地方自治被认为是近代宪政的有机组成部分, 是人类政治文明的成果。深化对地方自治的研究和认识, 对于推进我国政治现代化, 调整中央与地方关系, 改革我国地方政府制度, 具有重要的意义。
所谓自治, 是主体( 个人、集体或地方人民、民族) 凭借自己的意志自己管理自己, 无须别的主体直接控制的一种治理形式。地方自治是指地域或社区的居民以自己的意志为基础, 自己管理自己的地方治理方式。但是, 地方自治绝不能仅仅看成一种治理方法。作为一种重要的地方制度, 它是国家制度的重要组成部分。因此, 实行地方自治的国家或地区通常用宪法、基本法或地方组织法, 对地方自治制度内容进行规定。
地方自治是国家权力互相制衡或分权原则在中央与地方关系中的体现。地方自治是尽可能把国家权力分散到各级地方政府中去, 使他们在法律规范下在自己辖区内对所辖事务拥有完全自主权。地方自治作为一种地方制度, 是一种分权制, 它同中央集权制或官僚制是对立的。
1.地方自治政府的权力不是来源于中央政府,而是当地居民直接的授权。自治体地方政府是由一定地域或社区的居民, 为在自己居住区域管理本地方公共事务, 依照国家法律组成的地方社团。是一个拥有自身权利、义务和独立人格的公共团体( 公法人) 。地方自治单位通过自己居民选举产生自己的政府, 它在法律范围内行使法律赋予的职权, 对当地居民负责, 代表当地居民的利益和意愿。地方政府与中央政府之间并不存在行政隶属关系。对于自治权限内地方公共事务, 自治体政府有依法独立自主的处置权力,不受其他政府( 包括中央政府) 的直接干预。在自己单位内的国家事务, 或由中央政府在当地的代表执行, 或由国家通过立法委托给自治体地方政府执行,相应受中央政府或其代表控制或指挥。地方自治政府拥有法律规定的独立财源和法律规定的某些征税权力, 以筹措自治所需资金。地方自治团体工作人员由自治地方政府任命和管理, 不属于国家公务员系列。各层级自治体地方政府在法定权限范围内彼此保持着对地方事务管理上的分工与协调关系, 而不存在行政意义上的上下级关系。
2.地方自治是中央政府与地方政府分权的一种模式。国家运用法律手段, 通过分工性分权或分割性分权划定中央政府国家事务与地方事务的界限及范围。法律对地方自治事务通过两种方法确定, 一种是个别列举式, 另一种是概括式。具体来说, 地方自治事务分为两种: 固有事务, 即地方自治体依法承担的自身应有事务; 委托事务, 即国家以法律或其他形式将中央事务委托给地方执行。
3.依据地方自治体单位拥有的自治权, 通过分权赋予地方自治政府以相应自治权力, 即受法律保护不受其他地方或中央直接干预、独立自主处置地方事务的权力。包括组织权、财政权、公共执行权、地方立法权、制裁权五个方面。
4.自治体地方政府通常由代议机关和执行机关组成。地方代议机关的议员是通过直接选举产生的,它的任务是确认居民的意愿、表达其意愿、维护其利益。地方公共事务, 特别是地方财政问题, 是自治代议机关的主要议题。执行机关的组织形式多种多样,或采取独任制, 或采取委员会制, 其产生有由居民直接选举产生, 也有议会产生的。地方自治体代议机关与行政机关, 有合二为一的, 也有相分离而设的。
1.普遍设立民选产生的地方议会, 作为主要自治机关。法国早在18 世纪末至19 世纪上半叶先后在各个层次地方单位建立选举产生的地方代议机关, 如省议会开始由中央政府任命, 1833 年改为民选。现当代法国的省议会按.. 单记名多数两轮投票制选举议员组成, 议员人数从13 到70 不等, 任期六年, 每三年改选一半。3500 人以下的市镇议会采用多数两轮投票制.. 由居民选举产生, 3500 人以上的市镇议会采用多数选举和比例代表选举相结合的方式由居民选举产生。一般市镇议员从全市镇中选举产生, 议员人数在11~ 17 名之间, 但巴黎、里昂等五个大城市议会则分区选举产生, 人数多至49~ 109 名。市镇议员任期六年, 届满全部改选。
英国在1888 年颁布的..地方政府法.. 规定各郡设郡议会, 民选产生。人口50000 以上自治市为郡级市, 由选举产生郡级市议会。1894 年地方政府法..分别设立城区、乡区、教区民选议会。20 世纪以来,英国下院对地方议会制度进行了多次改革。1972 年下院通过地方改革法, 将行政区分为郡、区和教区。区又分为自治市、城市区和乡村区。各地方议会由居民选出议员组成, 每届任期四年。区议会每年改选三分之一议员, 郡议会及教区议会每隔四年改选。
