列宁认为:“党内的一切事务由一律平等的全体党员直接或者通过代表来处理;并且,党的所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举出来的,是必须向党员作工作报告的,是可以撤换的。”因此,在社会主义国家,共产党党内民主的最本质的意义在于党组织的全体党员,或党员选出的党员代表,或代表选出的党的委员会及其常务委员会,集体决定党内的各项事务。集体决定是党内民主的最高原则, 而党内选举和监督则是党内民主的制度保障。
在制度层面上,党内民主和作为社会主义国家形态的人民民主都是直接民主与间接民主的结合。直接民主就是党的最基层组织以党员大会的形式决定党内重大事务,间接民主就是党的各级组织以党的代表大会形式决定党内重大事务。对于党内民主来说,不论是党的代表大会还是党员大会,都具有决定性意义。马克思主义政党最初都是实行年会制,确认党的代表大会是党的唯一最高权力机关。马克思恩格斯创立的世界上第一个马克思主义政党共产主义者同盟,不仅规定全盟代表大会每年召开一次会议,而且规定她是全盟最高权力机关。列宁领导的俄共(布) 同样遵循了这一原则。列宁指出:“党的最高机关应当是代表大会,即一切有全权的组织的代表的会议, 这些代表作出的决定是最后的决定。”根据列宁的倡议,俄共(布) 夺取政权后坚持每年召开一次全党代表大会,行使党的最高权力机关的职能。中国共产党从“一大”到“六大”都坚持实行党代会的年会制,党章中规定党的全国代表大会是党的最高领导机关。“六大”以后改变了年会制规定。1956 年召开的党的“八大”重新规定党代会的年会制,邓小平在会上所作《关于修改党的章程的报告》不仅说明修改后的党章规定党的全国、省、县三级党代会都改为常任制,并指出“代表大会常任制的最大好处,是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。现行党章规定:“党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关,是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会”。
由上可知,无论从马克思主义经典作家的有关论述,还是从马克思主义政党历史发展来看,党代会是党员主体的主要表现形式,是党内民主的最重要形式和平台;党代会是党的最高权力机关,党内选举、监督、报告、干部任用等等各项制度都是以党代会制度为基础的;党代会制度健全与否对推进党内民主建设处于决定性和根本性地位。因此,健全党代会制度对推进党内民主具有首要的决定性意义。
二、当前党内民主建设的最薄弱环节之一:党代会职能虚弱
上已论及,健全党代会制度对推进党内民主具有首要的决定性意义,可是,当前党内民主建设最薄弱的环节之一正是党代会制度。可以说,当前党代会职能相当虚弱,亟待加强。主要表现如下:
第一,没有一部完整的党内法规对党代会进行系统的规范。目前有关全国党代会和地方党代会职权、任期等原则性问题由党章规定之外,它们的产生、规模、构成、运作等规范散见于一些党内法规,有的还是建国初期的,有的是改革开放初期的,这种状况对处于最高法定地位的党代会职能的充分发挥显然是极不相称和极为不利的。
第二,基层党代会和党员大会地位没有保障。虽然现行党章明确规定:“党的基层组织,根据工作需要和党员人数,经上级党组织批准,分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。基层委员会由党员大会或代表大会选举产生,总支委员会和支部委员会由党员大会选举产生”。但基层党代会和党员大会的职能、组织、运作等缺乏具体详细的规定。从目前实践来看,改革开放以来全国党代会和地方各级党代会召开和运作在整体上是比较正常的,但基层党代会和党员大会召开和运作情况就比较复杂了,有的能够按时召开,有的不能按时召开,甚至有些单位和组织十几年不开党代会或党员大会。多年不开党代会或党员大会的不仅存在于农村、街道、社区、中小学校这些最基层组织和单位,而且存在于行政级别较高的大中专院校和科研院所。还有一些企业、学校、科研院所和社会团体不依照党章规定选举产生党委或(总) 支部,而是由上级直接任命。
