村民委员会直选后的村支部与村委会关系(以下简称“两委”关系)是当前村民自治实践中的一个热点问题。对该问题的一般描述是,村委会直选后,村委会和党支部成了“两张皮”,在村级工作中互不配合。但是在对“两委”冲突的认识上,村支部与村委会往往各执一词,大相径庭。村支部认为,村民选举的村委会,与村党支部争权,试图架空党支部,危及党支部的领导核心地位,长此以往将要使党失去在广大农村的统治基础。另一方面,许多村委会主任层层上访,呼吁各级领导帮助他们解决受党支部排挤有职无权问题和法定权益受到侵害的问题,曾轰动一时的山东省栖霞市57名直选村官要求辞职事件就是这种情况的突出反映(孙俊亭,2001)。
“两委”冲突解决的好坏不仅关系到党的农村基层组织建设,也在一定程度上决定了村民自治及其所昭示的乡村民主化进程的前景。因此,不仅各地的实际工作部门在实践中探索各种解决的办法,理论工作者也纷纷从各自的立场提出各种解决之道,如“两票制”、“一肩挑”(即“两委”合一)等等。在各种观点和方案的搏弈中“,一肩挑”似乎逐渐占据主流地位,不仅在实践中探索出山东威海和广东顺德两种模式,在理论界也有学者认为,村级党“政”合一意义重大,是乡村民主政治的重要发展(党国英,2001 )。
笔者以为“,一肩挑”有其理论和现实的合理性,但其在解决“两委”冲突上的作用也是有限的。本文将首先对“两委”冲突进行类型学的分析,揭示不同类型冲突产生的原因与实质;进而通过对“一肩挑”两种模式进行分析,解读“一肩挑”的实质及局限,在此基础上提出解决“两委”冲突的政策建议。
村支部是中国共产党在农村基层的组织,是农村工作的领导核心。村委会是村民根据《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)选举产生的自治组织,是村民自治的组织形式和载体。村支部与村委会都是合法的执掌村庄公共权力的组织。历史性地看,“两委”冲突是一个复杂的现象,不能将其简而化之。这种冲突产生的原因,既可以是组织成员间的恩恩怨怨,也可以是两个组织间在运行中出现的不磨合,还可以是两种组织所体现的不同权力间无法调和的矛盾。据此“,两委”冲突可以分为个人间冲突、组织间冲突和权力间冲突3种类型。
这是“两委”冲突中最浅的一个层面,也是最容易解决的一种冲突。组织是个人的集合。如果村支部与村委会是由不同的人员组成,而不同的个人有不同的特点,脾气、性格、工作方式方法等方面都存在不同,那么在共同管理村庄公共事务的过程中,难免会发生一些磨擦。一旦双方,特别是村支部与村委会的主要领导人之间不能正确认识和对待这种磨擦,就会导致双方的冲突逐步升级,演化为工作中的相互拆台,使个人矛盾以“两委”冲突的形式表现出来。而且,只要不同的组织是由不同的人组成的,那么这个冲突就是无法避免的。
在《村组法》试行期间,解决这种冲突的办法就是“围绕支部配(村级)班子”,即指其它村级组织,诸如村委会、共青团、民兵连、妇联等围绕村支部这个核心进行配套。这种政策措施在实践中往往演绎成在配备村级班子时,乡镇尽量尊重村支部书记的意见,使村支部书记对村委会成员特别是主任有很大的决定权。
为了避免与村委会之间的矛盾,村支部书记往往会将自己信得过的人安排在村委会主任的职位上,甚至亲自出任村委会主任。即使是选举产生村委会,由于候选人往往采取推荐的方式产生,实际上村民只能在由乡镇党委和村党支部物色的候选人名单上画圈。这样,民主选举产生的村委会干部仍然都是乡镇党委和村党支部满意的人选。由于任免权掌握在村支部书记手中,村委会主任往往甘心于“二把手”的位置,在工作中尽力配合村支书及其领导的支部。在这种情况下,村委会往往沦为村支部的执行机构和动员工具。