2.地方政府是以地方分权为前提的地方自治单位。地方自治体制作为一种地方制度, 将分权制应用于中央和地方的关系中。西方国家中央与地方政府权限划分, 通常是通过..地方组织法.. 和..地方自治法等法律加以确定和调整。地方分权制按地方单位职权获取方式及权限不同分为分割性地方分权和分工性地方分权。法国等欧洲大陆国家实行分工性地方分权。在法国, 行政事务分为国家( 即中央) 行政事务和地方行政事务。中央行政由中央驻地方机构承担,地方行政由地方政府承担, 中央政府通常不加干预。但是地方议会就地方重大问题作出决定、决议时, 须经中央政府批准后方能生效。中央在地方派驻行政长官, 负责协调中央行政和监督地方自治行政。法国地方政府权力虽小于英国, 但其管辖事务则较为广泛;中央通过委托代理方式, 将相当多行政事务交地方政府办理。英美等国的地方政府则实行分割性地方分权, 即国家将一部分权限通过法律转移给地方政府后, 中央政府不再干预, 在授权范围内, 地方政府有最终决定权。英国地方政府的权限, 由英国议会以立法形式, 向各地方政府颁发特许状或制定自治条例加以规定。规定的内容包括应管辖的事项, 以及允许根据需要而决定管辖的事项。凡未明确规定的事项, 地方政府无权管理。某地方政府如认为需增加管理的范围, 需向英国议会申请, 由议会通过专门法案加以批准, 其他地方政府不能授例行使。地方政府管理特定的具体事务, 大都属于社会性和技术性事务。
3.地方自治单位依据法律承担了许多地域性、社会性、服务性的公共管理职能。地方自治事务同地方社区、居民的个人需要相关, 如环保、市政设施、警察、消防、公交、教育、住房、居民卫生、社会福利等。20 世纪初以来, 一些国家的地方政府的社会服务性职能日益扩展。
4.地方自治单位内部组织形式多种多样, 体现不同特点。英国的议会委员会、美国的委员会制体现了议决与执行绝对合一; 德国的议会行政主任制、瑞典的议会执行委员会制等, 在议决机关外产生一个专门执行机关; 美国的强市长议会制、日本的都道府县知事议会制, 体现议决与执行的分离, 居民通过两次投票分别选出地方议会和执行机关, 授予相应不同权力。法国的大区、省实行行政并立制, 而荷兰、比利时等国实行的是国家代表制。
5.相对独立的地方财政是地方自治机构运营的物质基础。地方自治机关可以拥有自治体公共财产,有独立的并可自主支配的财政收入。国家用分税制划分中央和地方财政收入范围。地方自治单位财政收入主要是地方税、地方公营企业的经营收入、发行地方公债, 并且可以获得中央的各种形式的财政补贴。地方自治单位财政收入除维持行政经费开支外, 主要用于福利、建设及文化教育方面。
6.中央政府通过立法、行政、财政方式监督控制地方自治单位的活动。立法控制包括两个方面: 一是中央政府通过规范地方政府权限行使的各种法律,中央政府以法律为依据, 采取必要的手段, 迫使地方政府遵循法律有关规定。二是中央政府监督地方政府的立法。英国议会可以决定地方政府权限、责任与规模, 并决定其生存与废除。行政控制以法国为代表。法国主要通过行政手段监督控制地方政府活动。为控制地方政府活动, 法国内阁设有内政与权力下放部,专门处理地方政府事务。法国行政控制的形式, 主要有两种: 一是向地方委派国家代表, 大区和省称为共和国专员, 市镇则以市长为国家代表, 负责监督地方的自治活动; 另一种形式则是由中央各部门分别派出自己驻地方的代表, 就本部门有关事务进行监督、控。财政控制是中央政府通过财政手段对地方政府施加的控制。划分税收范围是财政控制的基本手段, 它规定属于地方征收的税种, 确定地方税的税率。地方税是地方财政的基本收入, 由于大部分税收属于中央政府, 地方税收入较少, 大都难以满足地方财政开支的需要, 中央政府给予地方政府财政补助成为地方政府财政收入主要来源。地方财政在收支不平衡情况下, 有必要借款时, 须经中央政府批准。对地方预算的审查、批准, 以及对地方财政开支合法性的审查,是中央控制地方政府行为最常见的方式。
从地方自治形成和发展现状来看, 地方自治制度是一种主要在资本主义国家推行的地方制度。但这是否表明, 地方自治基本原则、规范不能适用于社会主义制度, 不能成为社会主义政治上层建筑的内容呢?
