20世纪80年代我国农村改革以后,我国农村发展取得了举世瞩目的成就,农村社会发生了翻天覆地的变化。在新的历史时期,如何进一步推进农村改革发展,是当前及今后相当长一段时期我国农村及整个国家发展中面临的最艰巨的任务。值得关注的是,近年来,人们对农村发展方向、目标、道路及政策一直存在着明显的分歧,如对农村发展和建设,有的强调在中国现行条件下应“立足于现有的城乡二元结构”建设新农村;“社会主义新农村建设,针对的话语是现代化、工业化、城镇化”,“要在市场化和城市化以外来想办法”。1他们认为城市化将造成贫民窟,进而否定农村劳动力向城镇的转移;2有的在新农村建设中推进集中化甚至是集体化,并将此视为是合作;有的要求实行农村土地的归并、集中经营,甚至推动并重建“集体农庄”。3如此等等,不一而足。如何科学、准确地把握农村改革和发展,是当前亟待解决的问题。
从历史及实践的经验来看,科学的发展规划和发展政策离不开对于所处时代的科学分析和阶段性特征的准确把握。“只有坚持以科学发展观统领经济社会发展全局,从新世纪新阶段我国经济社会发展的阶段性特征出发,理清发展思路,创新发展模式,提高发展质量,夯实发展基础,增强发展后劲,才能更好地推动社会主义经济建设、政治建设、文化建设与和谐社会建设全面发展。”4为此,党的十七届三中全会对当前我国农村经济社会发展的阶段性特征进行了讨论和分析,强调:“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”这是对当前我国农村经济社会发展的阶段性特征作出的新判断和新概括。只有深刻理解和认识当前我国农村发展的阶段性特征,才能理清农村发展思路,正确把握农村改革发展的方向。
一、新时期农村发展的阶段性特征
改革开放以来,我国农村经济社会迅速发展,农业、农村及农民自身都发生了巨大而深刻的变化,其中,最为突出的变化表现在如下几个方面:
首先,我国开始从农业社会向工业社会转变,“以农立国”时代终结
经过30年的改革发展,我国已进入工业化中期阶段。农业产值在国民经济总产值中的比重不断下降:1982年农业产值占国内生产总值的33.4%,2007年,农业在国内生产总值中的比重仅为11.7%,不到1983年的三分之一;2007年第二产业为48.9%(工业43.3%、建筑业为5.6%;第三产业为39.4%,这表明我国非农产业在国民经济中已占绝对主导地位。在农业产值比重下降的同时,农业的财政贡献率进一步降低。2007年全国财政收入达到5.13万亿元,主要来自于二、三产业,而来自第一产业农业仅为11.7%。与此同时,农村人口及农业劳动力大幅度减少,在总人口和总劳动力中的比重不断降低。1978年我国乡村人口占全国人口比重为82.08%,城镇为17.92%;2006年,农村人口占全国人口比重为56.10%,城镇为43.91%。从就业来看,1978年,农业劳动力比重为70.5%,2007年,农业就业仅为42.6% ,第二产业为25.2%,第三产业为32.2%。事实上,我国农业劳动力中有相当部分兼业从事非农活动。农业收入在农民收入中的地位不断下降,非农收入日益成为农民收入的主要来源。这些表明我国的产业结构、就业结构、收入结构及财政结构发生了历史性变化,传统以农为主及以农立国的时代正成为过去。
其次,我国已经从生存型社会向发展型社会转变,传统农业面临转型
农村改革以前,农产品的匮乏与短缺成为常态。然而,改革以后,我国农产品生产不断跃上新台阶,农产品供应日益丰富,主要农产品由全面短缺转为总量基本平衡,并出现了结构性和地区性的过剩。买方市场的形成对传统农业生产提出了严峻的挑战。如果说过去是以满足生存和温饱为第一需要,农业生产产品数量第一的话,时下的人们对农产品品质有了更高的要求,要求农业生产及农村经济结构的转换,农业生产的主要目标必须从产量最大化转变为质量最大化。不仅如此,随着农村经济的发展及人们收入的增长,农村贫困人口迅速减少,从两亿五千多万减少到两千多万,我国已经实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越。如果说过去农民以解决生存为目标,现在,发展已经成为人们奋斗的目标,农民更加强调个人职业、教育、生活品质、社会尊重等,农民的公共需求全面、快速地增长,要求国家提供更多和更好的公共产品和公共服务。
最后,农村从封闭的社会向开放的社会转变,社会日益多样化
过去的30年,“从农村到城市、从经济领域到其他各个领域,全面改革的进程势不可当地展开了;从沿海到沿江沿边,从东部到中西部,对外开放的大门毅然决然地打开了。这场历史上从未有过的大改革大开放,极大地调动了亿万人民的积极性,使我国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折。”5P8在这场历史性改革中,我国农村也发生了广泛而深刻的变化。其中,最为突出的是我国农村社会变得日益开放。随着市场化、工业化、城市化和全球化的发展,农村劳动力大规模转移就业,多种经济和多种经营形式日益发展,农村社会日益多样化和多元化,人们思想与活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强,传统静止、单一和封闭与半封闭的农村已经成为历史,一个不断开放的农村已经变成现实。
