2005年10月，党的十六届五中全会所通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出了“建设社会主义新农村”的历史任务。同年12月，中共中央和国务院专门制定了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（2005年12月31日），进一步明确了新农村建设的目标。从此，建设社会主义新农村成为我国农村改革和发展的基本内容和发展战略，也是中央和地方农村工作的重点。近几年来，各地进行了不少探索，其中，湖北省开展的仙洪新农村建设是一个跨区域整体推进新农村建设的典型样本。本文通过对仙洪试验区新农村建设中调查分析，讨论新农村建设中社区建设的意义及对策和途径，为进一步推进新农村建设提供参考。
湖北省是我国中部的农业大省，“三农”问题也是全省工作的重点和难点。为了加快推进新农村建设，2008年5月，湖北省委、省政府决定建立“仙洪新农村建设试验区”，将地处洪湖周边的仙桃市、洪湖市、监利县所属14个乡镇（办事处、管理区、工业园区）、407个村作为新农村建设试验区，整体推进新农村建设。试验区内共有19.78万户、75.45万人、版图面积1467平方公里。此后，省委、省政府决定进一步扩大试验范围，将周边的9个乡镇（其中仙桃市2个，洪湖市2个，监利县5个）、322个村也纳入仙洪试验区建设范围。
仙洪试验区位于湖北省中南部、江汉平原腹地，素有“鱼米之乡”之称，也是湖北省以及我国重要的粮食主产区。然而，这一区域也是湖北省革命老区，有名的“水袋子”和血吸虫病综合防治重疫区，人口密度大、资源相对紧缺、基础设施较差，地方财力困难，经济和社会发展相对比较困难。正因如此，这一地区也成为湖北“三农”问题比较集中和突出的地区。这一地区的农村发展问题，也成为湖北省农村工作的重点和难点。从一定意义上说，湖北省农村问题的解决最终取决于仙洪地区及整个江汉平原“三农”问题的解决。为此，湖北省委、省政府决定选择仙洪地区作为新农村建设的试验区，采取整合资源、整体推进、改革创新、试验示范的方式，一方面加快仙洪地区新农村建设，另一方面探索新农村建设的新途径和新办法，以推动全省新农村建设。
开展跨区域新农村建设试验，无疑是“湖北首创”。为了推进仙洪试验区建设，湖北省委、省政府举全省之力，“高起点规划，高标准建设，高强度推进”，力求把仙洪试验区建设成为全省深化农村改革的试验区、发展现代农业的示范区、建设社会主义新农村的先行区。2008年7月，制定下发了《仙洪新农村建设试验区总体规划实施纲要》，强调按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。试验区各县市、乡镇及村委会分别制定了相应的新农村建设总体布局和发展规划。与此同时，全省成立了仙洪新农村建设试验区领导小组，下设办公室。领导小组由省委书记、省人大常委会主任罗清泉同志任组长，31个省直单位及荆州、仙桃、洪湖、监利市县党委为成员，建立和健全组织、领导和推进机制。2008年8月份以后，省委、省政府基本上是一个月召开一次现场会议，一个阶段一个主题，一个主管部门负责一个专项规划的实施，全力推进仙洪试验区的新农村建设工作。
在仙洪新农村建设试验区建设中，湖北省委省政府强调“以促进农民增收为核心，以发展现代农业和改善民生为重点，以农业基础设施建设、生态环境建设、农村公共服务体系建设、环境整治与村镇建设为抓手，以基层党的建设为保障，加大改革创新力度，促进试验区农业综合生产能力不断提高，农民生活水平不断改善，农村面貌发生较大变化。”[1](P12)从实践来看，试验区各县市都将农村社区建设及民生改善作为工作的立足点和着眼点，致力于农村社区生产、生活及生态环境改善，着力打造农村新型社区，让农民群众享受到实实在在的服务，使农村环境和面貌得到真正的改善。
