在现代社会中,志愿服务是社会参与和社会服务的重要方式,也是现代社会治理与善治的基本要求和条件。志愿服务的发展水平不仅是一个社会文明程度的重要标志,也是一个社会治理水平的重要表现。在我国乡村治理中,志愿服务是村民自治的内在要求,也是基层治理的典型特征。随着农村社会经济的发展,如何进一步扩大农村基层的志愿服务的范围,增强农村基层志愿服务的能力,创新基层志愿服务工作的机制,是当前亟待研究解决的问题。加强农村基层志愿服务,对于进一步加强乡村公共管理和社会服务,促进乡村社会的和谐及社会的文明进步,均具有十分重要的意义。
在当今乡村治理的讨论中,人们大都将如何实现乡村社会的有效治理并实现“善治”和“良政”作为乡村治理发展的方向和目标。尽管人们对于治理与善治有不同的理解和解释,但是,总的来看,公共管理和公共服务的改善及社会文明和个人道德的进步无疑是其重要的目标。其中,密切的“官民合作”、完善的社会服务和广泛的社会参与通常被视为“治理”及“善治”重要特征和基本要求。治理理论的主要创始人之一詹姆斯N·罗西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《没有政府统治的治理》中就强调,“治理是一种内涵更为慧富的现象。它既包括政府机制,同时也包含非正式、非政府的机制。”与统治不同,治理指的是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家强制力量来实现。“虽然政府仍在运作,在许多方面仍然至高无上,但……他们的一些权力已经被次国家集团所分享。换言之,现在政府的一些治理职能,正在由非源自政府的行为体所承担。”[1]在他看来,治理反映的就是这样一种观念:各国政府并不完全垄断一切权利,也不可能包揽一切事务,而是由多种组织和群体共同参与、合作处理公共事务。全球治理委员会则将治理界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方法之总和。”[2]
自“治理”理论进入中国学界之始,人们都注意到“治理”与“统治”、“管理”及“控制”的关联与差别,强调在现代社会政治管理中,权威、参与、互动、合作的价值与意义。俞可平先生就强调,“治理的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看,治理是指政治管理的过程,它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。”[3]与此同时,他也表达了自己对“善治”的理解。在他看来,“善治”就是“使公共利益最大化的公共管理过程。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态”。[4]善治意味着国家与市民社会或政府与公民之间的良好合作。他认为善治的基本要素归纳为六个方面:“合法性”、“透明性”、“责任性”、“法治”、“反应性”和“有效性”。[5]他对善治的理解和阐释与一些国外学者的理解和解释基本上是一致的。不过,我们也注意到,在强调“善治”的上述特征的同时,一些国内外学者也将公民参与作为“善治”的重要的和基本的特征。如印度尼西亚地方政府协会就提出了“善治的十条原则”,即“参与”(Participation)、“法治”(Rule ofLaw)、“透明”(Transparency)、“平等”(Equality)、“回应”(Responsiveness)、“预见”(Vision)、“责任”(Accountability)、“监督”(Supervision)、“效率与效果”(Efficiency and Effectiveness)和“专业化”(Pro-fessionalism)。[6]在此,他们将公众参与作为善治的首要原则,强调公民广泛参与地方治理和地方发展过程。
