中国是一个农民人口占多数的国家，农民问题一直是中国革命和建设的根本问题。而中国农民问题的核心，实际上是土地问题。土地问题是复杂的，其实质是土地产权问题。如何完善农村土地制度、明晰农村的土地产权、保护农民的土地权益，一直是事关农村发展及农民人心向背的重大问题。对于农村土地制度改革，人们提出了实行公有制、私有制、永赁制、国有制以及维持集体所有等不同的主张和方案，并进行了旷日持久的争论。然而，我们发现，在这些争论中，很少有人关注到农民自己的意愿和选择。其实.农民是农村土地的真正所有者、占有者和使用者，对于任何涉及农民土地权属关系的调整和制度安排都必须考虑和尊重农民群众的意愿，否则，就很难使所制定的政策和制度真正得到落实，并可能造成社会的动荡。基于此，我们在2005年二三月份在全国展开了一次“中国农村土地承包制度与农民意愿调查”，调查涉及湖北、河南、安徽、山东、内蒙古、四川、江西等7个省86个村的农民。问卷采取调查人员进村人户、农民填写、现场收回的方式，收回问卷1300多份。与此同时，我们对湖北等地农村土地制度及二轮延包改革进行专题调查。调查的基本结论是:应尊重农民的地权意愿，赋予并切实保障农民长期的土地财产权。
20世纪70年代末80年代初，以家庭联产承包责任制为中心的改革席卷中国农村。家庭联产承包责任制改革的核心是土地的重新分配和家庭承包经营。到1984年底，全国569万个生产队中，除约2000个(占0.04%)左右继续维持土地的集体和集中经营，全国绝大多数社队均将土地等生产资料及一些社队企业承包给农户及个人，由个人承包经营[l]。从我们所调查的86个村来看，均在这一时期实行承包制。从土地的承包和分配方式来看，主要有三种方式:一是按人曰平均分配;二是按劳动力平均分配;三是人口和劳动力各半或按一定比例分配。绝大多数所调查的村是按人口平均分配的。在回复的926人中，622人(68%)回答是按人口平均分配的;有178人(19%)回答是按人口和劳力各一半分配的;此外还有95人(10%)回答按劳力平均分配。
从目前来看，农民土地占有和使用中最突出的矛盾集中在如下五个方面：
1、政府征地与农民地权。从调查来看，有43%的调查村自1990年以来有过征地行为;有7.8%的农民对征地及补偿很满意，有29.4%的人比较满意，有25.3%的人不满意，有15%的人很不满意。这表明除未填人员外，有40%的人对征地及补偿不满意，只有36%的人满意。不满意的主要原因是补偿少(28.5%)，其次是征地费被少数人贪占了(27%)，还有23%的人认为是“少数人说了算”。
2、人地矛盾与土地调整。虽然国家一再强调农村家庭承包经营制度长期稳定，并实行“增人不增地、减人不减地”和“大稳定、小调整”的政策，禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地，但是从调查来看，二轮延包以来绝大多数地方进行过土地调整。其中，19%年以来从未调整过土地的为34%，33%的人回答调整过一次，28%的人回答调整过两次，还有5%的农民土地调整过四次以上，有的地方甚至对土地“一年一调整，三年大调整”。
3、“确权确地”与规模经营。鼓励农业规模经营，提高农业生产的集约水平，是克服目前农地分散化、零碎化的重要措施，也是推进农业产业化和市场化的重要途径。然而，在不少人看来，完善二轮延包过程中的“确权确地”，在一定程度上助长和稳定了农地的零碎化，使农业生产更加小型化，不利于农村的规模经营，有的地方业已形成的规模经营甚至被重新支解和瓦解，由此也引起一些经营大户的不满。