1.马克思主义经典作家在对待如何处理中央与地方关系方面, 曾提出要建立强有力的中央集权制国家。他们认为, 中央集权是历史发展的必然规律。恩格斯指出: 集权所具有的矛盾是无可争辩的, 但我们也承认集权有其存在的历史和合理的权利! 集权是国家的本质, 国家的生命基础。每个国家, 从专制君主政体起到共和政体止, 都是集权的。 联邦制国家需要集权, 丝毫不亚于已经发达的集权国家。只要存在国家, 每个国家就会有自己的中央, 每个公民只是因为有集权才履行自己的公民职责。因此,集权是国家的一条原则。但马克思主义所主张的中央集权, 即社会主义国家中央集权, 同一切剥削阶级国家的中央集权有本质区别。它不是官僚制集中制, 而是民主的集中制, 是为广大人民的根本、长远、整体利益而集权, 是广大人民行使国家权力的集中代表者。社会主义国家的中央集权是有限的、合理的、科学的集权, 它是同地方分权、地方自治有机结合起来的地方制度。马克思主义经典作家在赞同中央集权原则的同时, 也主张根据具体国情, 实行地方上的分权和自治。马克思在总结巴黎公社的经验时指出: 公社的存在自然而然会带来地方自治, 但这种地方自治已经不是用来对抗。巴黎公社自然应当作为法国一切大工业中心的榜样。只要公社制度在巴黎和各个次要中心确立起来, 旧的中央集权政府就也得在外省让位于给生产者的自治机关。他在1891 年社会民主党纲领草案批判一文中进一步明确指出:省、专区和市镇通过由普选权选出的官吏完全的自治, 取消由国家任命的一切地方和省的政权机关。列宁也认为: 同一个阶级应当既掌握中央集权又掌握地方政权, 中央和地方都要彻底实行同样程度的民主制, 这是防止中央..过分侵犯地方,破坏地方合法.权利的唯一实际的保证。实际上民主集中制不但丝毫不排斥自治制, 相反地, 是以必须实行自治制为前提的。 由此可见, 马克思主义经典作家是主张社会主义国家实行地方自治和分权的。
2.中国能否实行地方自治国家制度。早在20 世纪初, 孙中山就主张把西方国家实行地方分权和自治经验运用到中国来, 提出中央和地方实行均权的主张。.关于中央与地方之权限, 采均权主义。凡事务有全国一致之性质者, 划归中央; 有因地制宜之性质者, 划归地方。中央当有中央当然之权, 军政、外交、交通、币制、关税是也。地方有地方当然之权, 自治范围内是也。他主张县为自治单位, 其人民有直接选举及罢免官吏之权, 有直接创制及复决法律之权。新中国成立以后, 我们建立了民主集中制的地方政府体制。民主集中制的地方政府体制的理论来源于马克思、恩格斯、列宁的国家结构学说, 它的根本要求是将分权制与集权制有机结合起来, 努力吸收分权制和集权制各自的优点, 建立一种地方分权与中央政府统一领导结合起来的地方制度。民主集中制地方政府体制经过几十年的实践, 积累了许多经验教训。实践证明, 我们忽视甚至背离了分权制原则, 过分强调了集权制原则。在中央与地方关系上, 并没有运用法律手段科学合理划分中央政府与地方政府的权限; 在地方政府职能配置方面, 地方政府承担了大量直接领导和管理经济的管理职能; 中央与地方政府在权力关系上的双重统属制, 更是带来许多问题和弊端。在计划体制下, 我国地方体制总是陷入一收就死, 一放就活的怪圈, 而在市场经济条件下, 则存在形形色色的地方保护主义。应当怎样解决问题呢? 我们认为, 我国地方制度建设必须充分吸收地方分权制的优点, 建立以地方自治为前提的统分结合的中国地方政府体制。
3.要完善统分结合的地方体制, 应从以下几个方面着手进行:
( 1)从过去单纯地通过职权下放和上收模式解决中央地方关系的做法转向科学、合理地在中央和各级地方单位之间划分政府权限和职能, 真正做到中央统一领导和地方分权的有机结合。