显然,无论是国内学者还是国外学界,人们都强调在现代社会中公民参与对于国家和地方治理的重要性。公民广泛地参与地方公共决策、公共服务及社会事务的管理也成为改善治理并“走向善治”的基本条件。
从实践来看,公民参与和社会服务的方式是多种多样的。其中,最典型和常见的是参与地方选举、公共决策、民主监督等等。虽然这些行为也取决于人们的主动性和积极性,不过,这些公民参与行为大都是法律和制度的基本规定和要求,甚至本身是法律和制度的一部分,一些参与行为也得到财政上的支持,从这个意义上说,也可以说是一种政府主导的制度化行为。
毫无疑问,扩大公民在选举、决策、监督及管理过程中的制度化参与是加强和改善地方治理的基础,也是实现善治的基本条件。不过,当我们强调政府主导的制度化参与的同时,公民自主参与的社会服务同样不可忽视。如果说现代社会的治理与传统的政府管理有什么不同的话,其中,最大的差别之一在于日益广泛的公民自主参与、社会自我服务及“官民”之间及“公私”之间的合作。在此方面,志愿服务无疑是最普遍、最典型和最重要的公民自主参与和社会自我服务行为。
志愿服务是人们不以物质报酬为目的、自愿贡献个人的时间和精力,参与社会公共服务和公益活动。在现代社会中,志愿服务涉及教育、医疗、卫生、扶贫、救助等等广泛的领域,可以向社会及他人提供生产与生活、物质与精神、身体与心理等多方面、精细化、个别化及深度的支持。不少服务常常是社会和他人急需而政府一般性公共服务难以企及的。志愿者组织与政府之间相互协作、志愿服务与政府公共服务相互补充,从而进一步增强了社会服务能力,改善了人们生产和生活条件,密切了政府与社会之间的关系,也促进了社会的和谐及共同发展。
志愿服务不仅具有增强公共服务和社会服务能力、实现社会有序和正常运转的功能,更深远的意义在于她本身是一种高尚的道德行为,志愿服务传播友爱,促进了社会的文明进步及个人的道德完善。众所周知,志愿服务的典型特征是志愿性、无偿性、公益性、组织性。“奉献、友爱、互助、进步”一直被视为志愿服务的基本精神。在此,“自愿”和“奉献”是志愿服务的前提,也是志愿服务的精髓。志愿服务者自愿在不计报酬、不求名利、不要特权的情况下尽其所能,服务他人,服务社会;志愿服务者强调欣赏他人、与人为善、有爱无碍、平等尊重,他们的友爱跨越国界、职业和贫富差距,是没有文化、民族、收入差距及高低贵贱之分;志愿服务提倡“互相帮助、助人自助”,志愿服务者通过自己的行动改善了他人的境况,促进社会的进步。与此同时,志愿服务也为志愿者提供了学习和锻炼的机会,在帮助他人、服务社会过程中,志愿服务者也丰富了自己的人生体验,也使自己的能力得到提高。[7]由此,志愿服务在给他人以生产和生活的物质支持的同时,也给他人提供精神上的安慰、支持和信心;她不仅促进了社会服务的改善,也促进了社会文明进步和个人的道德完善。事实上,一个社会的治理及善治决不仅仅是满足人们物质的需求并实现社会的有序运转,更重要的也要求构建一个道德而文明的社会,实现人们之间的相互尊重、相互理解、相互支持、团结友爱。这是社会和谐的精神基础和保障,也是治理与善治的理想的境界。正因如此,志愿服务是人们社会参与和社会服务的基本方式和重要途径,也是实现社会善治和良政的基本要求和基本方式。
无论从国外还是国内来看,志愿服务者都强调深入基层、深入社区,直接向他人提供支持和服务。虽然也有志愿者参与志愿服务的组织与管理,但这些工作也是为直接服务提供组织与行政支持而已。因此,志愿服务在形式上表现出明显的直接性、基层性和社区性的特点。志愿服务的重点也在基层、在社区。也正因如此,志愿服务在地方和基层社会的治理中显得尤为突出和重要,大量的自愿参与和志愿服务也成为地方和基层治理的重要特征。