第三,党代会活动时间过短难以履行领导机关职能和推进党内民主的重任。“八大”通过的党章规定实行各级党代会常任制,1958 年召开“八大”二次会议,从此事实上停止了常任制,党的“九大”则正式取消了党代会常任制。改革开放后召开的党的历次全国代表大会仍然没有恢复这一制度。按照现行党章规定和改革开放以来实践,党的最高领导机关是全国党代会和它产生的中央委员会,但全国党代会是5 年一届,一届只开一次,一次一般不超过一个星期。换句话说,5 年中全国党代会处于最高领导机关地位的时间只有不到7 天,而4 年又358 天时间里党的最高领导机关是中央委员会。与全国党代会情况相似,地方各级党代会处于地方党的领导机关的时间仅仅7 天甚至更少,绝对多数时间是由地方各级党委履行地方党的领导机关职能。如此短的时间党代会要履行党的领导机关职能是不可能的,党代会承载的体现和推进党内民主的重任当然也是勉为其难了。
第四,党代会代表活动平台缺乏,作为党员代表的时间过短,难以承担联系普通党员和党的领导机关的桥梁作用。由于党代会会期过短,5 年仅仅不到7 天,会期一结束作为党员代表的身份和职能也就随之消失,而目前除了会议又没有其他平台和渠道发挥他们的作用。这样,普通党员通过党代会代表反映党情民意、提出意见建议、参与党内事务、体现党员主体地位等有效途径也就被隔断了。
其一,严重削弱了党内民主、抑制了广大党员的创造活力,不利于党的团结统一。在最基层,党员通过直接参加党员大会选举党总支委员会和党支部委员会并决定重大事务,直接体现党员主体地位和作用,是体现和推进党内民主的最主要最基本的方式;在地方和全国,党员通过选举党代会代表间接选举党的地方各级党的委员会和中央委员会,再通过地方各级党委委员和中央委员选举产生(决定) 地方各级党委常委会和中央政治局及其常委会并决定地方和全党重大事务,这是党员通过党代会代表间接体现党员主体地位和作用,体现和推进党内民主的最主要最基本的方式。无论直接或间接体现党内民主,都是增强广大党员创造活力、巩固党的团结统一的基本平台和渠道。而一旦这样一个基本平台软弱,基本渠道不畅,党员民主权利就难以保障,甚至落空,党内民主就是一句空话。
其二,以任命制代替选举制,损害了党章的权威性和严肃性。党章明文规定:“党的各级领导机关,除他们派出的代表机关和在非党组织中的党组外,都由选举产生。”一些基层由于长期不开党代会或党员大会,党的基层委员会和(总) 支部委员会成员都是由上级党组织任命。虽然党章规定:“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间,上级党的组织认为有必要时,可以调动或者指派下级党组织的负责人。”但是即使如此,被指派的负责人必须在下次党代会上通过选举当选,而绝不是说可以不召开党代会或党员大会并通过选举而直接任命。
其三,削弱了党在基层社会中的威信和凝聚力。发展社会主义民主按正常的比较积极稳妥的方式应该是先党内后社会,以党内民主示范和带动人民民主,这也是十六大以来我们党发展民主的战略取向。然而,由于党代会的虚弱尤其是在一些基层组织和单位的虚化,这种情况出现倒置:单位职工大会或职工代表大会能正常召开并切实履行自己的职能,而单位党员大会或党员代表大会却长期不召开,人们可以频频看到的是单位内各行政负责人竞聘时的民主潮涌,却很难看到单位内各党(总) 支部负责人的民主选举或竞选。人民民主似乎走到了党内民主的前头。党的领导核心的威信和基层党组织的战斗堡垒、凝聚力量的作用无形中受到损害。
