20世纪70年代以来，西方国家对于政府行为的认识逐渐经历着一个由统治向治理的转变过程。英文中的“治理”（governance）是相对于“统治”（government）而言的，是一种政府的行为方式，“其词义可以追溯到古拉丁语和希腊语的‘操舵’一词,即控制、指导或操纵的意思,即指政府应掌舵而不是划桨”[1]。治理理论是在摒弃传统公共行政模式的基础上产生的，它要求在政府机制之上扩大社会参与机制，通过社会组织的参与和合作，使社会各方都能满足自己的需要。治理与传统的公共行政所要解决的问题没有本质性的不同，都是对于社会公共事务的处理和公共产品的供给，它们之间最大的差异是方式的选择。

一

治理的实现要求社会的多元分化和网络结构，并且通过网络内协商实现最终的合作。治理理论寄希望于多层次的社会集团共同参与社会管理，所以社会结构的分化是基本的前提。在传统的公共行政模式下，社会作为整体接受代表公共权威的政府的管理，社会集团对于社会事务缺乏主动参与权，而治理理论则要求政府不再作为唯一的执行者，社会集团要主动地参与到社会管理中来。在社会分化的基础上，治理要求社会集团的参与不是分散的、单线的联系，而是一种网络状的结构。必须构建一个包括政府在内的网络，将社会集团都协调在一个互动的网络结构中去。治理的途径是合作，而合作则要通过协商来实现，这种协商也不仅仅是社会集团与政府之间的沟通，更重要的是各种社会集团互相之间动态的联系和互动，网络结构就为这种互动创造了实现的可能。

治理理论倾向于一种价值性的理论设想，也就有着自己的理论目标和旨趣。治理的直接对应客体是社会公共事务和公共产品，而隐藏在背后的却是社会成员的公共需求。治理所关注的是“如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益,如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求”[2]。治理本身有着预设的价值，“它的最终目标应该是公共利益，是社会的公平和正义，而且这种公平与正义应该惠及社会所有成员，而不仅仅是一些拥有较多资源的利益集团”[3]。实现社会正义，形成社会多元利益的平衡机制是治理理论的理论设想和理想目标。为此治理理论就需要设计自己的运作模式，以不断递进的目标实现、最终实现或接近这个理想价值。治理理论本身的逻辑演进都是为该最终价值服务的。它首先试图将政府拉回到与社会集团同等的地位上来，创造一个分化的社会结构，并将社会集团组织成一个网络以利于公共协商。合作既是目的也是手段，合作是协商的目的，又是实现治理的另一个目标“善治”的手段。实现善治也就意味着可以有效地协调社会公共资源，满足社会成员的公共需求，以无限接近社会正义的目标。

“合作———善治———社会正义”的逻辑演进无不体现着治理理论作为一种理论设计对于自己价值和旨趣的追求，但同样也隐藏着内在的缺陷。无论是在合作还是善治目标的实现上，治理理论都是依赖一种逻辑的推演，但是这种推演却并不能完全忽略它本身的不和谐之处。社会的多元分化是治理实现的基础，分化后的协商和合作是治理实现的手段。可是社会分化之后，社会集团的协商与合作之间并不具有必然的直线关系。合作和竞争是相伴而生的，竞争对于社会集团协商的影响是治理理论无法回避的。治理理论的这种层层递进的逻辑推理，当面临着目标实现过程中无处不在的不和谐因素时，就决定了理论本身存在着许多内在的紧张。

二

治理理论的基础就是政府、市场、社会三者之间的相互关系。它的产生就是因为三者在社会治理中各有不同的作用和不足。治理理论试图将原先专属于政府的权威资源分配给社会，通过协调政府、市场和社会不同的运作逻辑实现公共事务的治理，所以其内在紧张也产生于这个过程。剖析治理理论的内在紧张有助于我们客观地看待其价值，也有助于更好地指导治理实践。

