城乡一体化发展中的两个深层次的改革难题都属于公民基本权益均等化的范畴：一是城乡居民社会保障权益的均等化；二是城乡义务教育的均等化。造成城乡义务教育非均等化的主要原因有三个方面：一是城乡之间经济和社会发展的差距；二是公共财政投入的制度设计；三是教育体制的城市偏向。由于历史纠结的沉积，化解这个难题不仅需要制度改革来推动，而且需要加强社会管理来保障教育体制改革的可持续性。成都市青羊区教育局自2003年以来就致力于破解城乡义务教育均等化的难题，历时9年，每一步都走得很平实。

一、青羊区的教育管理制度改革

提升农村学校的统筹层级，创造教育投资均等化的条件。苏泊乡原来是青羊区管辖下的郊区乡，乡镇整合时合并了文家乡，户籍人口近5万，外来人口2万多。全乡有11所小学，按照原来的教育管理体制，两所中心小学是“乡办乡管”，其余9所农村小学乡、村合办。2003年成都市开始城乡一体化的改革和建设，苏泊乡改变建制为街道办事处，全乡学校的管理层级随着行政体制转换从“乡办乡管”上升到了区教育局，这是一个十分重要的学校管理体制的改革，是实行城乡义务教育均等化的基础，要比全国义务教育体制开展从“乡镇管理”提升到“县办县管”提前了2年。

青羊区的绿舟小学，现有学生1000多人、教师40多名。该校原名文家乡七里沟小学，是一所村办学校，校址最初设在一座已有50多年历史的古庙里。和市区学校相比，农村学校一般都缺乏功能教育设施，没有音乐、美术、网络和技能教室，缺乏配备专职的师资。弥平素质教育上的差距，是破解城乡义务教育均等化的难点。在统筹城乡区域规划和建设中，绿舟小学移址重建。成都市政府规定，承担城乡一体化规划建设的开发商，必须承建区域内的学校、医院等公共设施，建设资金主要来自于土地出让金，区财政给予一定补贴。绿舟小学的基建投资为2100万元，全部来自于土地出让金，设备投资200万元，由区教育局拨款，现在绿舟小学的功能教室齐全，由于学校地处农村，素质教育确定为园艺、观赏鱼和禽畜饲养，校舍和庭院绿树成荫、鸟语花香，环境优于市区学校。

青羊区教育局还实行了一项配套制度改革：市区学校和农村学校的生均公用经费按同一标准拨付，2011年的标准是生均905元。区教育局一位副局长解释说，教育资源的分配在传统上就有“叠加效应”，这几乎是一个毋庸置疑的规则，在新增教育资源分配过程中，他们在“削峰填谷”还是“填谷追峰”的取向中反复权衡，最后采取了“填谷追峰”的做法，以此来构造新增资源偏向农村学校的长效机制。

青羊区还实行校长职级制，促进“校长”资源的流动来提高管理效率，校长期满卸任后，必须以教师身份进入下一轮竞聘。到2007年年底，青羊区11所农村小学，实现了校长交流的全覆盖。

青羊区实行教育管理制度改革后，学校的组织性质发生了实质性改变，基本摆脱了行政等级和经营管理的束缚，学校班子的职能趋向单一化：更有效地组织教育和提高质量。青羊区教育制度改革取得的深层次成果是，把政府提供的义务教育打造成为名副其实的公共服务产品。

二、教师资源的开放式管理

均衡配置城乡的教师资源，提高农村学校的教育质量。青羊区从改革教职工的人事制度入手，成立了“青羊区教育人才管理服务中心”，教师从“校管校用”改为“区管校用”，实行全区统一的职薪、奖酬标准和教师调配规则，建立了教师资源区域内共享的流动平台，从管理制度上构造了教师资源的重组机制。

在新的教师管理体制下，青羊区教育局开放了学校的教育管理职能，以市区名校泡桐树小学为龙头，把绿洲小学、红碾小学和康河小学组织为城乡学校发展共同体，称为“泡桐树学校集团”，以此推动“城乡共享优质教师资源”的制度化建设。学校集团在校长层面建立“治校经验”和“学校资源互补”商讨制度，在教师层面定期开展教育经验的校际交流活动，并在学校集团内成立“特级教师工作室”，对优秀教师的成长给予定点帮扶和指导。青羊区在全区的中、小学中，已经组织了9个这样的“学校集团”。绿洲小学的教师还可以分期参加成都市教育局设立的“城乡教师师徒结对制度”的培训计划，到市区窗口小学“跟岗培训”，接受30个学时的观摩教学，并以“跟岗培训”的骨干教师作为专业引领者，参加城乡教师共同成长的研修团队。

这些制度设计，对青羊区的教师资源实行了开放式的社会管理，在“学校集团”、青羊区和市级三级层面，组成了优质教育资源网络式的共享机制，通过提高整体教育质量的制度运作方式，推进城乡教育服务水平的均等化。

三、外来农民工子女义务教育的均等化

在苏泊街道管区内居住的外来农民群体有2万多人，是该区最大的弱势群体。青羊区教育局城乡义务教育均等化规划的7个方面，有一项是“高度关注弱势群体子女接受义务教育的问题”。青羊区政府规定：外来农民工居住一年以上，并且已经办理了临时居住证的家庭，其子女可以在本区入学。以下是在绿舟小学3个农民工子女家长的随访情况。

表1农民工子女家长的随访情况

从以上调查可见，入学政策对她们家庭的影响大体相同：(1)家庭团聚了；(2)满意学校的教育质量；(3)上学负担较轻。她们的忧虑也是相同的：上高中的费用很高，但都打算缴费上学。从随访的案例中可以清楚看到，城乡义务教育均等化是加强社会管理的一个重要方面，外来农民工家庭的团聚和和睦，是实现包容性增长和增进弱势人群幸福感的社会基础。

四、成都市的发展规划

苏泊街道和绿舟小学的城乡义务教育均等化制度改革，属于同区内的改革。而在城区和市辖县之间，成都市建立了城乡教育干部和教师“双向对流支教”制度。青羊区与蒲江县建立了“对口支教”对子，青羊区的名师和教育干部到蒲江县定期开设专题讲座，并派出4名教育干部和17名优秀教师到蒲江县任职或支教；蒲江县组织教育干部到青羊区培训，2010年接受培训的干部达60余人，并委派11名教育干部到青羊区挂职锻炼，组织370多名教师到青羊区学习交流。通过双向互动，市区先进的教育理念、管理模式和优质的教育资源辐射到了蒲江县。但在现有的区、县财政管理体制下，更高层次地提升区、县之间义务教育均等化水平很困难，成都市政府正在规划财政体制的进一步改革，“建立市级统筹的义务教育财政投入机制，加大市级财政转移支付的力度，缩小区、县财政投入差距。”由此可见，成都市提出教育发展水平要达到“中西部第一、全国一流”，此言非虚。