如果说，农村问题已经成为当下的社会热点问题，那么，在农村问题中，乡镇政府改革则可以说是热点中的热点。乡镇改革受到广泛而高度的关注并非偶然；在我看来，是几个因素共同作用的结果。

其一，现在农村冲突频仍，直接表现是乡镇政府和农民的关系比较紧张，关注化解冲突和农村稳定，往往首先想到乡镇政府的表现和变革；

其二，当前乡镇改革正在强力推进，成为农村改革的突出风景，这些改革既包括中央政府统一部署的改革，如乡镇撤并、乡镇精简等，也有各个地方的自主创新，如乡镇直选、党政职位合并等；

其三，税费改革作为一项划时代的改革措施，具有巨大的社会历史影响，眼前的直接冲击在于乡镇政府，人们都在拭目以待乡镇政府将如何应对和表演；

其四，乡镇改革这个议题本身吸引了多种研究人群的青睐，其范围远远大于其他农村问题。一般来说，农民收入、农产品产量这样的事情，主要是经济学界和相关的政府部门在研究，乡镇政府改革则有更多研究者投入。在经济学界和政府部门之外，政治学、行政学科和组织管理学科都有大量人士将研究兴趣倾注于此。尤其是，前些年许多人研究村民自治，这些年由于种种情况出现，不少人认为村民自治已经意思不大，于是将目光集中到了乡镇政府改革。在这样的情况下，乡镇改革聚集了各路研究人马，成为一个热闹繁荣的研究领域。

在乡镇研究领域中，有一个非常有意思的现象，就是有大量文章出自乡镇领导人之手。现在，许多乡镇官员写文章谈乡镇问题，谈个人工作，谈对于农村改革的意见。这些文献成为不可忽略的研究资源。不仅是这些乡镇领导人的看法值得重视，而且他们的经历和表达本身也成为基础性研究资料。在其他层级的政府改革研究中，也有一些党政领导人的文章，比如有县的领导人谈县级改革，市的领导人谈市级改革，但不同的是，这些文字多是官样文章，是对主旋律的阐述，许多时候甚至可以说是政绩的标榜。乡镇领导人写文章谈乡镇改革，从内容到基调都迥然不同，摆困难讲问题居多，文章充满了对于乡村问题的淋漓表达，洋溢着对于体制问题的批判反思。我经常看这些人的文字，也有很多机会与这些人交谈，从中学到很多东西。

在这个过程中，最深刻的感受有两点。

第一是这些乡镇领导人在心态上的焦虑和茫然。乡镇这级政府何去何从，乡镇干部本人的进退去留，深深地困扰着这些基层政治精英。尤其是，近几年社会上关于撤消乡镇政府的呼声很高，乡镇政府自身的运行困难多，来自上级和下边两个方向的压力大，搞得这些乡镇干部确实生活在紧张忧虑之中，感到前途迷茫。

第二是这些乡镇领导人在思想上的深刻和尖锐。他们在体制的最底端中生存活动，在基层体察领悟中国政府的运作逻辑和运行效果，对于体制的优劣长短，几乎可以说洞若观火。对于上层领导来说，有些问题的解析需要大量“调研思考”，而对于这些亲历亲为的人来说，问题的发生机制可以一眼望穿，一语道破。当高层还在煞费苦心地探究“为什么会出问题”时，而对于他们来说，这些“问题”就是由他们直接“制造”出来的，因此，对于“为什么出了问题”、“怎样出了问题”，自然心若明镜。只不过，在体制的话语渠道中，他们不可以照直道来，而是要说另外一套话。由此我想到一句名人名言——“卑贱者最聪明”。在中国的官员体系中，乡镇官员可谓位低权小。但是，这个卑微的地位倒是给了他们体察认识政府体制积弊的优势。我以为，对于我们政府体制是如何地不适应农村发展和农民需求，这个官员群体的认识是最清醒的。

现在的政府改革研究中有一种争论，是政府规模应该有多大，有的拿古代的某个朝代比，有的拿西方的某个国家比，然后说大了还是小了，不同的观点各有所依。这种研究自然有其意义，政府要发挥作用当然需要适当的人员规模。但是，对于现在的乡镇政府来说，问题主要不是规模问题，或者说首先不是规模问题。一个一百人的乡镇政府没有效率，那么，精简成了五十人以后就肯定有效率了吗？换句话说，如果一百人的时候不肯为农民做事情，减成了五十人就肯做了吗？

