政府权力运行机制是由一系列的要素构成的动态系统,其主要是由政府权力运行机制的运作环境、运作主体、运作目的、运作动力、运作程序、运作手段等要素构成的。政府权力运行机制的完善与否,直接关系着政府目标能否顺利实现,同时,也是建立法治政府的题中应有之义。在中国西北少数民族地区,为了有效地实现对公民权利的保障,法治化的政府权力运行机制的建立和完善,已成为一个现实而迫切的课题。本文拟从西北少数民族地区政府权力运行机制的现状及其存在的问题入手,有针对性地提出一些对策和建议,以期进一步改革和完善西北少数民族地区各级政府权力运行机制,进而促使政府切实承担起保障公民权利的历史使命。

一、现状与问题

从目前来看,西北少数民族地区政府权力运行机制的发展现状及其所存在的问题,基本上也就是全国其他地方政府权力运行机制的发展状况及其所存在的问题,其中的共同性问题近年来已有大量的相关论述对此作了深入而细致的分析。因此,当前的重点应该是强调对西北少数民族地区政府权力运行机制中存在的一些特殊问题进行描述和分析,以期有针对性地提出改革和完善的对策建议。这些特殊问题的主要表现是:

其一,西北少数民族地区乡镇政府权力运行机制中的“事权”与“职权”的悖离问题

由于西北少数民族地区各级政府的权力是在一个特殊的时空环境下运行的,这一时空环境的主要特点是地域广袤、人口居住相对分散、通讯不便、交通不便,越是上一级政府,权力辐射的空间距离越远,其权力下乡的成本也就越高(此即所谓“山高皇帝远”)。在这种情况下,充分发挥乡镇政府在公民权利保障方面的作用就成为一个至关重要的问题。因为在西北少数民族地区,乡镇政府与农牧的空间距离相对较近,从理论上讲,乡镇政府权力运行的成本相对较低。因此,对于乡镇政府,在西北少数民族地区就不能单纯地看做是一个执行机构,而是要拓展其职能,使其成为一个相对独立、并且具有一定能动性的政府实体。一般的说法是,乡镇政府是国家各项政策和工作的落脚点。正因为如此,人们常常用这样的话语来形容乡镇政府与县和县以上政府的关系:“上面千条线,下面一根针”。

这种说法在东部发达地区或者在地方政府权力辐射的空间范围较小的地区,可能还有一定的道理,但是在西北民族地区,对这种说法就不能作机械的理解。在西北民族地区,由于条块切割,现实中乡镇政府的权力范围日益缩小,而责任和负担却加大加重。目前县级有关部门在乡镇设置的派出机构,诸如供销社、信用社、粮站、工商所、税务所、邮电所、财政所、公安派出所等多达20多个,占乡镇机构的65%。这些机构工作地点在乡镇,而人财物和业务管理权却都分属于上级政府各部门。乡镇政府在职责上必须要对本辖区经济和社会发展负全部责任,但是在实践中却又不具备相应的综合协调的权力[1]。这种现象在西北民族地区具有普遍性。解决的主要途径还在于理顺县乡(镇)关系,使乡镇政府有职、有责、有权,这样才能够把西北民族地区的乡镇政府在基层治理、保障公民权利方面的作用充分发挥出来。

其二,西北多民族“混居”地区政府权力运行机制的政治整合功能及其实效问题多民族“混居”自治区域,在国家制度结构和民族自治制度结构中,居于独特的地位,一方面拥有自治权,可以当家作主;另一方面由多个民族联合自治,每个民族有不同的价值追求,都会按照本民族的意愿主张和发展权利,致使“自治共同体”缺少“共同的利益”基础,提炼“自愿”的成分较难。