但是在直选之后,村支部对村委会人选的决定权受到极大削弱。《村组法》明确规定:村委会成员由村民直接选举产生,任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村委会成员在实践中,不能得到村支部认可,但是却得到群众信任的人被选入村委会的情况比比皆是,甚至以前与村支部主要领导有过私人恩怨的人也会被选入村委会,当上主任。如果双方不是本着对村民、对组织和对工作负责的态度,而是将个人恩怨代入工作,那么这种个人间恩怨就会以组织冲突的形式表现出来。还有一种情况是一些村支部书记没有能够及时转变工作作风,掌握与村委会共事的原则和技巧,仍然坚持长期形成的“家长”作风,借“领导核心”之名行一人说了算之实,也会加剧这种冲突。
村支部与村委会是两个不同的组织。在性质上,党支部是党在农村基层的战斗堡垒,具有先进性、政治性、组织纪律严明等特点。村委会是村民自治组织,具有群众性、广泛性、事务性等特点。在组织功能上,党支部是农村各项工作的领导核心,主要负责监督和保证党在农村各项方针、政策的全面落实和《村组法》的贯彻实施等项工作。村委会是村民自治组织,具体负责村务工作。在运行机制上,党支部是具有严格纪律性的政治组织,工作实行民主集中制原则。村委会是群众性自治组织,运行时以直接民主制为原则(王春生,2000)。
对两个有着共同目的的不同的组织而言,如果双方在职能、权限等方面没有重合,那么都可以按照自己的逻辑运作下去,不会发生冲突。但是,如果双方在职责、权限与管理对象上没有做出明确的划分,存在公共管理领域,这些公共领域就构成了不同组织间的“冲突点”(安东尼·奥罗姆,1989)。这些“冲突点”的存在使组织间冲突就不可避免。打一个比喻,就像车辆行驶在两条起点不同,互不交叉,终点一样的道路上,这样,车辆就只会在终点汇合,而不会中途相撞。但是,如果两条道路间存在许多交叉(“冲突点”) ,那么撞车就不可避免。
作为村庄公共事务的管理机构,村支部与村委会存在的主要目标都是为村民服务。但是,现有的法律制度并没有明确划分两者的职权范围和相互间关系,甚至有些还有冲突。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》(以下简称《条例》)的规定:村支部的主要职责是“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题”。而《村组法》则规定:村中大事,应由村民通过村委会、村民代表会议和村民大会等自治组织来决定。但是“,本村重要问题”和“村中大事”如何界分却模糊不清。
在相互间关系上《,条例》一方面规定党组织在村级组织中居于核心地位,拥有对社区公共事务的决定权。另一方面,又规定需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情,由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。在《村组法》中第三条规定:中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权力。但什么是“重要问题”,什么又是“需由村民委员会等决定的事情”,则缺乏明确、具体的规定。
按照这些规定,村庄中就有两个决策中心,而两个决策中心的职能又没有明确界分,存在管理上的公共领域(冲突点) ,一旦村支部与村委会的意见不一致,那么组织间冲突就不可避免。在管理上的公共领域,如果强调党支部的领导核心作用,即党支部是权力中心,决策中心,那么村委会就成了傀儡,成了“橡皮图章”;如果强调村委会的自治性质,法人地位,村委会是权力中心,党支部就可能被架空,党对农村工作的领导难以体现(傅伯言,2001)。