回答应该是“未必”。在政府规模的后面，还有政府运行机制问题。就是说，是不是真正的服务型政府，最重要的是政府运转是否以农民意志为核心，或者说，这个政府在面向农民负责方面是否有足够的动力和激励。换一个角度来看，如果这些人员都在争先恐后地为农民做事情，都在想法设法为辖区的农民服务，我们能够说一百人太多、五十人正好吗？如果这些人是真正的公仆，农民多几个公仆又何妨？但如果不是公仆，而是一些食客，甚至是一些“掠夺”者，问题就麻烦了。这个时候，如果我们不首先考虑把食客变成仆人，而是一味地讨论是一百人还是五十人好，就变得有些不知轻重了。

说乡镇政府人浮于事，不能一概而论，要看干的是什么事。在现实的乡镇政府运行中，乡镇干部所做的事，大致可以说，有的事是农民的事，有的事是上级的事。虽然原则是说对上级负责与对群众负责是一致的，但是，上级要做的事与农民要做的事并不总是一回事。用一些乡镇干部自己的话说，他们做的事，有的是虚事，有的是实事。

比如为村庄修路打井，为农民拉有线电视，或者需要乡镇干部出现协调土地，或者需要组织跨村的协作，甚至需要乡镇负责人联系县里有关部门，需要若干人进村入户做工作，这种事情在乡镇干部看来就是实事。相反，按照上级的要求搞一些“规定动作”，如村支部和村委会要把议事规则用电脑喷绘上墙，要报送党员带头致富和带领群众致富的经验材料，这些任务有明确的时间要求，并且列入年末对于乡镇党委的工作考核，这样的事情也会让若干乡镇干部紧张地忙乎若干天。但是，乡镇干部往往把这些事情称为虚事。

乡镇干部在做这两类事情的过程，一个绕不过去的问题是，实事重要还是虚事重要。当然，最好是虚事和实事都干得很漂亮，上级和群众都很满意，但是谈何容易？于是就有选择问题。一般地说来，人们会认为当然是实事重要，但是，放在乡镇干部考核的具体环境下，往往是虚事比实事更重要，因为“实事”干得多干得好，未必在上级考核的直接视野之内，相反，“虚事”干不好，则直接影响业绩考核的分数。比如一个乡镇党委委员，按照上级要求必须完成5000字的政治学习读书笔记，“党建”考核中要占若干分，完不成则必然没有这些分，这样的虚事对于个人政绩表现的影响是很实在的；但是如果他帮助几个农户实现某项农业技术的改进，使这些农户提高了产量增加了收入，在上级的考核中却很难有办法体现。在这种情况下，对于农民来讲虽然是办了非常有意义的实事，对于这个干部的政绩表现的影响是虚的。

因此，在这样的问责体系中，一些乡镇干部就从负面总结“执政”经验，叫作“把虚事当实事来办”，或者叫“把虚事做实”，或者叫“扎扎实实办虚事”，相反，那些对于老百姓来讲真正的实事，则可以“把实事当虚事办”，点到为止，好看就行，甚至直接不办，或者只在上级的汇报中“办”。于是，在这样的体制运行环境中，乡镇工作中就有了花样百出的形式主义，就有了堂而皇之的弄虚作假。

对于农民来说，当然希望乡镇政府多办实事，少办虚事，或者尽量不办虚事。起码，农民们希望，在乡镇干部办虚事的时候，要把办虚事办得利索点，不要在这个过程中给农民填麻烦。虚事大致还可以分为两种，一种是不与农民发生直接关系的虚事，比如有些报表和经验总结，尽管坐在办公室里编写就可以了，不必搅扰村庄和农民；一种是要与农民发生关系的虚事，在办这种事情的过程中，必须把农民拉出来陪同政府干部们“练一把”，或者叫“玩一回”。特别是在乡镇官员们硬要“把虚事办实”的时候，在上级领导“真抓实干”的时候，农民们的麻烦就比较大了。比方说计划生育工作，这些年越来越多农民愿意少生，超生的农民少了，按说乡镇的计划生育工作应该好做，但是，现在上面的考核却越来越繁琐，把考核指标分为人口指标和工作指标。