一是党的领导制度方面的原因。马克思主义政党早期都是将党的全国代表大会置于唯一最高权力机关的地位,中国共产党自“二大”以后历次党代会通过的党章都规定,党的最高领导机关是党的全国代表大会和它产生的中央委员会,也就是说党的全国代表大会不再是党的唯一最高领导机关了。再加之,党代会会期一般不到一个星期,如此短的活动时间,在长达5 年的时间里,作为党的最高领导机关几乎可以忽略不计。由于会期如此之短,即使在会期中起领导机关作用的时候也是勉为其难的,因为要在短短六七天时间里履行好党章中规定的六项职权(地方党代会是四项) 在很大程度上只能是程序性工作。事实上,中央委员会才是党的最高领导机关。地方和基层的党代会也是如此,实际上的地方和基层党的领导机关是地方和基层党委。但是,由于中央委员和地方及基层党委成员都是党的领导干部,中央委员会和地方及基层党委实际上是中央和地方及基层党的领导干部的会议,这与作为党员代表组成的党代会是有原则区别的。
二是党的组织制度方面的原因。“党管干部”是我党组织工作和干部工作的根本原则,无论是党的各级领导机关干部,还是各国家机关、群众团体、企事业单位干部都要遵循党管干部的原则,由相应党组织负责选拔、任用、考核、培养、教育、监督、管理,党委组织部门则是干部人事工作的职能部门。由于党的各级领导机关干部和基层组织负责人都属于党管的干部序列,必须由上级党组织负责考察和任用,而各级党代会或党员大会的一项主要职能就是选举产生该级党委或(总) 支部,根据党章规定地方各级党委和(总) 支部主要成员均须得到上级党组织批准,因此,实践中通常做法都是上级党组织考察和提出下级党组织和(总) 支部负责人候选人,而后经过下级党代会或党员大会选举,然后报上级党组织批准,完成组织任用手续。这样一来,一个问题产生了:如果上级党组织迟迟不考察和提出下级党组织负责人候选人,或者配备领导班子不齐全,那么下级党组织就不能自主选举负责人(包括支部书记、副书记) ,当然也就不能自行召开党代会或党员大会了。于是,一些基层单位和组织多年不召开党代会或党员大会便顺理成章。
三是一些党的领导干部民主意识淡薄。早在1980 年,邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇重要讲话中就曾告诫我们:“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少。”由于上述党的领导制度和组织制度方面的规定,党代会或党员大会作为党内民主主要形式受到很大限制,久而久之,使一些党的领导干部形成一种固定思维:党代会或党员大会只是形式而已,开不开无所谓。由于没有硬性规定,也没有相关的监督处理办法,对长期不召开党代会或党员大会,违背党章规定以任命制代替选举制等类似错误做法,无人追究,更无人因此受到纪律处分。这在很大程度上又进一步强化了轻视乃至忽视党代会或党员大会的意识。
十七大报告号召全党以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程,为强化党代会职能,充分发挥党代会在推进党内民主建设方面的重要作用,必须健全党代会制度。
首先,要严肃党的纪律,对违背党章有关规定的行为和责任人必须严格追究和处理。众所周知,党章是党的根本大法,是党员意志的根本表现,在党内法规系列中处于最高地位。因此,维护党章的权威,其重大意义不言而喻。然而,现实中,我们似乎只注意党员(尤其是普通党员) 个人行为是否履行党章规定的党员义务,而对党组织及其负责人是否按党章规定办事注意得不够,很多需要组织出面才能完成的事项是否符合党章,没有人在意。譬如,上级党组织不经过党员大会选举直接宣布基层党支部书记任命,基层党组织长期甚至数年从不召开党代会或党员大会,普通党员已经习以为常了,很少有人拿党章去对照。即使向上级反映这类问题,也很难找到责任主体,因为很多问题上级党组织也难脱干系。这就必须要有一个相当独立的党纪执纪机关,即要求党的各级纪检机关能够对反映和查到的问题分清责任,严肃处理,并督促立即纠正错误做法,落实党章规定。