从国外来看,志愿服务相当发达,不少国家的志愿服务活动日益全民化、组织化和法制化。有材料显示,美国18岁以上的成年人参加志愿者活动的大约占人口总数的一半。在90年代初,美国的志愿者组织已经有100万个。[8]美国75%的人向慈善捐赠,每4个人中就有3个定期捐赠者;约有半数的英国人参与志愿服务活动,每位志愿者每周平均贡献4小时;法国法律规定年满18岁的男性必须服务志愿役;德国每3个成年人中就有一位每月花15小时从事志愿服务工作。[9]“今天,国外的志愿服务已经成为促进社会发展必不可少的部分。”“志愿活动遍布于各个领域,如战争救护、重建家园、安置儿童、经济建设、环境保护、社会进步等有关方面。”[10]
在不少发达国家,基层和社区服务一直是志愿服务的重点。地方和基层的大量的社会组织、管理与服务工作也是志愿者承担。如美国纽约市的《城市宪章》规定,社区董事会的50名董事是社区的居民,或是在该社区有重要利益的人。这些人必须是能代表社区利益、热心公益的人士;而且,这50名董事是不领工资的“志愿人士。社区还设立“社区服务顾问团”,其成员由市政府各个专业职能部门的代表、市议会中社区的代表和本社区的居民代表组成。“社区服务顾问团”的成员为社区服务是义务的。市政府拨给社区的经费十分有限,只够雇佣社区主任和2-3位工作人员,大量的工作是由志愿者来完成的。“‘志愿者服务’构成了美国社区文化的最重要的特征。”[11]高新军先生在一些美国市镇调查时也发现,“美国地方政府有一个共同的特点,那就是每个地方政府都有几百名选民参加各种委员会、理事会来参加决策。”这些参与通常都是自愿、无偿的。如人口只有3.5万的艾莫斯特镇,就有近250人通过参加政府各种委员会和理事会参与政府决策;“库帕斯克里斯蒂市有人口28万,在市政议会下面设有51个专门的理事会和委员会,共有500多名市民作为志愿者在这些专门的理事会和委员会里为城市的立法机构的决策提供咨询服务。”[12]
从我国来看,志愿服务也是乡村治理的传统和典型特征。不少史家都曾指出,中国传统社会中,“皇权不下县、县下行自治”。基层社会主要由半官半民的乡绅治理,在相当程度上处于一种自治状态。秦晖先生将此说概括为“国权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理靠乡绅”[13]虽然一些学者对此存在质疑,包括秦晖先生本人。他通过对走马楼吴简的考证证实:即使在我国历史上世家大族最盛行的时代,吴简所反映的乡村也并非是宗族自治的乡村,而是中央集权国家控制下的乡村社会即所谓的“编户齐民”社会,或者说是一种“非宗族的吏民社会”。在他看来,“国权归大族,宗族不下县、县下惟编户主、户失则国危,才是真实的传统。”[14]吉尔伯特·罗兹曼也曾指出,“19世纪以来某些西方观察家提出:中国的村社是‘地方自治主义式的民主’或者是一种‘自由的、自我管理的社团’,因为地方行政管理的正式结构并没有下伸到农村。这种想法已绝对不可信。所有城镇和农村的家庭,以几十户或几百户为单位组织起来,指派给一定的维持秩序和付税的任务,这些任务通过有组织来完成。”[15]虽然这些学者强调皇权及官府对基层社会的严密控制,但是,这些学者不否认在这种严密的控制体系中,仍有大量的乡绅参与和协助。甚至可以说,也正是这些人员的参与和协助才使得国家的控制成为可能。尤其是我们注意到,王朝时代通常是以县府为基层政府,县府以下也设有乡、里、保、甲等组织,这些组织及乡里长和乡绅等等受制于官府并协助官府从事乡村社会的组织与管理,某些人承担官府职责可能是被迫的,有的也能获得一些报酬,但是,这些组织毕竟不是正式的政府机构,而乡绅、“乡官”也不是正式的官史,通常无俸禄,甚至由民间推举产生。从这个意义上说,仍可以说保持一定程度的“自治”。如果用现代语言及标准来看,这些参与基层社会组织与管理而无俸禄的乡绅及里、甲、保长们也可以说是传统社会的“志愿者”。当然,这些志愿者及志愿服务的对象、范围及性质具有明显的历史印记,与现代公民社会中普遍性的志愿服务具有重大的差别。