（一）逻辑紧张：治理的不同逻辑

治理理论的产生基于实践中的“政府失效”和“市场失效”。它寄希望于市民社会发挥作用，协调政府与市场之间的矛盾。所以治理理论首先要面对的就是政府、市场、社会三者之间的博弈。在社会事务的管理上，无论是政府机制还是市场机制，都有着自身不可避免的弊端。治理理论则是强调发挥社会机制的作用，实现对政府和市场两种机制的整体超越，弥合两者的缺陷并将两者有机结合在一起，最终形成三者有机结合的治理机制。

政府机制强调的是“命令—执行”逻辑，市场机制蕴含的是“自治与利益”逻辑，治理理论的社会机制推崇的是“协商”逻辑。治理理论寄希望于社会机制，试图运用“协商”逻辑来整合强制型的政府逻辑和自利型的市场逻辑，以达到一种整体超越。作为一种整合性的机制，“相对于权力驱动社会的政府机制而言，治理机制缺乏驱动社会的权力；相对于营利性的市场机制而言，治理机制缺乏驱动公众的利益诱导；相对于公益性的第三部门机制,治理机制缺乏驱动社会的道德力量。”[4]治理机制的理论设想是获得三者对于公共治理的优势，随之而来治理理论也承担着接纳三者缺点的风险。治理机制的这种整合一旦处理不善，不仅可能达不到整合政府与市场的目的，而且会把社会机制本身所拥有的社会和道德驱动力也丧失掉。“相对于政府的实质理性和市场的程序理性，治理是以第三种类型的理性———反思的理性为基础，其要点在于目标定于谈判和反思之中，要通过谈判和反思加以调整，借助谈判协商达成共识、建立互信、实现合作，在‘正和博弈’中求得共赢。”[5]治理机制通过政府、市场、社会的互相博弈实现“帕累托最优”，依赖于利益的相容性。但是在机制整合进程中，不同机制之间是相容性利益和排他性利益并存的，一旦整合不善不仅不能实现优势互补，甚至可能会出现三者劣势的叠加，形成更为严重的治理问题。

（二）角色紧张：治理的权威分配

传统公共行政的特征就是公共权力资源配置的单极化和公共权力运行的单向性，而治理理论推崇的是社会参与和协商。相比传统的政府权威来说，治理理论所追求的是一种社会的多中心权威，“政府并不是国家的唯一权力中心，各种公共和私人的机构只要其行使的权力得到了公民的认可，就都有可能成为各个不同层面的权力中心”[6]。权威是社会主体确定角色与地位的基础，权威重新分配也就意味政府与社会角色的重新定位，政府与社会之间的角色紧张就可能由此而生。

治理理论推崇的权威分配对于治理目标的实现有着内在的制约作用。无论是合作还是善治目标的实现都需要在统一的规则之下才能达成，这就需要一个有着合法性权威的规则制定者，而这个合法性权威必须维持一定的持久性才能保证规则的持久性和连续性。抛弃了政府单一权威的公共行政，治理就需要再寻求替代的持久性的公共权威。“作为合作网络治理中的权威是在谈判商讨中生成的,就解决具体公共事务而形成的权威在其有效范围内是短暂地发生影响的,权威主体的流动性也妨碍了权威对象对权威认同的持久性,阻止对合法权威信念的坚定性”[7]。治理理论规避了政府单一权威下“政府失灵”的风险，却也同时失掉了稳定而持久的权威，而这种权威又是治理目标实现的基础。如何在权威分散化的基础上创造稳定持久的权威，以保持治理的参与者共同认同的规则是治理理论本身要解决的问题。

权威的分配包含着权力资源的分配，而这种分配是无法做到治理所要求的均等化的。治理理论寄希望于社会机制对于政府机制的协调和牵制，试图将政府放到与社会团体同等的地位上来。这种理论设想却并不能消弭现实中政府在权力资源分配中的既有优势地位。社会集团所获得的权力资源更多的是来源于政府的赋予，政府在权力资源的争夺上有着无可比拟的优势，而且社会集团之间因为大小、能力及与政府关系的不同，在权力资源分配中所获得的资源多少也有很大的不同。在政府与社会集团之间、社会集团不同个体之间，合作和竞争是相伴而生的。资源分配上的不合理，对于依赖协商与共识的治理来说，会严重影响协商共识的达成。