4、农地权属与撤销村组。从法律上说，农民集体所有的土地为农民集体所有。但是，此处的集体是“村集体”还是“村民小组”并不十分明确。如果从历史上看，在“三级所有”的人民公社时期，农村土地是以“队为基础”，土地应由后来的村民小组所有。但事实上，改革以来，农村土地演变为村集体支配和所有。不仅如此，税费改革中，不少地方合并了村民委员会，还撤销了村民小组，这种土地产权主体的重大变化并没有引起人们的重视。
5、产权稳定与村民自治。《农村土地承包法》为了强化农民土地承包经营权，规定禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地;任何组织和个人不得剥夺和非法限制农民承包土地的权利;承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。然而，按照村民自治的原则以及2004年通过的《土地管理法》第14条规定，村庄通过一定民主程序可以进行部分的土地调整。但是如何处理村民自治与稳定农民土地承包经营权，依然没有解决。
虽然现行法律规定农民集体所有的土地为农民集体所有、家庭承包经营，但是在所调查的农民中，对于目前的土地，有一半的农民认为是国家的，有29%的农民称是集体的，有19%的农民称是自己的。其中，湖北有56.4%的农民认为土地是国家的，17.8%的农民认为是集体的，有25%的农民认为是自己的。这表明:在当前农民心目中集体土地产权概念很模糊;更重要的是，它反映了当前国家对农民集体的干预程度很强，以致农民认为现在的土地事实上是国家的;在相当程度上也反映出当前土地制度产权不清和混乱。
同样，虽然中央一再强调农地使用权的稳定，但是，不少地方基层干部及农民仍热衷于根据人口变化对土地进行调整，其原因在于人们仍然坚持土地集体所有，仍然将土地作为农民的生存及社会保障，并将土地集体所有看做土地公有或共有，而没有完全确立农民个人及农户的土地财产权的观念和制度，因而在“集体”、“公有”及“社会保障”的名义下对农民承包地不断调整和均分。可见，农村土地承包关系事实上仍不稳定。值得关注的是，仍有相当数量的农民(38%)认为土地调整是应该的，有47%的农民则认为土地只能进行小调整，只有13%的农民认为不应调整土地。认为可以进行土地调整的理由主要是:“不调整会出现有的家庭人多地少，有的家庭地多人少，不公平”(33%);“国家政策认为可以大稳定、小调整”(23%);“土地是集体的，人人应有份”(21%);“土地是重要的生活来源，没有土地的人，生活没有保障”(20%)。反对进行土地调整的人则认为，“法律规定承包期为30年，30年不变，既然土地已经分到户了，不应调整”(36%);也有人认为，“我对承包的土地有不少投人，改善了土地，不能再调给别人”(16%)，“经常调整土地就没有人愿意对土地进行长期投人了”(22%)。还有16%的人认为，“既然政策规定土地可以转包，就没有必要再由村对各家的承包地进行调整了”。
从调查来看，大多数农民(61%)认为农村土地承包制“还可以”;只有12%和3%的农民认为“不太好”或“很不好”。可见当前农民对土地承包制是比较满意和认可的。不过，也有41%的农民认为，当前农村土地承包制度存在的主要问题是“土地太零碎、太分散，不便于统一规模经营”;有40%的农民则认为，“由于人口变动，有的家庭人多地少，有的家庭地多人少，这不公平”;也有17%的人认为土地属集体所有，农民没有决定权”。这反映了当前农民对土地的零碎化和分散化的不满，同时对集体所有制下人口变动导致土地占有不平均的不满。