其次,改革党的领导制度和组织制度。既然党代会职能的虚弱主要症结在于党的领导制度和组织制度,那么,改革党的领导制度和组织制度就是必要的了。改革的主要要求是:1 ,按照党的十七大对推进党内民主建设的各项部署,完善党的代表大会制度,切实发挥党代会作为党内最高领导机关的职能作用,尤其要积极探索党代会闭会期间党代会发挥作用的渠道和方式;2 ,探索实行党代会代表任期制的具体渠道和做法并上升为党内法规,充分发挥党代会代表在党代会闭会期间推进党内民主的重要作用;3 ,总结20 年来县(市、区) 党代会常任制试点经验,逐步扩大试行范围并推广至全国;4 ,在坚持“党管干部”的原则下,探索改进党组织负责人候选人提名和选举方式,逐步推广基层党组织领导班子直接选举做法,普遍实行党(总) 支部负责人直接选举的制度。
第三,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的党内权力结构和运行机制。现行党内权力结构基本上是议行合一的体制,即党的委员会体制。中央委员会和地方各级党委在党代会闭会期间(这也是绝大部分时间) 履行着党的领导机关职权,既是党内决策机关,又是党内执行机关,还是最高的监督机关(虽有纪检机关,但纪检机关的所有重要决定都须得到同级党委批准) 。如此高度的“三权合一”的领导体制对加强领导、统一协调、办事高效有时确实具有自身的优势。但同时也面临着由于缺乏必要的权力分设和制衡所带来的巨大风险。千百年人类政治实践经验和教训告诉我们:权力过于集中而没有一定的分设,权力就很难得到有效制衡(约) ,而没有得到有效制约的权力则必然走向异化和腐败。正是在深刻总结人类政治实践经验的基础上,十七大报告在党的历史上第一次提出要建立健全决策权、执行权、监督权这“三权”既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。
建立健全“三权分设”既相互制约又相互协调的党内权力结构和运行机制,至少有如下两种改革思路:第一种,在维持现有党内机构框架的基础上,对各自主要职权作重大调整。党代会为党内最高权力机关,主要履行党内决策权,同时赋予党内最高监督权和最后裁定权,选举产生各级党的委员会和党的纪律检查委员会,前者主要履行党内执行权,后者主要履行党内监督权。按照这种改革思路,各级党的代表大会不仅需要实行常任制,而且还要设立日常协调和组织各位党代会代表的办事机构并赋予相应职权;各级党的纪律检查委员会与同级党的委员会处于平行地位,都由同级党代会选举产生并对其负责和汇报工作,纪委的任何决定无需同级党委批准而直接生效。当同级党的委员会与纪律检查委员会发生分歧且无法调和时,则任何一方即可启动召开同级党代会会议,由党代会会议作出最后裁决。这一思路实际上是列宁在1920 年确立后又被斯大林所摒弃的党内监督体制。
第二种思路就是,维持现行党的委员会体制不变,但对其内部结构和职权作一定调整。具体设想如下:其一,增加党委会名额,其成员不仅有各部门各单位党的负责人,即党的领导干部,而且要有相当名额的非领导职务的专职委员;其二,党委会非领导职务专职委员组成秘书处,负责党代会和党委会闭会期间协调组织党代会代表调查研究、视察、信息通报、处理群众党员来信来访、拟定提案、起草下次党代会决议草案等经常性工作。这样,在未恢复党代会常任制情况下,党委会全体会议在党代会闭会期间继续履行党内决策权,秘书处可以随时启动和组织党代会会议;而各担负领导职务的党委成员(主要是党委常委) 按照各自分工履行党内执行权,秘书处还履行一定的党内监督权;党的纪委仍然主要履行党内监督职权。
①④《列宁全集》第11 卷人民出版社1987 年版第418 、152 页。
②⑥ 林尚立《党内民主———中国共产党的理论与实践》上海社会科学院出版社2002 年版第145 、148 页。
③ 张荣臣《党代表任期制和党代会常任制辨析》,载于《理论前沿》2008 年第9 期。
⑤《邓小平文选》第1 卷人民出版社1994 版第233 页。
⑦《邓小平文选》第2 卷人民出版社1994 年版第332 页。
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