首先，从村庄环境整治入手，创建“生态社区”。几年来，试验区各级政府以村庄环境整治为突破口，实施建沼气池、改厨、改厕、改水为主要内容的“一建三改”工程，先后启动了100个村的基础设施建设和环境整治工作，并在仙桃市张沟镇、洪湖市滨湖办事处、红三村、新堤办事处、小港管理区、监利县毛市镇开展建设环境优美、生态和谐的农村新社区的试点，着力打造生态社区和文明社区，农村社区的基础设施、生态环境、村容村貌及人居环境明显改善。
其次，从社区平台建设入手，打造“便民社区”。省民政厅在仙桃市张沟镇、洪湖市滨湖办事处、峰口镇、监利县福田寺镇主持开展“建立党组织领导、村民自治为基础、居民广泛参与”的社区管理体制机制的探索及转变乡镇政府职能，推进乡村综合便民服务中心建设的试点工作，大力推动并引导卫生、文化、体育、民政、科技、社会治安等公共服务进入农村社区，建设社区综合服务平台，提供“一站式”服务。公共服务的范围逐步扩大，社会保障体系逐步健全。
第三，从丰富文化生活入手，建设“和谐社区”。不少乡村通过开办社区娱乐活动中心、农民夜校、阅览室、文化宣传长廊、文化戏台，组建了农民剧团、农民乐团、舞狮队、腰鼓队、秧歌队，开展各种健康有益的文体活动，丰富了农民的文化生活，提升了人们的生活品质，增强了社区的归属感和荣誉感，也增强了社区及党组织的凝聚力和向心力，促进社区的和谐。
经过两年多的建设，仙洪试验区不仅涌现出了向红村、全丰村、官港村、红三村、杜柳村及民生村这样一批环境优美、设施相对健全及服务比较完善的农村社区，也出现了洪湖市曹市镇“锦绣梅园”这样15个村连片规划和建设的乡村社区。试验区农村社区建设正从“点”到“面”逐步推开，农民生活及农村面貌得到明显的改善。
不过，我们也注意到，在仙洪试验区新农村建设中，新型社区建设覆盖面仍非常有限，仅限于少数典型村及试验区；农村社区基础设施总体比较薄弱，社区建设规划标准比较低，农村社区服务体系还不健全；新农村及新社区的发展非常不平衡，城乡之间及农村各地公共基础设施差别很大，2009年7月我们对洪湖市农村公共服务设施的调查就显示，有的乡村社区综合服务中心面积达2000多平方米，而不少村社区仅有10多平方米办公场地。尤其值得关注的是，在新农村建设中，一些人对农村新型社区建设仍缺乏足够的认识，甚至认为农村社区建设多此一举，与新农村建设没有多大关系；有的则将农村社区理解“村改居”，或村庄合并及农民集中居住，并认为此举脱离当前农村实际。即使一些地方大力推进新型社区建设，其工作重心更多的是环境整治及村容村貌的改善，重基础设施建设，轻社区制度建设；重外在环境改善，轻社区文化建设；重生产生活的便利，轻内在精神与认同重建；重外在的投入与支持，轻社区民众的参与，如此等等，反映一些人对新农村建设与农村社区建设的关系以及对农村社区建设的理解存在偏差。我们必须从新农村建设的要求及我国农村改革和发展的角度理解农村社区建设的重要性和必要性。
社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。人类历史上最早出现的社区是以农耕文明、自然经济为主要特征的村落社区。随着经济社会发展，后来出现了以商品生产和交换为主要特征的集镇社区和城市社区。①农村社区是农村居民生产和生活之地，也是社会组织与管理的细胞。农村社区建设是在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。[2]农村社区建设不仅是新农村建设的重要内容，也是加快推进新农村建设的重要“抓手”。自中央提出建设社会主义新农村以来，关于如何推进社会主义新农村建设，一些地方并没有找到切实有效的途径。为推进新农村建设，党中央、国务院实施了一系列支农惠农的政策，各级政府及有关部门加大了对“三农”工作的扶持力度，然而，如何把这些政策措施及时落实到基层，落实到农户，让亿万农民群众真正受益？如何广泛动员社会各方面力量支持和参与农村社区公益事业和公共事务，使各种捐助资金、项目、技术源源不断地流向农村，形成全社会关心、支持、促进新农村建设的有效机制？如何充分调动广大农民群众的积极性，把农民群众组织动员起来，参与和支持建设自己生活的家园？新农村建设涉及经济、社会、政治、文化和规划不同方面，如何统筹兼顾、集中力量、突出重点，保证新农村建设快速、健康和可持续发展？这些一直是新农村建设中未能很好解决的问题。农村社区建设可为新农村建设提供制度和组织平台。通过农村社区建设创新农村基层管理体制，不仅为社会主义新农村建设提供新型的制度和组织平台，也为新农村建设提供了有效的途径和制度保障。