就是说，一个乡镇仅仅把人口出生控制在计划内还不行，还要有若干具体工作的考核，比如要考核育龄妇女的几个“应知应会”，于是就要增加若干对于农村妇女的考试，上级还要抽查，村里的妇女中不搭理这种学习和考试，于是抽查的时候就只有做假，不论抽查到了张三还是李四，都是固定几个受过专门训练的村庄妇女干部出面应付。让农村妇女知道更多科学生活知识当然是件好事情，但是采取这样的行政推动就适得其反了。再如，计划生育工作还要考核如何与经济发展相结合，就是考核搞了计划生育要能致富，要求多少比例的计划生育户实现致富。上级检查考核的时候，乡镇要手忙脚乱地应付，没有典型就生编硬造，或者把别的典型包装成计划生育典型，并且教会他们怎样说这样的“官话”，向前来检查的上级人员汇报，甚至外出介绍经验。再如考核农村扫盲的时候，上级检查要到村到户，乡镇为了应对，就要硬把有文化的农民拉来按在教室里，充当脱盲成功的人接受考试；又如，这几年政治学习活动又盛行起来了，而且自上而下都有检查考核，村干部也未能幸免，并且也规定每个村干部要写多少字的读书笔记，于是，这些不通文墨的村民被迫花钱雇人代写读书笔记。乡镇政府的大院里，干部们进进出出，看上去都在工作，殊不知在许多情况下，都是在忙乎这些上级用心良苦、下级不堪其苦的事情。

严格地说，把乡镇的事情分解为实事和虚事并不科学。首先，上级领导肯定不认同这样的划分。上级的本意是要让乡镇把所有部署都办成利国利民的实事，所以反复强调“抓落实”、“落在实处”。从上级的要求来说，没有什么部署是虚事，都是应该实实在在做好的。

其次，更重要的是，事情在没有做之前，是很难界定虚实的。几乎任何一件后来成为虚事的事情，如果做好了，都可以成为很好的实事。比如你能说计划生育和发展经济结合起来不好吗？你能说文盲接受教育不好吗？你能说村干部学习政治理论不好吗？都不能。但是天不作美，出现了太多让人啼笑皆非甚至痛心疾首的事情。从农民的角度看，有些事情应该认认真真去做，但是实事办成了虚事，变成了镜中月水中花，口惠而实不至，让农民失望甚至忿忿然；有些事情原本可以虚晃几枪而过，应付一下上面，但是乡镇偏偏虚事当成实事办，把农民拉进来一起折腾，让农民更加反感。我们经常听到上级说，好事没有办好，实事没有办实，是乡镇工作中的问题，是乡镇干部的能力或者责任心等方面的问题，并不是上级的责任。但是我们想说的是，乡镇政府本身和乡镇干部本人当然有自己的问题，就像每个层级的政府及其干部都有自己的问题一样。

但是，从根本上说，乡镇政府在工作中展现出来的种种问题，主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题，而是政府体制问题。这个体制的问题主要表现在，上级全面控制了乡镇，从职位安排到业绩考评，从工作内容和工作过程，都是上级在发号施令。乡镇只能围着这些上级转，干给这些上级看。在这样的问责体系中，乡镇政府的直接服务对象——农民被忽略了。就像是评价一个商场的服务，不让最有权威的顾客参与决定，却完全变成了上级检查组偶尔一看，变成了商场自己编材料往上送。

我们说上级有问题，不是说具体的某个上级部门有问题，也不是说某项上级的工作部署是否合理科学，而是说，没有农民在其中发挥核心作用的政府问责体系有问题。因为体制中没有农民的真正位置，农民的要求、监督被虚置或者悬空，基层政府的许多工作变成了政府体系内部的自我循环或者“内部游戏”，在许多时候变成了下级陪着上级玩，有时候基层政府还要拉上农民陪着上级政府玩，变成了一些基层干部自己说的“扰民”。这样，就演化出乡镇政府这些虚虚实实、真真假假、虚实相生、真假难辨的运作逻辑。

我个人认为，探讨乡镇政府运行存在的问题，应该把个人问题和制度问题分开来看。乡镇官员中确有一些品行不端之人，但上层机构也并非都是冰清玉洁之士。农村工作中出现这么多问题，不能主要由乡镇官员本人负责，根本上应该归因于制度，归因于体制折腾乡镇、乡镇糊弄体制。乡镇干部在社会上受到的诸多指责批评，是在代“人”受过，具体说，是在为这个不合时宜的政府运行体制背黑锅。