这一切表明,经过30年的改革,我国农业和农村发展取得了巨大的成就,农业、农村和农民自身已经发生了深刻的变化。随着以农为主和以农立国的终结,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段;随着我国从生存型社会向发展型社会转变,要求加快改造传统农业,发展现代农业;随着市场化、城市化和现代化的发展,也要求我们着力破除城乡二元结构,加快推进城乡一体化,形成城乡经济社会发展一体化新格局,实现社会整合和融合;随着农民公共需求的全面快速增长及乡村社会多样化和复杂化,也要求我们加快公共管理体制和公共服务体制的改革。由此不难看出,党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》关于当前农村经济社会发展的阶段性特征的判断是科学而准确的。这一判断也为我们准确把握农村及整个国家改革发展的发展方向,进一步推进农村及整个国家改革发展提供了历史基点和现实起点。
不难看出,新时期新阶段我国农业、农村和农民具有鲜明的时代特征和特点,农业和农村发展面临着新的环境、条件和需求,这要求我们深刻认识当前农村社会发展的阶段特征及其变化,重新认识农业的地位和作用,准确把握农民及社会的需求。进一步完善现行政策,深化改革,采取新的措施,促进农村社会经济的发展。尤其是我们也必须注意到,迄今为止,我国“农村经济体制尚不完善,农业生产经营组织化程度低,农产品市场体系、农业社会化服务体系、国家农业支持保护体系不健全,构建城乡经济社会发展一体化体制机制要求紧迫;农业发展方式依然粗放,农业基础设施和技术装备落后,耕地大量减少,人口资源环境约束增强,气候变化影响加剧,自然灾害频发,国际粮食供求矛盾突出,保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大;农村社会事业和公共服务水平较低,区域发展和城乡居民收入差距扩大,改变农村落后面貌任务艰巨;农村社会利益格局深刻变化,一些地方农村基层组织软弱涣散,加强农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务繁重。总之,农业基础仍然薄弱,最需要加强;农村发展仍然滞后,最需要扶持;农民增收仍然困难,最需要加快”。这一切都要求我们进一步解放思想、大胆探索、勇于开拓,以新的理念和思路破解农村发展难题。
一全面认识农业的多功能性,加快传统农业的现代化改造
长期以来,人们对农业功能、地位和作用主要强调农业的食物生产及植物纤维生产的功能,强调农业在食品安全保障、工业原料供给方面的功能、地位和作用。其实,无论从历史的角度还是从现实来看,农业具有多功能性。除上述功能之外,农业的功能和作用还表现在劳动就业安置、自然景观和环境保护、维护生物多样性以及农村文化遗产保护和传承等自然的、社会的、文化的和历史的功能。如果说传统农业主要强调其食品及植物纤维的生产与供给的功能的话,随着我国从农业社会向工业社会、从生存型社会向发展型社会转变,农业的多功能性,尤其是环境、社会及文化功能日益突出,这也是现代农业的特点。正因如此,当前我们一方面要大力推进传统农业的技术改造,发展现代农业,按照高产、优质、高效、生态、安全的要求,加快转变农业发展方式,推进农业结构战略性调整,推进农业科技进步和创新,加强农业物质技术装备,健全农业产业体系,提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率,增强农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力。另一方面,必须高度重视当前农业的一些非经济功能,如保护和改善环境、形成农业景观、安置劳动就业、历史文化传承和保护等等。要按照建设生态文明的要求,发展节约型农业、循环农业、生态农业,加强生态环境保护。对于农业在环保、就业、休闲及文化功能给予财政和政策支持,这本身是发展现代农业的重要内容。
二大力推进工业化和城镇化,使更多的农民从土地上转移出来
