近年来，党和国家高度重视农民工的公共服务工作。2006年3月国务院下发的《关于解决农民工问题的若干意见》和党的十七届三中全会做出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出了加强和改善农民工公共服务，使他们和城镇职工享有同等权利(“同城待遇”)的目标诉求。在国家宏观政策的导向下，昆山、宁波等地的地方政府在加强和改善农民工公共服务上已经做了一些探索和努力。然而，从公共服务均等化的角度看，当前城市政府为农民工提供的公共服务还很不充分，离“同城待遇”更是相去甚远。当前，1980年以后出生的新生代农民工已经成为农民工的主体，他们越来越渴望融入城市社会，分享城市发展的成果，而且权利意识在增强，更加重视社会公平公正。在此背景下，农民工对公共服务需求的全面快速增长和城市政府公共服务供给之间的矛盾会更加突出。
虽然在公共服务均等化上中央有要求、农民工有诉求，但是对城市政府来说却决非仅仅转变观念那么简单。其面临的核心问题是如何在城市的公共服务承载能力与中央的要求、农民工的诉求之间寻找出一种动态的平衡机制。具体来说，一是钱的问题，即为农民工提供公共服务“同城待遇”所需的财政投入如何筹措，如何在中央和地方政府之间分摊?二是“路线图”问题。即使城市政府不存在供给意愿不足的问题，要实现农民工公共服务均等化也无疑是渐进的历史过程，不可能一蹴而就。在此过程中，受公共服务供给能力的限制，如果城市政府不能一开始就为农民工提供所有的公共服务，那么先提供哪些公共服务，后提供哪些公共服务，即具体公共服务的优先序是什么?如果城市政府不能从一开始就为所有的农民工提供同样的公共服务，那么先为哪些农民工提供公共服务，后为哪些提供公共服务，即农民工享受公共服务的优先序是什么?诸如此类的路线图问题都需要认真加以思考。
从农民工的角度看，“路线图”问题也可以视为农民工公共服务的获得机制问题，即在农民工中，谁得到什么公共服务?何时和如何才能得到?如果这些困扰各地城市政府面前的问题不能得到妥善的解决，农民工公共服务的“同城待遇”就将是“水中月、镜中花”，可望而不可及。在这方面，广东省中山市通过实行流动人口积分制管理制度(以下简称“积分制”)给出了自己的解决方案。“积分制”推出后引起了社会的广泛关注，并在广东全省范围推广。那么，在实践中，积分制在多大程度上满足了农民工日益增长的公共服务诉求?它在构建农民工公共服务获得机制上做了什么，还有什么不足，可以提供怎样的启示呢?
带着上述问题，笔者等人于2010年11月到广东省中山市对积分制实行情况和农民工公共服务的相关情况进行了调查。调查主要包括三个内容:一是对中山市有关部门的访谈;二是对流动人口的问卷调查并辅之以访谈;三是对通过积分制实现了入户和子女入学的部分流动人口进行电话访谈。问卷调查共发出问卷600份，回收的有效问卷为508份，有效率为84.67%。在这508位受访者当中，有422人是农村户口，占83.1%，也就是我们所要研的农民工。下面对此次调查所了解的情况进行分析，进一步研讨农民工公共服务的获得机制。
农民工公共服务均等化既是实现我国公共服务均等化战略目标的重要内容，也是满足农民工日益增长的公共服务需求，实现农民工市民化，解决农民工问题的根本措施。但是从中山市的调查来看，虽然农民工对公共服务均等化的认知比较清楚，对就业、住房、社会保障、子女教育等基本公共服务的需求强烈，但是他们享受公共服务的水平并不高，甚至在就业、住房等基本公共服务上存在着明显的缺失。他们对政府公共服务的评价也不高。
在现代社会，公共服务与民众利益息息相关，在很大程度上决定着民众的生活和工作质量。调查数据表明，绝大多数农民工对公共服务之于自身在城市生存生活的重要性有高度认同。有50%的农民工认为公共服务“很重要”，有20.2%的人认为公共服务“比较重要”，有24.1%的人认为“一般”，而认为公共服务“不重要”和“很不重要”的分别只有3.7%和0.5%。