新中国成立以后,我国农村基层治理体制屡有变化,但是,无论是改革之前的人民公社制度还是改革之后的村民委员会制度,乡村基层仍以自我组织、自我管理和自我服务为主。在人民公社时期,“三级所有、队为基础”,除少数国家干部之外,大量的是“社队干部”实际上是农民身份,其待遇也由各自社队自我承担。改革以后,农村基层实行村民自治,按照法律和政策的规定,村民自治实行“自我组织、自我管理、自我服务”,“村委会干部”也非国家正式干部。虽然近年来各级政府加大了村委会人员经费及办公经费的投入,村委会干部的工资主要由上级政府发放和承担。但是,上级给予村委会干部的“工资”仍是工作“补贴”和“奖励”。农村基层组织及其运转方式与政府机构仍存在根本性的差别,基层治理仍是自我组织、自我管理和自我服务的社会自治,而参与基层的组织与管理的行为在相当程度上也属于自主参与的志愿服务行为。尤其是在村民自治过程中,不少村均建立了村财务监督或理财小组等组织,各种协会组织也正在兴起,越来越多的人们义务参与乡村的组织、管理与监督工作。村民参与及志愿服务也成为当代我国乡村治理的典型特征。
在此,我们也不难发现,基层治理中志愿服务行为是多种多样的。如果从参与行为是否有偿来看,基层志愿服务可分两种类型:一种是享受政府补贴的志愿服务行为,另一种是完全无偿的志愿服务行为。前者主要是社区选任的管理人员,而后者则是参与自治的其他民众。如果从参与志愿服务者是否是本社区居民来看,志愿服务也有社区居民的志愿服务及外来志愿服务者之别。
在某些人看来,将那些参与乡村社区组织、管理及服务,但同时也享有一定的经济支持和生活补贴的人员也视为志愿服务者,似乎是与志愿服务的精神相背的。其实,在我们看来,任何服务行为都是有成本的,志愿服务也不例外。问题的关键在于由谁来支付服务成本。志愿服务是志愿者利用自己的时间、自己的技能、自己的资源无偿为邻里、社区、社会及他人服务,提供帮助和支持。事实上是由志愿者承担自愿承担全部或部分服务的成本。这种奉献精神及公益服务无疑是值得肯定、鼓励的,也是志愿服务的核心价值、理念与精神。不过,从现实来看,每个人的经济状况及生活条件和环境不尽相同,由于某些条件的限制,一个富有责任、道义、信念和良知的人也可能难以独立承担志愿服务的经济、时间和精力成本。特别是在经济收入较低,人们仍为生计所迫的条件下,要求志愿服务者承担全部的服务成本是不现实的。也正因如此,政府及社会对志愿服务给予一定的生活补助或经济补偿是合理的,也是必要的。这些受到政府、社会和他们支持的志愿服务可视为“支助型志愿服务”,而完全无偿和义务的志愿服务可称之为“自助型志愿服务”。一定的物质上的支持并不违背志愿服务的精神和价值,因为它是建立在给予自愿参与服务行为的人们必需的基本生存和生活条件的补偿基础上。而且,这种补偿也是部分的,它也不足以弥补参与服务人员全部的时间和经济付出,因而本身并不具备赢利性。这与完全的市场利益交换及职务行为有本质的差别。事实上,在一些发达国家,虽然大量的志愿服务行为是无偿的,不少市镇的选任管理人员也放弃薪俸,或者仅仅是收取象征性的报酬,但是,政府也对不少志愿服务行为给予经济补偿。美国要求学生每年都有一定的志愿服务时间。参加“为美国服务的志愿者”,服役期为1年,服役期满后可以得到两个学期的奖学金9450美元,而且选择联邦职业时可免除考试资格。而参加“全国民事社区服务队”的志愿者,年龄在18岁至24岁,10个月的服役期满后可得到6000美元的津贴及2362.5美元的一次性奖学金。
近些年来,各级党和政府日益重视农村志愿服务工作。不过,相对于城市社区志愿服务来说,农村社区的志愿服务范围依然有限,一些地方的志愿服务仍处于自发状态。特别是当前农村正处于转型时期,各地社会经济发展水平差别较大,农村经济社会生活中仍然存在着不少亟待解决的问题,如因生存条件恶劣、突发事件和重大疾病等原因致贫返贫的困难群众数量依然庞大,农村贫困户、五保户、残疾人、烈军属等特殊群体需要重点扶持;广大农民群众对教育、文化、科技、法律、卫生、治安和环保服务的需求不断增强。解决农民的问题,仅仅靠政府的力量远远不够,靠市场的力量也不够,还应加强社会的力量,尤其是应大力加强农村的志愿服务工作。这对于弥补政府服务、市场服务的不足,健全社会服务体系、增加社会服务能力,发扬中华民族团结互助、扶贫济困的优良传统,形成平等友爱、融洽和谐的人际环境,促进社会和谐与稳定有十分重要的意义。