权威的分配不仅是权力的分配，同时也是责任的分配。治理理论虽然不再将政府作为社会管理的唯一权威，但仍然寄希望于政府作为维护秩序和平息冲突的仲裁者。既然政府不具有比其他组织更高的权威，那么它依靠什么来做到这一点呢？这里就有一个权责关系的问题，政府可以依赖既有优势获得更多的权威，相应地也就获得了更多的责任，“如果政府的责任性不够……就会导致政府的公信力下降甚至丧失，从而影响到政府的合法性”[8]，政府就必须以承担更多的责任来为自己的更高权威性和仲裁者角色辩护。在权威和责任的划分上，治理理论并没有在政府和社会之间作出一个明确的规定。就如格里·斯托克（Gerry Stoker）所说，“治理在为社会和经济问题寻求解答过程中存在界线和责任方面的模糊之处，治理理论不仅承认我们的政府制度愈来愈复杂，而且提醒我们注意治理过程中出现责任的转移、国家逐渐退到幕后而把责任推给私营部门和志愿团体，也就是说推给公民的这样一种情况”[9]。伴随着治理权威的泛化，相应的责任也开始从政府身上转移到社会集团中去，但是这种转移却做不到“权责合一”的转移，社会集团获得的是权威与责任的不对等。权责分配的不均衡是治理理论内在的矛盾，也是一个潜在的行动障碍。

（三）权限紧张：治理的模糊领域

从传统的公共行政到治理，所对应的客体都是社会公共事务和公共产品，所以如何界定公共范围就成为治理的重要前提。社会可以划为私人领域和公共领域。治理发生在公共领域，所涉及的权威分配也是建立在公共权力基础之上，所以治理理论的基本假设就是对于公共领域和私人领域的划分。

社会成员的个人生活和政府层面的公共事务，有着明确的私人领域和公共领域的划分。但是市民社会却并不可能很清晰地划分到任何一个领域中去，它既涉及到社会成员的私人领域，也包含社会成员公共参与的公共范围。治理理论推崇的是从国家角度转向国家与社会的双重角度，提倡公共部门和私营部门的合作，市民社会在治理中起着关键的作用。相对于政府界定公共事务范围，社会成员和私营部门在参与治理的过程中无法将自己的私人事务和公共事务完全割裂开来。伴随着治理的发展，治理所涉及的公共事务就会不断地侵蚀社会成员的私人领域。而且私人领域的公共化也没有将社会成员不同的利益诉求完全消弭掉，“公私关系的安排既有让私方利用国家资源谋求私利的危险，也有政府出于国家的或执政党的利益把手伸到市场经济和民间社会中的危险”[10]。对于治理理论来说，无论出现上述哪一种情况都是与其善治的目标背道而驰的。这种治理失败的风险产生于治理的理论关怀与公共界限划分的冲突，是治理内在的紧张。

三

治理既是一种理论，也是一种实践形式。它的内在紧张就是来源于两者之间的冲突。治理理论作为一种回应性的理论模式，它所回应的主要都是传统公共行政在实践中的弊端，所以它就需要在具体实践进程中不断充实、完善自己的理论框架。因此治理理论不是一种固定的理论体系，而更多地表现为一种动态的、补充性的理论。它在指导实践的过程中不断做着自我修正和自我补充。治理理论的这种特性决定了它并不是一次性设计出来，而是在实践中不断磨合出来的。在磨合的进程中，治理理论创设初期的一些理论设想在实践中不被接受时，就会接受新的、更加符合实际的理念。在治理的实际进程中，这种不断递进式的理念补充就会造成后期的许多理念和设想与早期的理论基础出现越来越大的偏差。伴随着治理理论内容的不断丰富，治理框架不断细化，用递进方式创造出来的宏大的理论体系内部就会出现越来越多的不协调因子，内在的紧张和冲突也会越来越多。