公共服务均等化不光是国家的目标，也是农民工的利益诉求。在受访的农民工中，有78.2%的人都同意“流动人口应该无条件获得政府提供的与本地人一样的公共服务”。但是大多数人对农民工应该满足一定的条件才能获得当地政府提供的公共服务的说法也表示了同意，比如70.7%的人同意“在当地居住的时间越长，享受的公共服务应当越多”，64. 6%的人同意“在当地所做的贡献越大，享受的公共服务应当越多”，有86. 7%的人同意“在享受公共服务的同时，应当自觉接受政府的管理”。农民工的上述态度看似有些前后矛盾，其实反映出了愿望与现实之间的冲突:他们自然是很希望能够无条件获得与当地市民一样的公共服务，但是也认为在现实中这是不可能实现的。这在对几位农民工的访谈中得到了印证。如阳某认为，流动人口不应该无条件获得政府提供的服务，因为政府和本地人都不会同意。
公共服务内涵丰富，涉及子女义务教育、社会保障、就业等诸多方面。在农民工眼里，他们最需要政府提供的公共服务，排第一位的是就业，占27.1%，排第二位的是住房，占21.6%，排第三位的是养老、医疗、工作等社会保险，占19.0%。此外，在我们的电话访谈过程中，相当多的人尤其是已婚已育者，将子女的教育放在了至高无上的位子，他们“一切都是为了孩子”。例如，彭某认为积分制“还可以”，对其他公共服务，他都无所谓，主要是子女的义务教育。
就业是民生之本。无论农民工进城的原因是挣钱，还是寻求发展机遇和学习技术等等，必须首先解决就业问题。从调查的情况看，虽然农民工最希望政府帮助解决就业问题，但是政府在这方面还做得远远不够。调查数据显示，有45.0%的受访者表示工作是自己找的，有40.5%的人获得工作的渠道是亲朋好友介绍的，有5.5%的人表示是中介机构介绍的，有2.1%的人表示是用人单位直接到家乡招工，只有0.5%的人表示是政府部门提供的帮助，还有2.8%的人表示是通过其他途径找到工作的，而这些“其他”途径主要是以网络为主。
在农民工职业技能培训方面，政府发挥的作用也不明显。调查显示，有49. 8%的人表示参加过职业技能培训，有46.4%的人表示没有参加过(其中有16人未回答)。在参加过职业技能培训的人里面，有70.9%的人表示培训是由单位或是老板提供的，有9.3%的人指出培训是由政府提供的，有5.8%表示培训是由工会提供的，还有14.0%的人表示是由“其他”方面提供的，在“其他”方面，有2.2%是由学校提供的，有1.6%的人是自己主动参加的，还有极少数的人表示是由专业培训机构以及家里的乡政府提供的。
目前农民工还没有纳入到中山市保障性住房体系，他们主要居住在单位宿舍和私人出租房。在问卷调查对象中，有45.7%的人住在单位宿舍，有45. 7%的人住在私人出租房，还有3.1%的人住在自购房里面，有1. 9%的人住在亲戚朋友家里，1.2%的人住在自建房里面。
近年来，农民工举家进城的现象也越来越明显。调查中，有54.0%的人表示是和家人一起来到中山的，其中有26.3%的人是和子女一起来中山的。随着越来越多的农民工举家进城，农民工子女在城市的义务教育问题也越发突出。按照中央的政策，农民工随迁子女义务教育实行以流入地为主和以公办学校为主。但是从调查的情况看，农民工子女义务教育并没有做到以公办学校为主。在受访者里面，有10.8%的人表示有子女在自己的工作地接受义务教育，89. 2%的人表示没有子女在当地接受义务教育。而在这10.8%的农民工子女里面，上民办学校的居多，其次就是公办学校以及打工子弟学校(详见表1)。（省略）
社会保险是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失的人口提供收入或补偿的一种社会和经济制度。由于工作环境艰苦和职业流动性大，农民工对社会保险是有着强烈需求的。但是农民工的参加社会保险的比例并不高(详见表2)。参保比例最高的农村合作医疗由于统筹层次比较低，不能“通存通兑”，在流入地使用，并不能有效地发挥保障作用。即使是唯一对农民工没有制度和政策障碍的工伤保险，参保率也不足1 /3。表2:农民工的参保情况（省略）
从调查的情况看，农民工对政府提供的公共服务的总体评价比较低。对政府提供的公共服务表示“非常满意”和“比较满意”的分别占5.2%和18.4%，表示“一般”的占57.2%，表示“不满意”和“非常不满意”的分别占14.0%和5.2%。如果考虑到调查对象涉及到对政府评价时的谨慎态度，选择“一般”的许多人实际上是心存不满的。具体来说，农民工认为政府在社会保险、社会治安、就业等公共服务方面做得比较好，但所占比例也都不足30%;认为在救济救助、职业培训等方面做得好的则不足5%(详见表3)。