农业在当前仍是一个弱质产业,尤其是在当前人多地少、资源紧缺的条件下,依靠土地和农业不可能让农民和农村富裕起来,也难以实现充分就业。农业和农村的发展最终还是取决于工业化和城镇化的发展。只有大力推进工业化和城镇化,使农民从土地上转移出来、从农村转移出来,才有可能为农业规模化和集约化生产创造条件,为农民就业和农民增收提供更多的机会,才有可能为农村的发展提供更大的空间。当前一些人否定工业化和城市化,反对农民进城甚至主张农民回归到农村的观点是错误和有害的。在当前新农村建设中尤其应正确认识新农村建设与城市化和工业化的关系,必须深刻地认识到新农村建设决不否定和限制工业和城市的快速发展,减免农业税也不是让农民都回到乡村,而是在大力推动工业化和城市化、鼓励和支持农民非农化和市民化的同时,为生活在农村的人们提供良好的生产、生活环境和条件。为此,一方面要改革和完善现行农地制度,建立“农地的退出机制”,鼓励那些在城市或非农产业有稳定职业和经济来源的农民放弃土地经营权和集体产权,由愿意耕种的人员耕种。对于自愿放弃土地的农民应给予土地交易相等的货币补偿,而不是无偿退还集体土地。对于一时无人购买的土地,政府或集体也应收购,作为土地的储备。这不但有利于保障非农就业农民的土地权益,也有利于推动农民向非农业转移,使农民“既离土又离乡”,推进城市化进程。同时也有利于农村规模化经营,推进农业的现代化。另一方面,加快城乡户籍、就业、社保、教育、医疗等方面的改革,为农民转移和进城创造条件。不仅要让农民进得来,还要留得住,不仅要让农民工本人留下来,还要让他们将子女也带出来、留下来。
三实行积极的就业政策,着力解决农民就业和农村发展中的难题
在鼓励农民进城务工的同时,我们要为留在农村的人们创造条件。当前我国农业和农村人口众多,如何保障农民充分就业,一直是农村发展和稳定必须解决的紧迫的、长期的和首要的任务,也是当前新农村建设中的难点之一。为此,政府应制订积极的就业政策:一方面大力支持农业的开发和农村经济的发展,创造更多的就业机会;另一方面减免税费,鼓励和支持企业安置更多的农村劳动力。与此同时,进一步落实“多予少取放活”的政策,减轻农民的负担,使农民的劳动能获得合理的报酬,农业生产能为他们的生活提供基本的保障。新时期农业发展对资本和技术的依赖程度越来越大,劳动力和土地的作用日益下降。为此,也要鼓励、引导和支持人们资本、人才、技术进入农业和农村。如鼓励支持务工人员返乡创业、鼓励支持城市资本下乡兴办产业。这也要求对现行的一些政策进行改革,尤其是要盘活农民和农村的资产。尤其是切实保障农民土地经营权长久不变,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。进一步改革农民宅基地产权制度,实现产权归农,自由交易,严格管理。由此保障农民的财产权益,并为农业和农村经济发展及农民个人生产和生活提供资金和资本。
新中国成立以后的相当长时期内,我们党虽然高度重视并大力推进农业和农村的发展,也提出了建设社会主义新农村的奋斗目标。但是,相对于城市和工业发展而言,农业和农村的发展始终是服从和服务于城市和工业发展目标。特别是新中国成立后我们党就确立了“以农业为基础、以工业为主导”的发展国民经济的总方针。为了快速推进国家的工业化和城市化,我们采取农业支持工业、农村支持城市的发展战略,通过人民公社及一系列配置措施和政策,大规模地动员和吸纳乡村资源以快速推进工业化。据估算,改革前,国家通过工农产品价格剪刀差形式从农村隐蔽地吸取了8 000亿元资金。6P7正是依靠这种积累,我国在较短时间内建立了比较完整的工业体系,并推动了城市的快速发展。但是,这一发展战略造成对农业、农村和农民过度的索取,其直接的后果是压抑和打击了农民的积极性,使农业生产长期徘徊,不仅限制农业和农村的发展,也制约着城市和工业的发展。为了从根本上打破城乡失衡的二元结构,早在党的十六届三中全会上中央就提出城乡统筹、以工支农的方针。“十一五”规划进一步明确,我国农村发展和改革已进入了新的阶段,必须按照统筹城乡发展的要求,贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针,坚持“多予少取放活”,加大各级政府对农业和农村增加投入的力度,扩大公共财政覆盖农村的范围,强化政府对农村的公共服务,建立以工促农、以城带乡的长效机制,推进社会主义新农村建设。这表明,我国从此结束了长期的通过农业的积累支持工业和城市发展的发展战略,走上了以工业反哺农业、城市带动农村的新的发展道路。
新中国成立以后,我国的农村发展和乡村建设是建立在“城乡分割”及“二元化”的体制的基础上的。这种城乡分割的二元体制不仅造成乡村长期的低速发展,也造成城乡发展的严重失衡,进而构成我国现代化及政治、经济和社会一体化的严重障碍。当前,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,要着力破除城乡二元结构,形成城乡经济社会发展一体化新格局。必须继续按照“工业反哺农业、城市支持农村”的方针,统筹城乡协调发展,加快推进城乡一体化,尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,推动城乡经济社会发展融合。从目前来看,必须抓住三个重点:一是城乡公共基础设施建设一体化,如在城乡建设、公共交通、饮用水、污水处理等公共基础设施建设方面统一规划、统一建设;二是公共服务体制的一体化。