村支部是中国共产党设在农村的基层组织,是党在农村工作的核心。村委会是村民自治的组织形式,村民通过村委会依法办理与村民利益相关的村内事务,实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。作为村庄公共权力机构,村支部与村委会实质上是权力的载体,是权力的附着物。
从体制性权力来看,村支部的权力是一种政治领导权,是中国共产党对国家的政治领导权力在村庄的延伸。其来源主要是上级党委的任命与支部大会的推选,主要是一种自上而下的授权。而村委会的权力是一种自治权力,其授权来自于村民的投票认可,权力的授予是自下而上的,村民在其中扮演着主动的角色。但是,如果我们据此仅仅将村支部与村委会的冲突理解为政治领导权与村民自治权的冲突似乎并不足以揭示问题的本质。
从功能性权力看,即从村支部与村委会在村庄公共管理中扮演的角色进行分析,村支部不仅仅是对村庄公共生活进行政治领导,即实现政治领导权,更重要的是扮演了国家行政机构的角色,行使的是国家行政权力。因为几乎所有上级下达的任务,即“政务”,如计划生育、征兵、征购粮入库、收缴税费等都是由村支部组织实施的。乡镇与村里每年签定目标责任书的第一责任人往往都是村支书。乡镇干部下乡布置或检查工作也是直接与村党支部书记打交道。乡镇包村干部的主要任务是协助村党支部做好村里工作(何增科,1998)。这种情况在村委会直选之后更为突出,乡镇在失去村委会这条“腿”之后,更加倚重村支部。
有学者认为,在实行“政社分开”后,通过“三级所有,队为基础”的人民公社体制而一直延伸到农民个人的国家权力,从体制上收缩到乡镇(徐勇,1998)。但是,从村支部在村庄公共生活中的作用来看,国家在农村的体制性权力因为村支部的存在而得以部分保留。虽然村一级不设政府,但是村支部实际上扮演了“准政府”的角色,也正是因此，国家对乡村社会的功能性权力在“乡政村治”中不仅没有削弱,而且随着20世纪90年代初以来村级党组织建设的加强而有所加强。可以说,村支部更多地是扮演政府“代理人”的角色,执行的多是“政务”,更多地体现和维护了国家利益。
村委会的主要职责和功能是负责本村的公共事务和公益事业,即村务,主要包括本村范围内经济和社会规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及有关制度的建立等等。因此,村委会更多地是扮演村民“当家人”的角色,本质上反映的是村民的利益。
因此,从某种意义上讲“,两委”关系的实质是国家行政权力与村民自治权力的关系,是政务与村务的关系,是国家和农民的关系。“两委”冲突的实质就是行政权与自治权的冲突,政务与村务的冲突和国家与农民紧张关系的外显。
国家行政权力体现的是国家利益,是整体利益,而村民自治权力体现的是村庄社区成员利益,是局部利益。尽管国家利益与村民利益在根本上是一致的,但是在特定的时期和特定的情况下,两者也会存在矛盾和冲突,但是这种固有的矛盾在特定的情况下并不会表现出来。在村委会直选前,村委会无法摆脱对村支部或者国家行政权力的依赖而成为一种独立的权力,村庄权力结构体现为村支部代表的国家行政权力对村庄自治权力的覆盖,村民利益由于无法通过组织化的表达而在某种程度上被忽视了。
此外,就村庄而言,由于村庄资源在一定时间的量是一定的,而这一定的量要同时满足两种需求。国家行政权力要汲取村庄资源为国家利益服务,村民自治权力要依赖村庄资源为村民利益服务。如果村庄资源足够丰富,能够同时满足两种需要,那么国家行政权力与村民自治权力就不会发生冲突;如果村庄资源不是足够丰富,不能同时满足两种需要,那么两者的冲突就不可避免,而村支部与村委会的矛盾与冲突不过是这种关系紧张的表现。接下来我们可以作出如下判断:在经济比较发达的村庄,村支部与村委会在这个层面上的冲突较少,即使有,问题也比较容易解决。而在经济贫困的村庄,村支部与村委会在这个层面上的冲突较多,双方都要为完成各自的任务而争夺贫乏的村庄资源,冲突在所难免。值得注意的是,由于近年来一些地方政府及所属部门,为了完成赶超现代化的各项指标任务而不断加大对农民的汲取所形成的“三乱”,多是以政府行为的名义出现,这些都加剧了国家与农民、行政权与自治权的冲突。