三、农民工公共服务获得机制:对中山市“积分制”的分析
从上面的分析中，我们可以看到，农民工享有的公共服务不足。关于这个问题的存在，已有的研究较多地是对建立在户籍制度基础上的城乡二元公共服务体制进行检讨。研究者们认为，在这种体制下，城市只负责为户籍人口提供公共服务，农民工由于不具备当地户籍而被排斥在城市公共服务体系之外(孙树菡，2002;于建嵘，2008;国家发展改革委社会司小城镇改革发展中心课题组，2005)。因此，解决这个问题也要从深化户籍制度改革入手，农民工只要获得了城市户口，公共服务均等化的问题也就迎刃而解。
但是在笔者看来，这种似乎一劳永逸的做法不具有现实中的可行性。因为在现行的城乡二元公共服务体系下，户口具有“门票”的性质，一旦拥有就自动获得与户口挂钩的所有公共服务和社会福利。这就使得户籍制度上的任何改革都牵一发动全身，涉及历史形成的社会利益分配格局的重大调整，阻力重重，很难突破。户籍制度改革之所以这么多年来推而不动，步履蹒跚，原因恐怕正在于此。因此，尽管取消户口限制、统一城乡户籍从道理上是正确的，但是，一个比较现实的问题是，城市政府对公共产品的供给能力总体上是相对不足的，在城市社会难以提供充足的就业机会和公共产品及服务的情况下，贸然的政策变动往往达不到预期的效果，极有可能造成难以克服的矛盾，使户籍改革面临更大的压力和挑战(彭希哲、郭秀，2007)。其实换个角度看，城市户口只是形式，户口背后的内容(公共服务和社会福利)才是农民工所看重的。既然如此，解决农民工公共服务均等化的问题就不必以户籍制度改革为前提，而是可以将其还原为如何在城市的公共服务承载能力与中央的要求、农民工的诉求之间寻找出一种动态的平衡机制问题。其中，如何构建农民工公共服务获得机制是一个重要方面。
农民工公共服务获得机制是指城市政府根据农民工在当地工作生活时间长短、履行义务多少、所作贡献大小为其提供相应公共服务并逐渐实现均等化的制度安排。农民工公共服务获得机制要化解的矛盾是农民工公共服务需求快速全面增长和城市政府公共服务能力有限之间的矛盾;要解决的问题是农民工在什么时间在什么条件下应当获得城市政府提供的什么样的公共服务并最终实现“同城待遇”;要遵循的原则是权利和义务对等，即农民工履行义务越多，对城市经济社会发展的贡献越大，就应当享受越多的城市福利和公共服务。
据了解，2010年中山市共有流动人口约122万人，约占全市总人口的45. 7%。涌入中山的大量外来人口在推动当地经济社会发展的同时也带来了大量的公共服务需求，对政府有限的公共服务资源构成了沉重的压力。以子女义务教育为例，中央要求农民工随迁子女的义务教育实行“两为主”的原则，即以流入地政府为主负责农民工子女的教育工作;以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学。要实现这个目标，以目前中小学人均6000元/年的培养成本、中山市每年解决1万名流动人口子女入读中小学起始年级估算，2010年中山市财政在保持原有的教育投入基础上，需追加5000多万元，以后每年以5000多万元的速度逐年递增，9年后，当流动人口子女覆盖整个义务教育段时，中山市在确保本地户籍人口子女入学的前提下，每年至少还得从地方财政中拿出4. 5亿元来解决流动人口子女入读公办学校(柯进，2010)。
为利用好政府有限的公共服务资源，满足大量外来人口的公共服务需求，中山市从2007年起先后在小榄镇、火炬开发区、东升镇三个镇区开展流动人员子女凭积分入读公办学校的试点，共有4781名流动人员子女通过积分入读公办学校(包括小学和中学)，取得了良好的社会反响。在总结试点经验的基础上，2009年中山市政府组织有关部门对积分制管理及其指标和标准体系进行充分的调研和论证，制定了《中山市流动人员积分制管理暂行规定》，并配套出台了《中山市流动人员积分制管理实施细则》(试行)，在全国率先实行流动人员积分制管理。