新农村建设的重要内容是加强农村公共服务，改善农民民生。农村社区为农村公共服务提供了组织平台和服务平台，承担着组织和分配农村公共服务的基本职责。建设农村社区不仅有利于承接和推动公共服务向农村延伸，同时，通过社区的科学规划和布局，可以促进资金、项目、技术、人才、信息等各类要素在农村空间合理集聚，提高公共服务及资金投入的效力和效益。由此，农村社区建设也是进一步加强农村公共服务的重要途径。
农村社区建设是进一步扩大基层群众自治的重要方式。农村社区建设不仅扩大了农村社会管理和公共服务的对象和范围，也扩大了居民参与基层自治的范围，有利于最大限度地调动和发挥农村居民参与农村公共管理和公益事业的积极性、主动性、创造性。农村基层自治将从“村民自治”向“社区自治”及“居民自治”转变，这是农村基层民主和自治的新发展和新阶段。
农村社区建设是进一步增强农村社会凝聚力的重要举措。随着农村的开放和流动，农村社会日益多元化和分化，传统家族血缘色彩浓厚的村落共同体日趋瓦解，人们对于乡村集体的认同感也不断降低。农村社区建设正是为了扭转这一局面，通过有序的管理、完善的服务及丰富多彩的社区文化生活，重建乡村社区的信任和认同，增强社区的归属感和凝聚力，构建新的社会生活共同体，促进农村社会的文明、和谐和稳定。
农村社区建设也是进一步加强农村社会管理的客观要求。改革以来，农村实行“村委会制”。不过，村委会是建立在集体土地所有基础上，具有明显的封闭性和排他性。只有拥有村集体产权的人才是“村民”，也只有“村民”才有权参与村民自治活动，享受相应的服务，外来居民无权参与村务也难以享受服务，而村委会也无权和无力对其实行有效地管理。然而，随着改革开放及土地流转，城乡之间及农村内部开始大规模流动，农村从单一、静止和封闭的组织向多元、开放和流动的社会转变，迫切需要构建新型农村基层组织、管理和服务体制。社区体制将管理和服务的对象扩大到所有“社区居民”，可以对本村所有居民提供无差别的服务，同时也实行无缝隙的管理。
正因如此，“新农村”需要“新社区”作为其组织基础，“新社区”也是新农村的社会细胞。农村社区建设不仅是农村生产、生活及生态环境的改善，也要求适应农村的变化构建新型组织、管理和服务体系，增强社区和社会的组织力和凝聚力，最终实现社区和社会的团结和融合。也正因如此，在新农村建设提出不久，中央进一步提出推进农村社区建设工作。2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》就特别强调“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。
自中央提出推进农村社区建设以来，农村社区建设已成为我国各地新农村建设的重要内容。农村社区建设工作在全国各省市迅速推开。2007年3月开始，民政部在全国确定了304个“全国农村社区建设实验县（市、区）”，开展了为期两年的农村社区试验工作。为巩固农村社区建设实验工作的阶段性成果，扩大农村社区建设的覆盖面，2009年3月6日，民政部下发了《关于开展“农村社区建设实验全覆盖”创建活动的通知》(民发〔2009〕27号）。2009年12月，经实地评估，江苏省海门市、江苏省张家港市、浙江省嘉兴市南湖区、浙江省平湖市、山东省诸城市、山东省青岛市黄岛区、甘肃省阿克塞哈萨克族自治县等7个县（市、区）成为首批“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”，这标志农村社区建设从试点和实验走向全面推进的新阶段。