需要指明的是,上述分类只是为了便于分析而对“两委”冲突的简约。在实际中,3个层次的冲突可以单独存在,也可能是你中有我,我中有你,从而使“两委”冲突呈现错综复杂的局面。
为了解决直选后的“两委”冲突,一些地方探索出了“一肩挑”的办法,试图以此解决村支部与村委会之间的紧张关系,并形成了以山东威海和广东顺德为代表的两种模式。
顺德模式是指在村委会民主选举中,充分发挥党组织的领导核心作用,通过法定程序,正确引导,把党组织的意图与尊重民意统一起来,使大多数村支部成员通过合法程序成为村委会成员,实现村党支部和村委会成员交叉任职。
威海模式是将党支部建设与村委会直选相结合的村级干部管理体制改革模式。其主要做法是提倡村委会主任、党支部书记两个职务一个人兼,党支部成员与村委会成员交叉任职;要求所有党支部书记和支部成员积极参选,接受广大群众的挑选,一旦支部书记落选,在选举之后,基层党委原则上按照党内选举程序,将是党员的新任村委会主任调整为党支部书记;对于非党员当选村委会主任,上级党组织积极发展其入党。
无论是顺德模式还是威海模式,都是要通过村支部与村委会成员的交叉任职,一人身兼两种职务,来解决村委会直选后日益扩大的“两委”冲突。在实践中“,一肩挑”也取得了一定的成效,有人将其好处总结为:一是加强了党的领导,提高了村委会地位;二是消除了分歧,维护了团结稳定;三是提高了办事效率,促进了社会经济发展;四是增强了竞争激烈程度,优化了干部队伍结构;五是减少了干部职数,减轻了农民负担;六是转变了党员工作作风,加快了民主政治建设步伐(苗佳、邹希元,2001)。
在笔者看来,这种以人事重合来解决“两委”冲突的做法,与直选前,乡镇和村支部书记决定村委会成员人选的做法并没有太大的区别。“两委”冲突由来已久,据中共湖北省委组织部等部门在20世纪90年代中期对111个村的调查,有11. 8 %的村中,村支部与村委会关系紧张,两套班子、两套人马,各定各的调,各唱各的戏,内耗严重,难以形成合力。但是,在直选前通过村支部对村委会的人事控制使村委会服从于村支部,两者间的命令———服从关系使冲突得以掩饰。村委会直选后,这种办法难以为继“,两委”冲突在各个层次都不同程度的放大。根据贺雪峰近两年在湖北和江西两省近50个村的调查,村支部与村委会之间关系紧张的村的比重较湖北省委组织部门的调查要高得多。真正村支部与村委会可以密切合作的村的比重,不会超过60 %。而采取“一肩挑”的做法,就是变间接的人事控制为直接的人事重合,即支部成员直接担任村委会职务的办法来弥合“两委”间冲突。
因此,从前述对“两委”冲突的类型分析来看“,一肩挑”并不能真正解决“两委”冲突。对于个人间冲突“,一肩挑”是有效的,对组织间冲突的解决是有限的,而对权力间冲突则无能为力。
对个人间冲突而言,通过人事重合,这个问题就迎刃而解了。
对组织间冲突而言“,一肩挑”使组织间冲突内化为个人所扮演的不同角色间冲突。对“一肩挑”的干部来说,他既要扮演政府代理人的角色,又要扮演村民当家人的角色。双重角色的权力来源不同,对其期盼也不同。政府希望其有效地落实政务,村民则希望其为村民提供良好服务(徐勇,1997)。因此“,一肩挑”干部必须在两种角色间平衡,否则就不能达到对上负责与对下负责的有效衔接。换言之“,一肩挑”对“两委冲突”的解决是以加剧村干部角色冲突为代价的,因而也是有限的。
对权力间冲突而言,它的本质是国家行政权与自治权的冲突,是“政务”和“村务”的矛盾和冲突,是全局利益与局部利益的冲突,是村庄资源不足以满足两种需要的外在表现。这种矛盾和冲突在村庄内部是无法解决的。只要这些矛盾和冲突存在“,两委”冲突就是不可避免的,也是“一肩挑”所不能解决的。