治理理论的内在紧张也来源于实践的复杂性。治理的基本内涵是相对稳定的，但是具体实践却千差万别。面对着世界上不同国家、不同地区纷繁复杂的情况，治理理论却没有提出更为细致的行动指南。作为一种指导实践的理论，仅有宏大的价值追求是远远不够的，还需要有更细化的指导原则和行动方式。G·A·阿尔蒙德在分析第三世界国家的发展时说，“第三世界的政治发展有着一个根本性的矛盾，即发展的逻辑与发展的政治之间的矛盾”[11]。治理理论的发展也面临着这样的问题。作为一种新兴的替代性的理论，治理理论的发展逻辑是一种理想化的演绎，但是面对复杂的治理实践，这种发展逻辑也就面临着重重问题。治理理论自身宏大而理想化的理论设想使其偏向于理论设计，而忽略了它的可行性要求，试图在不考虑具体实践因素的前提下达到最终的价值实现，这使它在实践中遇到问题时的修正能力也就比较差。

治理理论的内在紧张来源于它自身理论的不完善，却又成为推动它走向完善的动力。治理理论就是在协调这些内在紧张中不断增加新的内涵，既包括愈来愈成熟的程序设计和运作机制，也包括更加明确的价值目标。政府机制和市场机制的弊端促使社会机制发挥作用，而社会机制自身的不完善促使形成了三者相互补充和协调的治理机制，所以说治理理论本身就是在政府、市场、社会内在紧张中产生的。治理过程就是一个通过协商手段，民主参与，逐渐调配权威，协调政府、市场、社会三者的地位和作用，以达到最终的社会正义的过程。这种治理过程有两个基本的核心，一个是多元，另一个是合作。多元来源于政府、市场、社会之间的博弈，它必须要求治理主体的分化，分化的过程就是协调权威分配的过程，所以多元的形成很大程度上是来源于治理的内在紧张。治理要求政府和社会多元主体的协商与合作，“主张二者之间的合作和沟通，通过张扬自身的优点以弥补对方的不足”[12]。治理的多元和合作既来源于它的内在紧张，又在协调基础上实现着治理的价值追求。治理理论就是在这种内在紧张的推动下不断完善和发展。

治理理论伴随着社会管理活动而生，又在治理实践中不断完善自己。“它既不同于现代性政治对国家或政府治理主体的垄断性确立，也不同于自主治理理论对国家或政府的拒斥”[13]。它是对于国家与社会关系的新探索。面对着后工业时代对于社会管理的新要求，治理理论的出现有效地回应了这种新需求。治理理论作为一种理论探索，尽管尚不完善，但不失其价值。因为治理理论的内在紧张是在发展中产生的，所以内在紧张的存在也代表它在不断发展。治理理论的内在紧张在动态中产生，也必须要在动态中解决。伴随着治理的进展，治理理论必定需要更严密的逻辑结构，它的发展前景如何，就要依赖实践的发展和它对自身紧张的克服。

 

 

注释：

[1]胡正昌：《公共治理理论及其政府治理模式的转变》，《前沿》2008年第5期。

[2]陈振明、薛澜：《中国公共管理理论研究的重点领域和主题》，《中国社会科学》2007年第3期。

[3][6]陈丽琴：《公共利益:新公共服务与治理理论的联结点》，《湖北省社会主义学院学报》2004年第6期。

[4][5]谭英俊：《批判与反思:西方治理理论的内在缺陷与多维困境》，《天府新论》2008年第4期。

[7]韦深涉：《西方治理理论的价值取向与理论困境》，《广西大学学报（哲学社会科学版）》2007年第4期。

[8]丁宇：《论善治的基本诉求》，《江汉论坛》2009年第10期。

[9]Gerry Stoker，Governance as Theory：Five Proposi－tions，International Social Science Journal，Vol.155(1998),pp.17-28.

[10]［英］鲍勃·杰索普：《治理的兴起及失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学》（中文版）1999年第2期。

[11]［美］加布里埃尔·A·阿尔蒙德、小G·宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第126页。

[12][13]曹胜:《解构、多元与合作———后现代主义语境中的治理理论》，《中国行政管理》2008年第5期。