从实践来看，一些省市和地区将农村社区建设作为新农村建设的重点之一，积极探索，创造并积累了不少经验，为我们进一步推进农村社区建设提供参考和借鉴。
首先，制定城乡社区总体规划，科学布局。科学规划是新农村及新社区建设的前提和基础。在新农村建设中，应根据农村中心村镇及区域的经济辐射半径、人口聚居流动走向、服务设施规模效益以及历史文化传统等等，对农村社区的选点布局及社区的功能分区、基础设施、用地布局等等重新进行规划，引导群众向社区中心村聚集居住。农村社区规划应站在城乡一体化、区域一体化发展的高度，具有超前性、科学性、可持续性。一些地方在新农村及新社区建设中，就着力抓好两个规划：一是制定县市城乡社区布局及建设规划。如山东省诸城市根据城乡及区域一体化的发展及农民的服务需求，提出打造“两公里服务圈”的目标，以中心村为基础，制定了全市城乡社区总体规划。对社区的选点布局、功能分区、用地需求、基础建设、服务设施以及住宅标准等等进行了具体规范。二是制定农村社区建设发展规划。2008年，浙江省委、省政府下发推进农村社区建设工作的指导性意见，明确农村社区建设由试点实验阶段转入全面推进阶段，争取用5年左右的时间，在全省建立起集管理、服务、教育、活动等功能为一体的1200个乡镇社区服务中心、1.5万个村级社区服务中心，建筑面积一般不少于350平方米，使农村社区工作者在其中能为群众提供社会救助、社会保障、卫生计生、司法调解、公共安全及证照办理等服务。这些规划为新农村及新社区建设有序推进及合理布局提供了保障。
其次，加快社区综合服务平台建设，强化服务。综合服务中心是社区组织和运转的基本条件，也是社区服务的平台。在实践中，一些地方大力加强农村社区组织平台建设，另一方面大力加强农村社区综合服务平台建设。目前，全国绝大多数实验县市区（76.09%）实行“一村一社区”体制，即以原村委会基础上建设社区。社区之内根据需要大都设立“小区”，社区设立“社区服务中心”，而小区则设“社区服务站（点）”，形成“社区———小区”的社区体系和服务平台。各地普遍实行“一站式服务”，将各类服务纳入社区综合服务中心，面向社区公众提供集中式服务。对社区综合服务平台的办公面积、服务设施、活动场所等等都提出了具体的要求。普遍规定社区综合服务中心面积大都在300平方米以上，设立‘一门式’服务大厅，将警务、医疗、文化、社保、扶贫、就业等公共服务引入社区，大力推进社区服务的规范化和标准化，强调“统一服务项目、统一管理体制、统一服务标识、统一窗口受理、统一服务规范”。社区综合服务平台建设不仅为新农村及新社区提供组织保障，也为农村公共服务开展提供服务平台。
第三，切实理顺农村社区的组织关系，创新体制。在农村社区建设中，如何处理农村社区与上级党政组织及村级组织的关系，是一个难点。从实践来看，一些地方对农村社区的组织体制、运行机制进行了积极探索，着力理顺社区与乡镇政府及村委会、村党支部和村集体经济组织的关系。山东诸城强调各社区要组建农村社区服务中心，由乡镇（街道）统一领导协调，负责日常管理，统筹经费使用和人员配备。具体承接政府行政部门依法延伸在农村社区的基本政务服务及有关公共服务。同时，强调“社区是为民服务的工作平台，主要是提供各项公共服务。基层政府和政府职能部门与社区是指导与协助、服务与监督的关系，需社区协助完成的行政事务或临时性工作，由政府有关部门与社区协商，并按‘权随责走、费随事转’的原则，给予相应的工作经费或补贴。社区负责为村（居）民提供高效便捷服务，村（居）委会支持社区建设，配合社区开展服务工作。”由此理顺农村社区与基层政府、村（居）的关系。吉林、重庆、河南等省市普遍将村委会改为“社区村民委员会”，村党支部改为“社区党支部”，推动村委会体制向社区体制的转型。山东诸城一个社区覆盖3至5个村，社区与村委会分立分设，社区职能定位为服务，不干涉村级经济及管理事务；上海市浦东新区按照“村资分离、分类改革、综合配套、惠及农民”的要求，建立“一支部两委”（村党支部或联合村党支部，村委会，村集体资产管理委员会）的村级管理架构，以理顺村资关系。