多民族“混居”自治区域的各个民族在政治上和法律上享有平等的权利,这些平等的权利,在很大程度上是需要通过民族区域自治政府的某种法治化的权力运行机制来确保的,因此各个民族同所在辖区政府的关系十分紧要,甚至直接决定民族的兴衰。多民族“混居”自治区域的政治权利因为自治的主体民族众多而导致政治权利资源发生短缺,各个民族将本民族的人才精英输送到自治机关当中,这些人才精英是各个民族利益的忠实代表,必然要为本民族说话、办事,具有强烈的本民族意识,他们的一言一行都会引起本民族的关注和重视,也会引起其他民族的关注和重视。可是,自治机关的职位有限,而且职位的权力大小不同,哪个民族占据的职位多,担任的职位高,哪个民族在政治上就会处于优势,尤其是自治机关的最高行政长官,由哪个民族的公民担任,使得整个民族都会为之骄傲。既然自治机关中职务的担任与民族利益有关,那么各个民族争取这种利益都是正当的。人们往往会看到在汉族地区甚至在单一民族自治的地区没有任何意义的事物,在多民族“混居”自治区域就显得特别有价值。在汉族或单一民族自治的地区一些极为平常的事物,在多民族“混居”自治区域有可能成为解不开的死结,让人想象不到为什么会那样复杂。对权力配置就是如此,领导职务配置必须考虑民族之间的平衡,若是忽视这一点,立刻就会引起某些民族的不满[2]。尽管在西北地区,多民族“混居”的民族区域自治地方并不多,但是,这些地方政府权力运行机制的政治整合功能及其实效却面临着重大的挑战。

其三,西北民族地区传统人治型政治文化的历史惯性与现代法理型政府权力运行机制之间的张力及其调适问题

传统的所谓臣民人治型政治文化是中国传统政治文化的核心“法统”和文化特质。它具有十分强烈的伦理性、宗法性、等级性和秩序性,是中国传统社会超稳定秩序结构的文化基础。尽管近现代以来,在建立现代民族国家的进程中,通过一系列激进的社会变革和文化批判,对臣民人治型政治文化及其所依托的儒家宗法伦理思想的所谓劣根性进行了全面的征伐,然而,该种文化的历史惯性之大,超乎寻常,对于较少或较晚遭遇现代性之“格式化”的西北民族地区,便成为臣民人治型政治文化得以传承和发展的最佳时空[3]。正是基于对这种传统政治文化的认同,才使西北少数民族地区传统型政府权力运行机制能够千百年沿袭下来。虽然在其发展过程中它的形式和内容会发生变异,但是植根其中的深层次的文化特点却会持久保留着。某些内容会在新的历史条件下演变为一种民俗,成为民族生活方式的一部分。在我们对西北少数民族地区进行调查时,往往会发现,虽然新的法理型政府权力运行体制已建立了相当长的时期,然而在西北少数民族地区,传统型政府权力运行机制的某些内容与形式仍然在发挥着作用。如在一些少数民族村寨,当地发生一般的民事纠纷时,人们虽然也找当地政府去解决,但更多的是沿用传统的方式去解决问题,原有的村社头人或长老仍能发挥相当的作用。当然,从一定程度上讲,传统人治型政治文化也具有其积极的价值,但问题在于,如果任其发展,那么,法理型政府权力运行机制的正当性和合法性基础就会遭到侵蚀。因此,如何在两者之间进行调适,以实现传统人治型政治文化的现代性转换,便成为一个重大的课题。

其四,西北少数民族地区民族自治型政府权力运行机制的属性定位问题

从理论上讲,民族自治地方政府是一级地方国家行政机关,它的政府属性具有一般地方政府的基本属性,即具有政治属性和公共属性的特点。但是,民族自治地方政府除了一般地方政府所具有的政治性、公共性以外,它最突出和最彰显的属性就是民族性。民族自治地方机构的构成既具有一级地方权力机关和地方国家行政机关的性质,又具有民族自治地方的自治机关的性质,即自治权和民族化并存的双重性质。根据宪法和区域自治法对民族自治地方的自治机关自治权的规定,民族自治地方人民政府行使的行政性自治权主要有:( 1)自主地管理和安排地方性经济建设的自治权;( 2)自主地管理地方财政的自治权;( 3)自主地管理本地区教、科、文、卫、体等事业的自治权;( 4)依照国家的军事制度和当地的实际需要,经国务院批准,可以组织本地维护社会治安的公安部队;( 5)民族自治地方享有培养民族干部的充分自治权;等等。可以看出,理论上的界定基本是清楚的,但是在实践中,民族自治地方的政府在权力运行过程中通常面临以下的一些问题:行政性自治权是指民族自治,还是地方自治?或者是两者的结合?有人甚至还提出这样的疑问:在行政性自治权中,是民族因素第一,还是地方因素第一?对这些问题都需要作出明确的回答。正是由于这些关键性问题不甚明确,所以在实践中有关民族性行政立法可变通的余地小,很难体现民族自治地方的特殊性。