迄今为止我们的公共服务体制的制度设计仍是坚持城乡分离的思路,按照人们的身份和地域来设计,而不是城乡一体的体制。如医疗卫生制度方面,农村设合作医疗制度,而城市设立“城镇职工基本医疗保障制度”、“城镇居民基本医疗保险制度”。城乡之间在保障范围及保障水平上仍在明显的差距。从根本上说,这也是传统的城乡二元结构的延续。必须打破城乡分割的公共服务体制,构建城乡一体的公共服务体制。三是基本公共服务的均等化。党的十七届三中全会将“城乡基本公共服务均等化明显推进”作为实现小康社会的基本目标,这要求逐步实现城乡之间在义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障等方面在供给内容、供给标准、供给水平、供给体制方面的一体化和均等化。可采取“同步推进、分步实现”的基本公共服务均等化发展战略:首先是实现“基本公共服务的广覆盖”,即建立多层次、低水平、广覆盖的基本公共服务体制,实现人人享有基本公共服务的目标;其次是实现“基本公共服务的一体化”,即消除城乡基本服务体制的二元化,构建城乡一体基本公共服务体制;最终目标是“基本公共服务的均等化”,即消除人们在基本公共服务资源占有、服务设施和条件以及服务能力和服务水平既有的差距,实现人们平等享有基本公共服务的目标。由此实现城乡一体、自由流动、社会融合的和谐社会。
六加快农村基层组织与管理体制改革,全面推进农村社区建设
从历史的角度看,新中国成立以来我国农村基层组织管理体制经历了从人民公社时期的“社队制”到村民自治时间的“村组制”两次重大变革。如果说社队制是为适应计划经济体制及城乡分离的需要而建立的话,村民自治及村组制则是在改革和破除计划经济体制及打破城乡分割的过程中建立的。然而,我们不能不看到,迄今为止,作为基层社区组织的村民委员会是以集体土地所有为基础建立起来的,是“村社一体”、“政经不分”、“城乡分割”及“组织封闭”的体制。村集体土地的产权关系决定着村委会的人员边界及权力范围。村民自治仅仅是拥有村集体产权的“村民”的自治,只有拥有土地产权的“村民”才可能参与村级民主选举、民主决策和民主管理,也只有本村的村民才可能享受村社区的福利,并承担相应的义务。村民自治也因此具有排他性和封闭性。然而,农村及整个国家改革开放已经打破了村社区的封闭性,尤其是随着经济和社会流动,村社区的多种所有制的发展,社区的地权关系、居民关系日益多元化和复杂化,农村社会从静止、封闭向开放和流动转变,由此不仅提出传统的乡村集体经济组织如何维系、如何运作以及如何生存的问题,也提出了建立在集体产权或集体经济之上的乡村社区管理组织如何维系和发展的问题。如何处理原居民与移居民的权力关系?“外来人员”是否有权参与居地村庄的自治事务?如何才能保障这些“外来人员”的经济、社会及政治权益?外来居民如何承担相应的义务和责任?这也要求对现行的村民委员会的组织与管理体制进行改革,以容纳和整合社区全体居民。一方面赋予社区居民民主自治的权力,另一方面也有效地规范其行为,让他们承担相应的义务和责任。正因为如此,中央提出推进农村社区建设,构建“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。如果说现实的乡村是一种以土地和集体单位为基础形成的生产型社区的话,未来的乡村也将同城市一样,主要是一种以聚居和生活为基础的生活型社区,或者说是一种社会生活共同体。基层自治也将从“村民自治”向“社区自治”和“居民自治”转变。集体土地产权不再成为人们参与社区事务管理的先决条件。农村基层自治与民主制度不再是一种封闭和排外的体制,而是赋予所有在乡村生产和生活的人们公共事务的参与权和管理权,最大限度地保护农民及居民的民主权利。由此,应全面推进农村社区建设,使基层自治组织更加开放和富弹性,基层民主自治将更具广泛性、适应性和充满活力。
总之,当前我国农村发展面临着新困难、新问题,农村及整个国家发展进入一个新时期、新阶段和新时代要求我们对当前农村发展的阶段科学分析和科学定位,用新的理念、思路和政策解决新的问题,促进农村经济社会的发展。
1温铁军解读新农村建设应放弃单纯追求GDPEB/OL.http//business.sohu.com/20051026/ n2405 98651.shtml.
2徐楠,胡念飞.新农村建设转移支付或达数千亿、政学两界掀热潮N.南方周末2006-02-23.
3倪方六.江苏“新集体农庄”调查、大陆学者热议新集体农庄J. 凤凰周刊20064.
4胡锦涛在中共中央政治局第二十一次集体学习上的讲话N.人民日报,2005-04-17.
5胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告R.北京:人民出版社,2007.
6发展研究综合课题组.改革面临制度创新M.上海:上海三联书店1988.
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