调查中我们列举了关于土地制度未来改革的六种方案土地:(l)土地归集体所有，农民承包经营，现行经营方式不变;(2)土地归集体所有，实行土地股份制;(3)土地归集体所有，集体可以重新收回;(4)土地归国家所有，农民可以耕种并继承;(5)土地归国家所有，由国家决定土地的使用和买卖;(6)土地归农民个人和家庭私有。我们发现，虽然农民对现存的土地承包制度有较大程度的认同，但是，多数农民最反对第三种方案，即“土地归集体所有，集体可以重新收回”;其次也反对第五种方案，即“土地归国家所有，由国家决定土地的分配和买卖”。这反映了农民要求稳定土地承包关系的强烈愿望，说明当前国家强调农村土地经营权长期稳定的政策是正确的。尤其是调查中我们注意到，虽然大多数农民认为现在的土地是“国家的”或“集体的”，但是，这并不表明他们内心赞同土地归国家或集体所有，只不过是表达他们对现实土地产权实质的感受，同时也是对土地制度的现实或现状的认可而已。当我们询问“如果法律政策允许，您认为农村土地所有权归谁好”时，50%的农民认为土地应“归农户和农民个人私有”，只有25%的人认为应归国家所有，24%的农民认为应归集体所有。由此也不难看出农民对土地私有的追求和向往。
从上述调查中我们不难看出，当前农村土地家庭承包制度得到多数农民的认同，国家强调农村家庭承包经营制度长期稳定的方针是正确的，也符合农民的认识和愿望。与此同时，我们也发现农民对法定的土地集体所有及承包权长期稳定理解模糊，对于土地均分和调整仍有较大的期望。这表明农村的土地产权关系仍不明晰、不稳定，因此应进一步加强对农民承包权益及集体土地所有权的保护。再有，农民最担心和反对国家或集体剥夺农民的土地承包权，他们不仅要求土地承包权的长期稳定，也进一步要求实行土地私有化。因此，我们改革和完善农村土地制度的总方向应是进一步明晰和强化农民与土地的产权关系，在目前至关重要的是:用法律形式赋予并保障农民长期而稳定的土地承包权。正如中国国务院总理温家宝在十届全国人大三次会议举行的记者招待会上所说的，农民对土地的生产经营自主权将长期保持不变，也就是永远不变。
从制度层面来看，我们应该进一步改革和完善农地制度，切实保障农民的土地财产权。具体而言：
1、完善土地二轮延包，做好“确权确地”工作，依法明确农村土地的权属关系。自第一轮土地承包15年到期后，各省市陆续进行了“土地的二轮延包”，其核心内容是将土地承包期再延长30年;此外，也是更重要的，土地的二轮延包不是“土地的二轮承包”或重新分配，而是在原承包的基础上“延长”承包期，不得收回土地重新分配承包。二轮延包的实质是确保原有的土地承包关系的稳定。不过，值得注意的是，不少地方没有开展二轮延包或者在土地二轮延包中“走过场”。事实上，“确权确地”是依法确认和保障农民土地权益的基础性工程。当前应进一步落实和完善土地的二轮延包工作，按国家政策将土地“确权确地”到农民和农户，并颁发土地承包经营权证。
2、改革土地征用制度，赋予农民平等和完整的土地财产权，土地直接人市。从表面上看，现行的土地纠纷是由征地中不合理的补偿造成的。事实上，其根源在于现行征地制度本身的不合理性。如果国家确实出于“公共利益的需要”实施征地行为，那是合理的，也是必需的。但在很多情况下，现行政府征用的农业用地转为商业用地，这实际上是一种市场行为，意味着农村集体土地所有权与国家土地所有权的交易。既然是两种不同的财产所有权之间的交换，就必然涉及两两之间的平等谈判、自愿交易，其间根本不存在“征用”的含义，也不存在“补偿”问题，而只是交易行为。作为交易的一方.政府也无权单独决定交易的“价格”，并通过“征用”的手段逼迫交易的另一方必须出让土地。因此，必须修改现行的土地管理法及相关制度规定，赋予集体土地与国有土地所有权的平等地位;在此基础上，赋予集体土地所有者直接进人土地市场的权利，从而改变传统的要求农用地转成非农用地必须变成国有土地的做法。与此同时，赋予农民完整的土地财产权，让农民直接拥有土地的占有、经营二收益、处置的权利，亦即土地可以转租、抵押和自由买卖。这不仅有利于土地资源的优化配置，而且可以有效地遏制政府急功近利的机会主义行为;更为重要的是，只有当农民拥有完整的土地财产权，农民才有可能真正具备法律上的财产主体地位，农村市场经济的产权基础也才能够真正建立起来。