其五,西北民族地区非正式组织(宗教、宗族组织等)权力资源与政府权力运行机制的良性互动问题

无论在历史上,还是在现阶段,西北少数民族地区都是我国宗教氛围浓郁、多种宗教并存的地区。近年来,随着国家宗教信仰自由政策的落实,宗教在西北少数民族地区出现了复兴和强劲反弹之势,宗教信徒大量增加,宗教寺院大规模修建,宗教迅速向人们的生活中渗透,一些宗教组织和教会领袖的权威开始逐渐增强。事实上,在西北民族地区,宗教权威具有较高的社会声望,神职人员的社会声望一般不低于当地党政干部,甚至高于党政干部和文化权威的声望,在信教群众中有较强的认同感。在西北民地区,信众每天5次的功课,会形成其他组织不具有的公共凝聚力,致使西北宗教社会看起来好像具有很强的社会动员能力[4]。这对西北民族地区基层政府的权力运行机制产生了复杂的影响。有一项调查表明,在西北一些回族聚居地区,公民政治参与明显表现出宗教性与民族性特征,大多数人参加选举时对于候选人的民族背景和宗教背景比较注重。当被问及如果与本地政府或村领导发生利益冲突,将会采取什么方式解决时, 22%的人回答会请教会领袖出面调解,而不是采取诉讼、上访或暴力对抗等方式去解决[5]。显然,他们的政治参与基本上属于制度化参与,这也与宗教信仰有很大关系。因此,政府应该积极引导,而不是简单地去限制。当然,这种以宗教或民族认同为基础的政治参与,也可能会产生一些意外的负面影响,那就是政府的法理型权威有可能被边缘化,甚至被置换。另外,还有一些比较极端的问题,一些民族地区宗教活动开始干预基层政权,使政府权力出现变质的现象;宗教的民族性和民族的宗教性相互强化,使政府权力运行机制的政治生态环境更加复杂化,增加了法理型政府权力运行机制的阻力。看来,在西北少数民族地区,既要保障公民的宗教信仰自由的权利,又要健全和完善法理型的政府权力运行机制,将两者兼顾起来,的确需要一定的政治智慧。

其六,西北民族地区有限政府(监管权威型)权力运行机制与公民社会权保障的悖离

一般而言,有限政府权力运行机制主要适用空间是相对富裕的城市工商社会和相对发达的市场经济社会,是人们的生存权问题基本得到解决的地方。然而,在中国西北少数民族农牧地区,却面临着这样的背景:自然禀赋最差(故以农牧交错经营以防范风险) ;农村类型结构差异明显;民族众多;贫困人口分布最多;基础教育最为薄弱;传统性与现代性冲突最为激烈、鸿沟巨大,前现代、现代、后现代因素全体同时登场,具有空前的“社会实验”的景观和效果。尤其在一些边远的农牧山区,由于受气候、自然和交通等客观条件的制约,这些地区的显著特征是经济发展滞后、贫困人口分布量大,是国家进行救济扶贫的重点地区;生存问题是该地区农牧民面临的首要问题。因而该地区公民基本权利体系可能会呈现出这样的动态平衡结构:社会权利—政治权利—公民权利[6]。也就是说,社会权利是该地区农牧民的首要权利,其次才是政治权利和公民权利(当然这仅仅是一种理论上的抽象,实际情况要复杂得多)。社会权利的保障需要的是责任政府和积极政府的理念,表现在政府权力运行机制上便是无限政府权力运行机制或操作权威型政府权力运行机制。所谓政府要为民“排忧解难”便是一个形象的隐喻。因此,在理论上具有正当性和合法性的有限政府权力运行机制,必须进行本地化或语境化的重构。这是一个需要认真对待的问题。

二、原则和建议

基于以上问题,我们认为,西北少数民族地区政府权力运行机制的改革和完善应遵循共性和个性相统一的基本原则。这一原则具体可阐发为以下四个方面:

第一,现代性与民族性的统一。西北民族自治地方政府权力运行机制必须坚定不移地向现代化目标前进。没有现代性的和法理型的政府权力运行机制及其引导作用的发挥、民族自治地方各族人民的权利保障,就不可能缩小与发达地区的差距、实现共同繁荣,就不可能有民族自治地方各民族人民的未来。但是,强调政府权力运行机制的现代性,决不意味着否定民族自治地方政府权力运行机制的民族性,相反,发展现代性政府权力运行机制更需要发扬光大民族优秀传统文化,更需要丰富完善民族个性特点。九届全国人大常委会第二十次会议通过的关于修改《民族区域自治法》的决定,将第三十八条第二款修改为“民族地方的自治机关组织、支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍,保护民族的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产,继承和发展优秀的民族传统文化。”这一条尽管直接强调了民族区域自治政府在推进民族地区的社会现代化过程中要注意保护、继承和发展优秀的民族传统文化,但同时也隐含着政府发展本身的民族化问题。因为脱离民族自治地方民族自身特点的政府权力运行机制的现代化不是真正的现代化,它既不会为民族自治地方各族群众所承认,更不会为他们所接受,而且也不能为中国政治文化及其制度载体的原创性做出贡献。自治地方政府权力运行机制的民族化是实行区域自治的民族的特色在自治政府行为中的体现,是主要通过本民族的干部,使用本民族的语言文字,运用本民族喜闻乐见的民族形式,来实现对本民族、本地区内部事务的自主管理。

第二,行政性执行权与行政性自治权的统一。从法理上讲,民族自治地方政府作为统一国家中的一级地方政府机关具有二重性特点:( 1)既是统一的中华人民共和国的地方政权机关,行使同级一般地方国家机关的职权的机关,又是在国家统一领导下,数民族自主管理、当家作主、行使自治权利的机关;( 2)既是行使管理国家权力的权力机关,又是管理地方行政事务的行政机关;( 3)既主要是保障自治民族享受和行使自治权利的机构,又同时是保障自治地方内其他民族享受民族民主平等权利、实现共同繁荣的机构。这种民族自治地方政府的二重性深刻地体现了民族自治地方政府的特点[7]。这一特点体现在政府权力运行机制中便是行政性执行权与行政性自治权的统一。

第三,监管权威型政府权力运行机制与操作权威型政府权力运行机制的结合[8]。有限政府(即监管权威型政府)的理念已被视为现代宪政主义的核心理念,从而被西方许多宪政国家所实践。这样的理念及其实践也已被我国政府广泛借鉴。在中国的大部分发达地区和城市工商社会,有限政府的理念及其制度化实践具有显见不争的科学性和正当性。然而,众所周知,中国是一个经济社会发展十分不均衡的大国,“不平衡”和“大国”就是中国的国情,突出的表现就是地区发展落差巨大和城乡差距悬殊。西北许多少数民族地区是经济发展滞后、贫困人口分布量大,是国家进行救济扶贫的主要地区;生存问题是该地区农牧民面临的首要问题,而生存权保障更多需要的是积极政府和责任政府的理念。因此,操作权威政府及其权力运行机制的存在还具有一定的合理性和必要性。现实而明智的选择应该是,在注重司法对行政进行必要的事后审查的前提下,在公民权利和政治权利保障方面,更多体现监管型权威;而在社会权利领域,则更多体现操作型权威,从而实现两者的有机结合。

第四,形式理性与实质理性的结合。德国著名社会学家马克斯·韦伯认为,一个现代化的社会(工业化社会) ,是一个高度合理化的社会,社会的各部门依靠合理化运行,被合理化所支撑。作为整体的合理化,它包括四个层面:其一,知识的合理化,即遵循自然和科学的发展规律;其二,法秩序的合理化,即形成一个依法治国的法治社会;其三,会计制度的合理化,即透明准确的财务收支状况;其四,银行、信用制度的合理化,即无不良债权的信用机制。现代化社会应该建立在“合理化”基础之上,合理化基础之上的现代社会使高度预测成为可能。这便是形式理性。在韦伯看来,现代社会,式理性化的政府体制及其权力运行机制便是科层制(或称“官僚制”)。现代官僚制的运行机制基本上也就是法理型的政府权力运行机制,其显著特征之一是严格恪守事先制定的法律规则和法律程序,在此基础上,基本上不考虑权力运行的实体性结果。应该说,现代官僚制同监管权威型政府一样,在现代城市工商社会,在流动社会,在高度陌生化的“大社会”中,其科学性和正当性是毋庸置疑的。然而在中国西北民族地区这样一个在总体上还带有浓厚乡土社会气息、熟人社会性质的地区,形式理性化的现代官僚制能够发挥作用的范围是有限的,人们的政治行为常常带有更多的实质理性的色彩,宗教、道德、民间习惯等社会规范常常被用来作为评价行为正当与否的标准,人们更多关注的是实质性的结果,而不是过程和程序。当然,问题可能还不止于此,形式理性化的现代官僚制的一般性的缺陷或瑕疵目前已被越来越多的理论研究所揭示———诸如“萎缩了的个人责任感问题”、“组织机构无责任问题”、“知识碎片的问题”等[9]。因此,如何将形式理性和实质理性有机结合起来,便成为西北少数民族地区政府权力运行机制进行创造性革新的一个重要课题。