“两委”冲突的复杂性决定“一肩挑”政策绩效的有限性。因此,简单的推行“一肩挑”,甚至搞“一刀切”,不仅不利于加强党的基层组织建设,也不利于村民自治的健康成长。对解决“两委”冲突的正确态度是,具体冲突具体分析,针对不同层面的冲突采取不同的应对措施或是采取综合治理的办法。
对个人层面的冲突,应当通过加强教育的办法,使村支部成员与村委会成员都认识到大家的目标是一致的,都是为了给村民提供公共服务。在工作中应当配合,而不要相互拆台。村支部成员,尤其是村支部书记应努力适应村民自治后农村工作的新形势,克服“一言堂”的工作作风,积极支持村委会干部开展工作,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权力。村委会干部也应当牢固树立村民自治是党领导下的群众自治的观念,自觉接受和服从村支部的领导。对经说服教育仍无法解决的矛盾,可以通过“一肩挑”的办法,来解决两者冲突。
对组织层面的冲突,可以通过制度创新,明确划分村支部与村委会的职责权限,尽可能的减少管理上的公共领域(“冲突点”) ,同时建立合理的工作协调机制。分工的基本原则是党支部管方向性“大事”,村民委员会管具体事务。党支部应当避免事务化的倾向,从大量日常工作中解脱出来,将主要精力用于贯彻国家各项方针、政策,研究决定本村经济社会发展方向、加强村级组织建设和自身建设等大事上来。村民委员会的工作职责主要是:研究本村公共事务和公益事业的有关问题;讨论发展生产,搞好社会化服务和维护社会治安及村民教育管理的具体措施。
对权力层面冲突的解决,一是国家应从整体上调整发展战略,为农业和农村发展创造一个有利的宏观环境,改变农村在国家整体利益格局中的被动弱势地位,缓和与农民间的关系。目前正在进行的农村税费改革就是这种调整的体现。二是通过发展农村经济,使村庄资源能够同时满足政务和村务两个方面的需求,在长远利益与眼前利益、整体利益与局部利益间达到动态平衡。
〔1〕安东尼·奥罗姆:《政治社会学———主体政治的社会剖析》,中译本,上海人民出版社,1989年。
〔2〕党国英《:村级党“政”合一意义十分重大》《,乡镇论坛》2001年 第3期。
〔3〕党国英《:“两委合一”:乡村民主政治的重要发展》《,中国改革》2001年第5期。
〔4〕傅伯言、汤乐毅、陈小青:《中国村官》,南方日报出版社,2001年。
〔5〕贺雪峰《:面子、利益与村庄性质———村支书与村主任关系的一个解释框架》《开放时代》2000年第6期。
〔6〕何增科:《加强乡镇人大建设,推进基层政治民主———来自河南省新密市曲梁乡调查组的报告》,载荣敬本、崔之元、王拴正等:《从压力型体制向民主合作体制的转变———县乡两级政治体制改革》,中央编译出版社,1998年。
〔7〕苗佳、邹希元《:“一肩挑”的六点优越性》《,乡镇论坛》2001年第3期。
〔8〕孙俊亭《:“村官”要求辞职的背后》《,中国社会导刊》2001年第5期。
〔9〕王春生《:现代化进程中农村党支部与村委会关系探究———中山市个案分析》《社会主义研究》2000年第4期。
〔10〕徐勇《:村干部的双重角色:代理人与当家人》《,二十一世纪》(香港) 1997年8月号。
〔11〕徐勇《:村民自治:国家与社会的关系重构和互动》《,中国书评》(香港) 1998年5月总第12期。
〔12〕中共湖北省委组织部、湖北省农村社会经济调查队课题组:《村级组织建设研究》,转引自徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社,1997年。
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