根据上述规定和细则，流动人员积分制管理计分标准由三部分组成，即基础分、附加分和扣减分。基础分指标包括个人素质、工作经验和居住情况三项内容。附加分指标包括个人基本情况、急需人才、专利创新、奖励荣誉、慈善公益、投资纳税、计划生育、卫生防疫、登记管理、个人信用等十项内容。扣减分指标包括违法犯罪和其他违法行为两项内容。流动人员所得积分为上述分值的累计得分，即总积分=基础分+附加分+扣减分。积分累计达到一定数额的流动人员，其计划内生育的子女可享受义务教育阶段入读中山市公办学校待遇。积分累计达到一定数额的流动人员，其本人、配偶或直系亲属在中山拥有合法固定住所的，可申请享受户籍迁入中山市的待遇。2010年1月，中山市流动人口管理办公室开始受理流动人口积分申请，流动人员积分制管理由此全面进入实施阶段。
2010年，全市有4684名流动人员申请入户排名，按照分区排名的原则，共有2139名流动人员取得入户资格，两者之比约为2∶1，个别镇区比例达到8∶1。有6070名流动人员申请入学排名，按照分区排名的原则，其中4318名流动人员取得入学资格，两者之比约为1. 4∶1。虽然与中山市流动人口的总量相比，通过“积分制”获得入户入学资格的人员很少，但是这毕竟为流动人口获得公共服务、进城落户，分享中山市改革发展成果提供了一个制度化的接口。
中山市的创新实践，为如何分配有限的公共服务资源，促进农民工公共服务均等化和市民化提供了一个很好的借鉴，也为我国户籍制度改革和流动人口管理积累了大量经验。
一是，积分制探索出了一种根据城市承载能力有序引导进城农民工落户的新机制。农民工特别是新生代农民工进城落户的意愿强烈。在我们的调查中，有52.5%的人表示愿意落户中山市，其中有53.3%的人表示，为了落户中山，他们愿意放弃家乡的土地。但是城市不可能同时满足众多农民工落户的诉求，只能是让在城镇稳定就业和居住的农民工有序地逐渐转变为城镇居民。否则，城市的公共服务资源将无法承受②。中山市在实行积分制时充分考虑了城市的承载能力，通过分配指标(根据不同镇区所能承载的流动人员入户人数和可提供公办教育资源情况，分配数额不等的入学入户指标)和设置分数门槛(达到一定的分数方可申请)，使流动人口入户入学都在政府的规划和掌控之中，减少了对地方公共服务资源的冲击。
二是，积分制提供了一个建立梯度累进的农民工公共服务获得机制的范例。如前所述，实现农民工公共服务均等化的核心并不是户籍制度改革，而是建立梯度累进的农民工公共服务获得机制，化解农民工公共服务需求全面快速增长和城市公共服务资源紧缺之间的矛盾，逐渐从不均等走向均等。积分制打破了长期以来把户口作为城市公共服务分配依据的僵化局面，设计了一套新标准作为流动人口享受城市基本公共服务的依据(郑梓桢，2010)。它根据中山市的人才需求和财政承受能力，综合考虑流动人口在当地的连续工作年限、文化程度、技能水平、投资规模、纳税额度、获奖等级、计划生育、遵纪守法等情况进行积分登记，农民工累积达到一定积分额度即可申请享受相应水平的公共服务。
三是，积分制探索了一条寓管理于服务的流动人口社会管理新路子。流动人口管理一直是我国社会管理薄弱环节。因此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确指出，要做好流动人口服务管理，加大社会管理薄弱环节整治力度。在实施积分制后，流动人口为了享受公共服务或入户，一方面由以前的被动接受政府管理转变为主动要求政府管理;另一方面为了获得积分达到入学入户的申请条件，必然会对照积分指标及分值，有针对性地提高自身整体素质(如学历、技能)，为社会作出更多贡献(如投资纳税、志愿服务、慈善捐赠)，避免违法犯罪行为。可以说，积分制管理通过利益导向机制的引导，使流动人口的社会管理真正做到了以服务促管理，寓管理于服务，管理与服务并重。
当然，作为一项地方政府创新，积分制并不完美，还存在一些需要完善的地方。从构建农民工公共服务获得机制的角度看，积分制最大的问题是“普惠性”不够，也就是说不是每个农民工可以籍此逐渐获得越来越多的公共服务并最终实现“同城待遇”。从目前的情况看，对绝大多数农民工来说很难通过积分制实现入学入户。有1位电话访谈对象认为，“积分制不利于没有学历和技能、在中山居住时间不长的人，大部分人难以享受得到，有利于高学历、高技能以及在中山居住时间较长的人。”问卷调查的结果也说明了这一点。在听说过积分制的164人里面，有72人认为积分制存在问题。当进一步追问积分制存在哪些问题时，有40人选择了“对于没有学历和技术的，很难加积分”，占58%，排在首位。