从当前农村来看,为了进一步发展志愿服务,一方面应大力倡导、鼓励和支持自助型或无偿性的志愿服务活动,另一方面,也应大力开展“支助型”的志愿服务,加大对志愿服务的财政投入,给予不以赢利为目的、自愿参与基层社会组织、管理与服务的人员给予一定的经济补助。长期以来,相当一部分人对于政府是否应给予村干部给予财政补贴存在异议。在他们看来,既然是村民自治,就应由村民自己承担村级组织的开支及村干部的工资津贴。虽然近年来越来越多的人支持加大政府财政投入,并将村干部工资纳入财政预算,其理由也是强调“费随事转”,因为村干部承担了上级政府的工作,因此应给予相当的经费支持。其实,政府加大财政投入、将村干部的工资纳入财政,其合理性和必要性不仅仅是因为其行为的“行政性”,他们承担政府的工作任务,也是缘于其“志愿性”,即对这些承担自治组织的管理工作的干部的参与行为和志愿服务的鼓励、支持和补偿。
在给予村干部的补偿的同时,政府也应加大对其他自愿参与乡村社区组织、管理和服务的志愿服务人员的支持。这不仅包括对于社区居民的志愿服务者的支持,也应包括对外来志愿服务者的支持。通过政府的财政投入,在保障乡村自治组织的正常运转的同时,也应推动社区自治团体和公益组织的发育成长,为人们的社会参与和志愿服务创造必要的条件。
因此,为了进一步推动农村志愿服务,改善乡村治理,必须转变观念,加大政府投入,并进行相应制度和政策的创新,尤其是对相关的教育、财政、人事及就业政策的创新。如为了加强和推动志愿服务工作,不少国家都将学生的志愿服务纳入制度化的管理并给予财政、就业及精神上的支持。我国政府也大力倡导学生的志愿服务工作。特别近些年来,在国际金融危机背景下,党和政府也大力推动和支持大学生下乡工作。不过,从目前来看,下农村的大学生主要担任村支部书记助理、村委会主任助理,少数就职农村教育等事业单位的特设岗位。其身份有两个显著特征:一是“担任村官”,二是“特设职位”。不少地方仍将大学生下乡看作是“当村官”,是“到村任职”的一种职业和职务行为,以及培养干部的“选调生”,而非是志愿服务行为。然而,这也带来了一系列矛盾。虽然这种“村官”身份及岗位可以提升大学生的社会政治地位,对大学生下基层有吸引和激励作用,但是,从调查来看,大学生的这种身份并不受农民和基层干部的欢迎,有的就讲“现在的官已经够多了,我们所要的是有技术、会经营的人”。尤其是按照《村民委员会组织法》的规定,村民自治的主体首先是“本村村民”,村委会成员必须是本村村民。如果下派大学生不是本村村民,没有获得“村籍”,他们担任村委负责人则违背现行的法律和政策。各地都普遍规定大学生在基层服务期满后经考核合格,到建制村的可正式录用为公务员,到乡镇学校、农技服务机构、医疗卫生机构的可正式聘用为事业单位工作人员。但是,随着我国公务员制度的日益完善,政府及事业单位“逢进必考”是基本的要求,如果下派大学生不经过公务员考试而录用为公务员则与现行的公务员法规相违背。尤其是当前农村正在进行新一轮乡镇机构改革。最近中共中央办公厅、国务院办公厅还印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》强调严格控制机构和人员编制,规定乡镇机构编制和实有人员在“十一五”期间只减不增;乡镇也不再兴办自收自支的事业单位。在此情形下,下派大学生进入乡镇政府及事业单位显然是困难重重,如果在精简乡镇干部的同时又不断招进大学生,这不仅会使乡镇改革的目标落空,也会引发在职和精简的乡镇干部的不满。显然,当前大学生下农村基层的政策农民和农村的需求及现行农村的法律政策存在一些不协调,甚至矛盾之处。