( 2)政府职能的分配必须符合职能分配的规律,尽量做到科学合理。首先, 注意范围和层次性, 政府职能分配涉及到中央到地方各行政单位之间; 如中央和省之间, 省和市、县之间, 市和市辖区、县和乡之间都存在职能分配和管理权限的分配。其次, 职能分配从根本上要有利于国家的政治需要, 要符合政府职能的自身特征和类型。一般说来, 职能愈具有政治性, 就应由中央和最高地方政府单位承担; 职能愈具有社会管理性, 就愈由地方来承担。按职能直接性程度来讲, 凡是直接性职能应由基层政府单位和城镇型单位来承担。职能分配要考虑各种职能实施后的影响范围, 如果某项职能影响全国, 则为全国性职能, 由中央政府承担; 影响跨县市的职能, 由省府承担; 职能如影响一个市, 则由市政府承担。再次, 政府职能在各政府单位之间分配要考虑地区差异和地区特点。
( 3)以职能、权限科学合理分配为前提, 重新构造我国的双重统属体制, 基本问题则是各级人民政府之间的统属关系。可以考虑各级地方政府依其所承担职能、不同类型及权限分别对不同对象负责, 而不是就同一职能对不同对象负责。所有政府职能分为地方性职能、中央职能、共有职能和委托职能。各级各类地方政府首先承担一定的地方性职能, 其职能的影响只涉及各地方单位所辖区域。这些地方性职能构成地方政府的专有权限。各级地方政府在其专有权限内, 享有独立的、完整的立法、执行和行政管理全权。在此权限内, 各级地方人民政府只对当地人大负责, 而不对国务院或上级人民政府负责。在承担地方性职能之外, 各级地方政府承担中央或高层行政单位的大量委托性职能。在这类委托性职能中, 地方人民政府只接受国务院或上级人民政府的领导, 而不对本级人大负责。地方人民政府组织体制或首脑体制可考虑实施双重统属制或行政并立制。地方的机构设置, 则按权限分为承担地方事务的地方政府直属机构和承担委托职能的中央或上级单位的直属机构、派出机构、分支机构及双重机构。
( 4)在农村村民自治和城市居民自治的基础上,按照分权原则推行乡镇自治, 待时机成熟再将地方自治推向县、市等地方政府层级。在这方面, 国内外许多成功的原则和程序可以充分利用。
( 5)分权前提下的中央对地方统一领导通过以下环节来实现:各级地方政府必须无条件执行、遵守适用于全国的法律和法规。这不仅指宪法和由全国人大通过的各种法律, 也包括国务院依其立法权限所颁布的各种适用于全国的行政法规。中央政府拥有全国各地方行政单位或建制的设、撤、并的权力。尽管中央政府不能直接干预地方政府依其权限所进行的各项活动, 但地方政府的权限是由中央授予的, 地方政府只是各种权限的实现者。中央政府自身承担大量政治性、全国性的政府职能, 并通过直属机构来负责实施这些职能。中央专有权限是中央对全国统一领导的最主要体现。对各级地方政府依法独立行使权力的地方性事务, 国务院尽管不能直接干预, 但可以进行监督, 运用法律、财政手段及各种途径进行控制。 以分税制为出发点建立新的财政预算管理体制, 不仅能从财政上保障地方政府履行各种职能, 更能真正建立起强大的, 足以能从财政上有效控制地方的中央财政。
总之, 在我国发展民主政治, 建设法治国家的过程中, 中央和地方关系始终是一个重大问题。改革地方政府体制, 必须重视分权原则, 引入地方自治, 重构地方政府的双重统属关系, 建立和改善统分结合的地方政府体制。
[1]马克思恩格斯全集: 第41 卷[ M] . 北京: 人民出版社,1962. 396~ 397.
[2]马克思恩格斯选集: 第2 卷[ M ] . 北京: 人民出版社,1972. 375~ 377.
[3]马克思恩格斯全集: 第22 卷[ M] . 北京: 人民出版社,1965. 276~ 277. .
[ 4]列宁全集: 第1 卷[M] . 北京: 人民出版社, 1970.315~ 316.
[ 5]列宁全集: 第27 卷[M] . 北京: 人民出版社, 1962. 190.
[ 6]孙中山全集: 第9 卷[ M] . 北京: 中华书局, 1986. 123.
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