3、建立农地的退出机制，保障离地农民土地权益，促进农地规模经营。随着城市化和工业化的发展，农村大量人口向城市和非农产业转移;随着农村产业化和市场化的发展，一些有竞争性的产业及有能力的人员需要扩大经营规模，需要农村土地。但是，由于现行的土地均分及保障制度，农民宁可闲置土地，也不愿放弃土地，而急需土地的人们又难以获得土地。为此，应建立农地的退出机制，鼓励那些在城市或非农产业有稳定职业和经济来源的农民放弃土地，由愿意耕种的人员耕种。对于自愿放弃土地的农民，政府可以给予一定的土地交易的税费减免甚至奖励。对于有的一时无人购买的土地，政府或集体也应收购，作为土地的储备。这不但有利于非农转移，使农民“既离土又离乡”，推进城市化进程，而且有利于农地的规模化、人地矛盾的缓解、农民增收及农业的现代化。
4、实行“农地稳定、公地调整”的政策，避免农地的均分和调整。在目前的承包制下，频繁平分土地的做法不仅隐性地刺激了农业人口的增长、加剧了人地矛盾，而且引发了农民之间的纠纷、损害了农民的权益。因此，应实行“农地稳定、公地调整”的政策。一方面，进一步强化农民与土地之间的产权关系，明确农民土地使用权的物权性质，严格执行“增人不增地、减人不减地”的政策，切实保障农民土地经营权的长期稳定。在土地承包期内，农户对自己的承包地拥有完全的支配权，任何集体组织不能以任何名义进行调整，集体组织只有权监督农户合法地利用土地。另一方面，对于因自然灾害等特殊原因造成土地丧失、需要进行一定的土地调整的人员，可以从集体预留的机动地、新开垦的土地及集体购置的土地中进行调剂。一旦没有了公地，则一律不得再调整土地。对于没有土地的人员，可以像城市居民一样，通过社会保障及失业救济等方式进行扶持，而不是对承包地的再调整或分割。由此，也必须破除土地是农民保障的观念，而要建立城乡一体的社会保障体系，通过社会保障来保障失地农民的生存。
5、建立农村地价的评估机制，为农地的流转和交易提供条件。要保障国家、集体、企业以及农民进行正常的土地交易，必须建立农村地价的评估机制。首先，培养地价评估人才。评估地价需要专门的人才，他们必须掌握专门知识、熟知市场行情、具备实地调研能力，等等。其次，建立农村地价评估机构。因为土地不同于一般的商品，其价格的定位比较复杂，必须建立专门的机构，以保证地价的合理性和土地交易的公平性。再次，建立健全农村土地市场地价评估委托机制。地价评估机构介人农村土地市场的交易之中，连接了买方与卖方，也关系到双方的利益。通过建立和完善委托机制，避免委托者在交易中利益受损。最后，建立健全地价评估质量保证体系及相应的考核制度。各个地价评估机构要接受相关部门的监督与考核，对地价评估机构的工作做出评估。
总之，土地问题是国家与农民、政府与农民关系的核心问题。土地承包经营权不仅是中国农民个人权益的基础，也是农村社会经济和政治制度的基础。当前首要的任务是进一步贯彻落实《农村土地承包法》等相关法规和政策，完成和完善农村土地二轮延包工作，从法律上明确农民的土地承包经营权并确保土地占有及权属关系的长期稳定。只有切实保障农民长期和稳定的土地承包权，进一步强化和明晰农民土地财产权，才能切实保障农民权益，为农村市场经济的健康发展以及农村社会政治稳定奠定制度基础。
[l]发展研究所综合课题组.改革面临制度创新[M].上海:上海三联书店，1988:67.
加入收藏
中心概况