这些经验值得借鉴。在农村社区建设中，必须合理划分乡镇政府及上级服务部门的公共管理和公共服务与社区的自我管理和自我服务的范围，实现政府公共管理与社区自我管理有效衔接、政府公共服务与社区自我服务的密切配合以及政府依法行政与社区依法自治良性互动。尤其应指出的是，由于农村社区与农村集体经济组织在组织目标、组织基础、组织功能及组织性质上有根本性的差别。农村社区的性质是一种社会生活共同体，而社区集体经济组织是一种经济共同体或生产共同体；社区的基本功能是公共管理和公共服务，而集体经济组织主要是生产和经营；社区以有效的公共管理和完善的服务为目标，而集体经济组织以利润最大化为目标；社区服务的对象是面向社区全体居民，而集体经济组织服务于拥有产权的集体成员。必须实行“经社分开”，上海和四川一些地方均提出并实行“村资分离”、“村经分离”的做法值得肯定，其经验应加以推广。
第四，加大农村社区建设的财政投入，整合资源。一定的财政支持是新农村及新社区建设的保障。各地在实践中普遍强调实行多元化筹资，加大财政投入，强化资源整合。这些措施有力地支持了农村社区建设。当前应根据财权与事权一致的原则，明确省市县乡各级政府的农村社区建设的责任及财政支出比例。鼓励企事业单位、社会团体、个人和外资以多种形式捐赠或兴办社区公益事业。将各部门组织实施的涉及农村的基础工程，纳入农村社区建设内容，提高财政投入的整体效益；要贯彻“勤俭办社”的原则，充分挖掘利用好村街闲置资源用于农村社区建设。
第五，加强农村社区服务队伍建设，广聚人才。农村社区建设不仅要解决“有钱办事”的问题，也必须解决“有人办事”的问题。从目前农村社区建设的实验来看，人力不足和人才匮乏是各地农村社区建设实验中反映强烈的问题。特别是农村社区是一项新的事务，不少管理和服务工作都是全新的工作，有的专业性和技术性较强，对相关人员的素质要求较高。如何向社区输送合格的人才，是当前必须解决的问题。由于当前农村社区建设中负责干部大都是现村委会和村党支部成员，这些干部的素质高低是社区工作能否开展起来的关键。为此，首先应加大农村干部的培训工作，提升现有农村社区干部的素质和能力，使之能够适应新的社区工作；其次，应立足在当地农村社区采取多渠道选聘优秀人才，如面向社会公开招聘、竞争上岗等办法，选拔社区工作人员，充实到农村社区。与此同时，应鼓励和支持乡镇政府和上级部门下派干部到农村社区服务及指导工作，充实和加强社区服务力量。近些年来，全国各地普遍开展选拔大学生进入农村基层工作。大学生具有一定的专业背景，应大力引导大学生进入农村社区工作。这不仅可以为大学生就业创业提供机会，减轻大学生就业困难及社会政治风险，也为新农村及新社区建设提供高素质的人才，解决当前农村社区管理和服务专业技术人员力量不足的矛盾。
① 1887年，德国学者F·滕尼斯(Ferdinand Tonnies，1855—1936)在《共同体与社会———纯粹社会学的基本概念》（又译为《社区与社会》）一书中最早提出了“共同体”即“社区”的概念。虽然人们对于这种共同体有不同的解释，但是，人们普遍承认，“一定的地域”、“共同的纽带”、“社会交往”以及“认同意识”是一个社区或共同体最基本的要素和特征。1955年美国学者G·A·希莱里对已有的94个关于社区定义的表述作了比较研究，他发现，其中69个有关定义表述都包括地域、共同的纽带以及社会交往等三方面的含义。（George A.Hillery,Jr.,“Definitions of Community:Areas of Agreement,”Rural Sociology 20（1955）,pp.194-204.）
[1]中共湖北省委财经办（省委农办）、湖北省仙洪新农村建设试验区领导小组办公室.仙洪试验区大事记[Z].（非公开发行）[Z].
[2]民政部关于在全国推进城市社区建设的意见[Z].2000-11-03.
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