这是因为中山市在设计这项制度时希望藉此吸纳高素质人才，优化人口结构，以适应中山市产业结构升级对高素质人才的需求。因此，提高积分制的门槛既可以把所谓低素质人口排除在外，又可以减轻政府财政压力。从最初的积分指标体系设计中可以明显的看出这种意图。依据中山积分制管理计分标准，个人素质在整个指标体系中占有较高比重，高中(中技、中专)为15分，进修大专为40分，全日制大专为55分，本科为80分，硕士研究生及以上100分。初级职称加10分，中级职称加55分，高级职称加90分。而凭投资，10万元才能积1分，纳税1万元也只能够积1分。
从制度实施的绩效来看，积分制确实达到了吸纳高素质人才的目的。根据相关统计资料显示，在2010年通过积分制顺利入户的人员中，高学历、高技能人才的比例较高。其中，具有大专以上学历的入户人员共计有1100人，占入户总人数的51. 43%;拥有初级及以上技术职称和五级及以上职业技术资格的共计有747人，占入户总人数的34. 92%。在年龄结构方面，取得入户资格的人员当中，35岁以下的有1440人，占67. 32%，呈现出年轻化的特点。
中山市的个案调查表明，虽然不能说农民工“几乎都被排斥在公共服务体系之外”，但是他们享受公共服务的总体水平比较低。这一结论与更大范围的调查所得出的结论基本相同100(国务院研究室课题组，2006)。具体说来，在就业服务上，极少有人是依靠政府部门提供的帮助找到工作的;在职业技能培训上，政府发挥的作用也不明显;农民工子女义务教育并没有做到以公办学校为主，而是以民办学校为主;在社会保障方面，农民工参加城市社会保险的比例普遍较低。即使是唯一对农民工没有制度和政策障碍的工伤保险，参保率也不足1 /3;在住房保障方面，农民工还没有被纳入当地保障性住房体系。而就业、住房和社会保险等基本公共服务恰恰是农民工最希望政府帮助解决的问题。因此可以说，当前农民工公共服务需求与政府公共服务供给之间的矛盾依然十分尖锐，农民工公共服务均等化更是任重道远。
尽管制度设计的初衷可能和农民工公共服务均等化问题无涉，“积分制”之于前者的意义依然十分重大。积分制打破了长期以来把户口作为城市公共服务分配依据的僵化局面，设计了一套新标准作为流动人口享受城市公共服务的依据。这不仅为构建农民工公共服务获得机制提供了借鉴，也为如何推进户籍制度改革和加强流动人口社会管理提供了新思路。至于积分制本身的完善问题，并不是笔者关注的重点，而且实践中也已经在推进。
总结起来，本文认为，农民工公共服务获得机制的出发点就是农民工在当地的工作生活时间长短和履行义务多少、所作贡献大小决定他应当获取的公共服务，即农民工在当地工作生活时间越短，所履行义务越少、所作贡献越小，享受的公共服务也越少越基本;农民工在当地工作生活时间越长，所履行义务越多、所作贡献越大，享受的公共服务也越多层次越高，最终获得“同城待遇”。因此，农民工公共服务获得机制从理论上讲应当具有累进性、普惠性和可预期性。累进性是指农民工获得的公共服务不是“一步到位”，而是在城市工作生活时间越长，获得的越多并最终实现“同城待遇”(课题组，2007)。普惠性是指公共服务会惠及所有农民工，并不考虑农民工个人素质上的差异。可预期性是指农民工知道在什么时间符合什么条件即可获得哪些公共服务，从而对城市的生活有明确的预期。至于具体的制度设计，可以借鉴积分制的做法加以改进。
[1]陈振明、丁煜等:“外来人口社会管理与公共服务供给机制的创新———基于厦门市某区调研的分析”，《东南学术》，2007，6
[2]国家发展改革委社会司小城镇改革发展中心课题组，2005:“农民工享有公共服务的现状、问题与政策建议”，《宏观经济研究》，2005，12。
[3]研究室课题组，2006:《中国农民工调研报告》，北京:中国言实出版社。
[4]郭秀，2007:“权利回归与制度重构———对城市流动人口管理模式创新的思考”，《人口研究》，2007，4
[5]2002:“都市边缘群体及其社会保障权益”，《经济与管理研究》，2002，6。
[6]2008:“基本公共服务均等化与农民工问题”，《中国农村观察》，2008，2。
[7]2010:“广东‘积分制’破除户籍坚冰”，《决策》，2010，1。
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