为此,应进一步改革现行的大学生到农村基层工作的政策,将大学生下乡纳入农村志愿服务的范围。由于农村社区的组成对象是农村居民,大学生进入社区及担任职务不存在“村籍”及法律上的障碍问题;同时,大学生大都学有专业,可以进入农村社区参与各项社会管理和服务工作,特别是满足当前农村社区管理和服务专业技术人员力量不足的矛盾;大学生进入农村社区可以以志愿者的身份,但现行的大学生下基层的有关福利待遇可以不变。这不至于因此引起与原有村干部的利益矛盾。这种志愿者的身份更有助于大学增强社会服务的责任感和荣誉感。因此,建议调整大学生下基层的政策,启动“大学生进入农村社区志愿者行动工程”,实现大学生下基层志愿服务的常态化和规范化,为农村基层治理提供源源不绝的人才。
总之,各级党委和政府应从更宽阔的视野看得乡村治理及乡村志愿服务工作,加大政府的财政投入,将村民自治活动及乡村志愿服务纳入财政支持的范围,为乡村志愿服务创造条件。这对于进一步加强和改善乡村治理,提升乡村道德水平具有重大而深远的意义。
[1]詹姆斯N·罗西瑙(J.N.Rosenau):《没有政府的治理》,江西人民出版社,2001年版,第4-5页。
[2]“The Commission on Global Governance. Our GlobalNeighbourhood: the Report of the Commission on GlobalGovernance. Oxford University Press, 1995, p.2.
[3]俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年版,第1页。
[4]俞可平:《“治理与善治:一种新的政治分析框架”》,载于《南京社会科学》2001年第9期。
[5]俞可平:《“治理与善治:一种新的政治分析框架”》,载于《南京社会科学》2001年第9期。
[6]参见Nina Shatifan, Rahmi Yunita, Riant Nugroho,Dwidjowijoto and Muhamad Abas:“Strengthening LocalGovernance”, July 2004,联合国开发署(UNDP)网站http://www.undp.org/governance/,
[7]参见第29届奥林匹克运动会组织委员会组织编写、北京奥运会志愿者工作协调小组办公室编撰:《北京奥运会志愿者读本》,中国人民大学出版社,2006年版,第7-9页。
[8]谢芳:《美国社区》,中国社会出版社, 2004年版,第346页。
[9]参见第29届奥林匹克运动会组织委员会组织编写、北京奥运会志愿者工作协调小组办公室编撰:《北京奥运会志愿者读本》,中国人民大学出版社,2006年版,第12-13页。
[10]参见第29届奥林匹克运动会组织委员会组织编写、北京奥运会志愿者工作协调小组办公室编撰:《北京奥运会志愿者读本》,中国人民大学出版社,2006年版,第12页。
[11]谢芳:《美国社区》,中国社会出版社, 2004年版,第354页。
[12]高新军:《美国地方政府治理:案例调查与制度研究》,西北大学出版社,2005年版,第20页。
[13]秦晖:《传统中华帝国的乡村基层控制:汉唐间的乡村组织》,载于黄宗智《中国乡村研究》第1辑商务印书馆2003年版。
[14]秦晖:《传统中华帝国的乡村基层控制:汉唐间的乡村组织》,载于黄宗智《中国乡村研究》第1辑商务印书馆2003年版。
[15]吉尔伯特·罗兹曼主编:《中国的现代化》,上海人民出版社,1989年版,第78页。
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