡镇改革的重要内容。虽然废除人民公社、重建乡镇政府及相应的经济组织之后，乡镇政企在组织上实现了分设，但是，迄今乡镇政经关系依然是难分难解。发展经济、兴办产业、招商引资仍是乡镇政府的头等大事，过度干预和参与经济活动依然存在，以至于有人将基层政府称为“政府公司”或“政府公司化”。实行村民自治及乡村分治是上个世纪80年代改革的重要成果，相关法律也确认了乡镇政府与村委会之间的指导关系（而非领导关系）。然而，村民自治及乡村分治之初，乡村之间的“指导关系”一开始就遭到乡镇干部相当普遍的责难和否定，他们声称“这将使乡镇政府变成无脚的螃蟹，无法对乡村和农民进行有效的管理”，有的甚至担心会“导致农村的失控”。种种试图重新恢复乡镇政府对村委会事实上及法律上的“领导关系”的努力从未停止过，其结果是村委会出现相当普遍而明显的行政化。特别是免税之后，村委会自身财源枯竭，大多是靠县乡政府转移支付和补助维持，进一步丧失了经济上的独立性和自主权。随之而来的是村委会对上级政府的依赖进一步加深，甚至变成了事实上的乡镇政府的“村公所”。上世纪80年代初的乡镇体制改革试图通过简政放权、建立乡镇财政、健全乡镇政府职能，“将乡镇建成一级管理职能比较完整的基层政权”，然而，20多年过去了，随着“乡财县管”等一系列改革的实施，乡镇政府的财权、事权及人事权不断弱化，一级“完整的基层政权”仍没有建立起来，甚至连乡镇政权本身存在与否也成为一个问题。

显然，乡镇改革的历史进程和实践结果似乎与改革的初衷背道而驰。“这种背离和尴尬迫使我们不得不反思：是目标设计出了问题，还是改革进程的操作出了问题？进一步的问题是：既定的目标还要不要坚持？如果不坚持，那么新的目标是什么？如果要坚持，改革应该怎样推进？”[2]

赵树凯的上述疑问是笔者共同的困惑，也是所有关心乡镇改革和发展的人们都必须严肃以对并认真回答的问题。吴理财的新著《改革与重建——中国乡镇制度研究》，无疑是关于此问题最新的也是最全面的探讨和回答。他的著作首先对乡镇制度的历史变迁、现状、实际运作方式进行了比较全面的考察，对当前乡镇体制改革的几种实践模式进行了比较分析，在此基础上对乡镇改革的动力、路径、约束和发展趋向做出了自己的理论解释，同时，根据农村治理结构的变迁及特点和国家农村政策转向的要求，提出了重建现代乡镇治理制度的基本思路。在著作中，作者还提供了一些鲜活的实践案例及实地调查报告。作者的努力和尝试是值得肯定的，尤其是通过这种历史到未来、宏观到微观、理论到实践的多维度、多层次、多视角的分析，不仅让人们得以全面地了解30年来中国乡镇体制改革的进程，也有助于人们深刻理解和反思改革的历史并审慎地选择乡镇改革和基层政治发展的未来。

在这部著作中，读者们会发现，吴理财的研究直面问题，但主要是为了分析问题，探讨原因；他批判现实，但更多地是理解现实，提出解释；他反思改革，但不是否定改革，而是为进一步推进改革，并为未来的改革提出自己的建议。行文之中充满着冷静、理性及睿智！尤其值得称道的是，他的全部分析和判断都是建立在深入的基层调查和实证分析的基础上。自1997年起，他就一直致力于农村改革及乡村体制的调查研究，曾在一个乡镇工作6年之久，“官”至乡镇人大主席，对于乡镇改革及乡镇体制的运行有切身的体验。其后，他虽然离开乡镇先后进入华中师范大学中国农村问题研究中心攻读博士学位及中央编译局从事博士后研究，并多次出境学习交流，但他一直没有中断乡村实地调查，每年乡村调查达两三个月之久。长期而深入的乡村调查、系统的理论学习及广泛的学术交流，使他的研究具有开阔的学术视野、扎实的事实基础及缜密的理论解析。诚如曾任湖北省委书记的俞正声同志在他的一篇报告上所批示的，他的研究“用数据说明概念，事实产生结论，而不是反之”。事实上，这一直是他的学术追求，也是他的研究风格！

2009年1月，温家宝在著名的塞万提斯学院演讲曾深情地讲道，“我经常在思考，一个民族要兴旺发达，就不仅要有人脚踏实地，埋头苦干，更要有人遥望星空，坚守精神家园。这样的民族才有希望，才能克服前进道路上的艰难险阻，才能有光明的未来。”我们正处于改革的攻坚时期，尤其是经过30多年的改革，一些颇有创意的改革举措在实践中也屡屡受挫，有的陷于停顿，有的则出现反复；曾经已有的共识似乎正在流失。改革，连同改革所引发的困难和问题使越来越多的人们陷入困惑和茫然之中。站在新的历史十字路口，温家宝总理的忠告尤其重要和珍贵。任何改革都不可能是一帆风顺的，乡镇改革的具体内容也需要适应时代的变化而改变，乡镇体制的具体结构也应根据社会的需要而确定，但是，20世纪80年代以来乡镇改革所追求的理顺党政关系、推进政经分开、消除权力集中、推进基层民主等目标仍然切中时弊，值得坚守。当我们行走在改革的大地上陷入迷茫和彷徨之时，不妨仰望星空，在那里，我们会更加清醒地认识我们的现在，并把握改革的未来。在吴理财教授的著作中，读者也会发现，他的字里行间也透露出他不仅是一位在乡土大地上刨学问的人，同时也是一位坚守理想，遥望星空的人！也许正因为如此，他的研究更加具有历史的厚重感和前瞻性。

参考文献：

[1]赵树凯：《关于乡镇改革历史进程的考察》，《经济研究参考》2008年第32期。

[2]赵树凯：《关于乡镇改革历史进程的考察》，《经济研究参考》2008年第32期。