与上述原则相适应,一些针对性的改革措施和方案是:第一,进一步健全、修改和完善西北各民族自治地区的民族自治条例,切实落实西北民族区域自治地方政府的行政性自治权。第二,增强西北民族地区乡镇政府权力运行机制的功能,适时拓展其职权,使其成为一个相对独立的执法主体。第三,进一步推进西北民族地区的司法体制改革,强化司法对行政的审查和监督,以促进具有民族特色的法理型政府权力运行机制的顺利生成。第四,增强西北民族地区媒体(主要是电视和广播)对政府行为的监督,以促进政府行为的公开、公正与公平。尽管西北大部分地区还没有实现公路“村村通”,但鉴于大部分西北民族地区已实现了广播和电视“村村通”,因此,强化媒体对政府行为的监督,在西北民族地区是一种低成本的社会监督方式。第五,前瞻性地加强西北少数民族地区电子政务建设,建立并完善政府网站,减少政府权力运行成本,并促进诚信政府的建设。第六,反省现代性政府行为模式的价值及其局限,适时允许西北少数民族地区政府权力运行机制及其模式的开放式试点,以促进法理型政府权力运行机制的本土化实践。

注释:

[1 ]刘建兰、王宗礼著:《中国西北民族地区乡镇政权建设研究》,甘肃人民出版社1 998年版,第229~ 232页。

[2]罗康隆、朱兴文:《中国多民族“混居”自治区域权利样态研究》,载《广西民族研究》2005年第2期。

[3]王勇、李玉璧:《中国西部法律文化的基本型态与现实表征》,载《西北师大学报》2001年第6期。

[4]陈昌文、李丹:《西部宗教的行为及其社会样态》,文章来源:ht t p://www.sociology.cass.net.cn/shxw/zxwz/t 20040429_2083.htm.

[5]柳建文:《少数民族公民有效政治参与影响因素及其实现途径———西部民族地区的一项实证分析》,载《宁夏社会科学》2005年第1期。

[6]王勇:《西北少数民族地区公民权利保障的动态平衡结构》,载《人大研究》2006年第5期。

[7]张劲松:《民族自治地方政府的属性分析》,载《云南社会科学》2004年第1期。

[8]英国学者阿兰·米尔恩认为,政治权威可以分为两类:一类是“操作的权威”( operat ional aut hor i t y)。享有这一权威就是在某种行动团队( t eam of act ion)里享有权威。另一类是“监管的权威”( cust odi al aut hor i t y)。享有这一权威就是拥有保持和维护某事的权威。如旅馆里的管理员,足球赛的裁判,他们分别对旅客和运动员享有权威。具体论述请参见A·J·M·Mi lne, Human Right s and Human Diver si t y : AnEssay in t he Phi losophy of Human Right s, London:Macmi llan, 1 986;王勇:《西北少数民族地区政府权力运行机制的历史类型及其演进》(未刊稿)。

[9]在官僚制“这条作业线终端的职员们为自己开脱罪责的借口是:他们是被迫的,没有决定权,只是执行了其中的一个功能。数以千计的人参与其中,但每个人都觉得自己不算什么,只是那台机器中的一个螺丝钉而已,并理所当然地认为,是那台机器该负责任,不是他。”(详细论述请参见戴维·鲁本( David luban) :《法律现代主义》,苏亦工译,中国政法大学出版社2004年版,第449~ 469页)。关于官僚制的问题,早在1843年马克思就写道:“官僚精神使得??实际的国家无精神变成了绝对命令??官僚主义是一个谁也无法逃脱的怪圈。它的等级制是知识的等级制。最上层在各种细小问题的知识上倚靠下层。而反过来,在另一方面,下层则在有关普遍性的理解方面信赖上层,于是他们彼此欺骗。”(转引自戴维·鲁本( David luban) :《法律现代主义》,苏亦工译,中国政法大学出版社2004年版,第451页)。