新中国成立初期，为了国家工业化发展的需求，中国共产党人在全国推行解放区的土改经验，继续把解决农民土地问题、满足农村经济和社会需求作为动员农民政治参与的基本点，在政治上采取动员农民政治参与的手段是实行土地改革，在经济上采取组织农民互助合作的方式是增加农业生产，动员和组织农民走合作化道路，使农民成为改造农村社会、建设新中国的主体力量。
“互助组”是亲朋邻里组成的互助组织，主要通过农户之间的互助合作，弥补生产资料的不足，发展农业生产。互助组规模小，合作形式灵活，管理方便，成员之间能够进行充分的民主协商和相互谅解，容易达成共识。但在农活安排、大型工具使用、劳动力评工、劳动质量评价等方面有时会出现矛盾和冲突①。而且，随着农村经济的恢复和发展，互助组的发展出现了以农民自发力量向富农方向发展或有利于农民合作的两种动向②。在这种情况下，为了战胜农民专注个人利益的自发趋势，国家选择了初级合作社形式的集体化道路。
“初级社”是农户自愿参加的农业合作组织，内设农村党支部和管理委员会（简称“管委会”），土地、牲畜等主要生产资料属农户所有，入股归社使用，劳动产品按农户股份和劳动量分配。1953年12 月，中共中央作出《大力发展农业合作社的决议》，派专门工作组引导互助组向初级社、个体经济向集体经济发展，并通过公共积累和信用社贷款等手段，吸引贫下中农的积极参与，形成贫下中农在初级社中的优势地位。但由于组织措施失当和观念等问题，导致初级社发展缓慢，到1955 年7 月底，全国只有1690 万农户入社。中央采取政治动员、经济支持和增加社员收入等措施后，加大农户在生产管理、账目结算及农产品分配等方面的发言权、决策权和监督权，形成了农村社会主义高潮，到1955 年底，全国入社农户达到7000 多万户，占60%以上。①但由于初级社规模小，不利于规模经营，束缚了生产力的发展。所以，初级社成立不久，中央要求条件成熟的初级社合并升级为高级社。于是，全国掀起了大办高级社的合作化运动。
“高级社”内设党支部、管委会和社员大会等机构，党支部是高级社领导机构，由上级党委任命。管委会是高级社的权力执行机构，由社员大会选举产生，下设管理农、林、牧等各项事业的分委员会。社员大会是高级社的权力机构，由16 岁以上的社员组成，其职责是通过和修改高级社章程、选举和罢免管委会成员、决定生产资料入社报酬、股份基金的征集及全年收入的分配、审查和批准生产计划、预算各种工作的定额和工分、接受新社员并决定社员的惩罚和开除等。高级社实行土地无偿归社、牲畜和大型农具作价入社、按劳分配、限制余粮买卖等政策，再加上高级社由多村合成，规模太大，难以管理，许多地方出现农民退社、分社风潮。有鉴于此，中央要求规模过大且没有办好的社，按照社员的要求适当分小。
总之，这一时期我国快速完成了由土地私有到集体公有的大变革，引导落后小农走上合作化道路。在此期间，尽管个别地方发生过强制入社的事情，但多数地方坚持农民自愿和民主办社的原则，实行评功记分和股份分红，基本体现了按土地、劳动力、牲畜等生产要素分配的原则，调动了农民的生产积极性，推进了农业生产的发展。
合作社的迅猛发展和社会主义改造的基本完成，激发了毛泽东对中国经济发展战略的新构想。苏联赫鲁晓夫上台和波匈事件进一步导致了毛泽东对右倾保守思想的严重估计，坚定了他对于农业要实行“大跃进”的决心。1957 年9 月，中央出台《1956 年到1967 年全国农业发展纲要》，简称“四十条”，提出大跃进的要求和标准，并作出《关于在今冬明春大规模地开展兴修农田水利和积肥运动的决定》，要求各地以“大鸣、大放、大字报、大辩论”等形式批判右倾保守思想，实行农业大跃进。
从1957 年10 月到1958 年1 月，全国先后投入水利建设的劳动力超过2.6 亿人②，大型农田水利建设在劳动力和土地使用等方面打破了原有的乡、社范围，引发了大量矛盾，阻碍了大跃进目标的实现，促使毛泽东和其他中央领导人萌生了改变农村基层组织结构的想法。③1958 年9 月，中央作出《关于农村建立人民公社问题的决议》，要求县以下实行政社合一的“人民公社”体制。
人民公社实行公社、生产大队和生产队三级管理体制，生产大队为农业生产和分配的基本核算单位，执行公社下达的农业生产任务，生产队内部成立各种作业组，根据生产大队的安排从事农业生产。公社分配农业生产任务，无偿调用农村劳动力进行公共工程建设，对粮食等主要农产品实行统购统销，完成国家的农产品征购任务和劳务使用指标，利用养老院、公共食堂、红专学校等机构培养农民的集体主义思想。但是，人民公社是集经济组织和基层政权为一体的社会主义计划经济体制，追求规模大和公有化，限制农民的自留地和家庭副业，取消农村集市贸易，严重损害农民的政治权利和经济利益，农民纷纷以瞒产私分、私下倒卖、磨洋工等行为表达不满。
为了缓解农民群众的农民的自留地、家庭副业和集市贸易。毛泽东还以“党内通信”的方式要求各级干部按照群众意见办事，每时每刻关心群众的利益，政策措施要适合群众的觉悟水平和迫切要求。1962 年9 月，中央出台《农村人民公社工作条例》，简称“六十条”，要求把农村基本核算单位下放到生产队，取消公共食堂、供给制和工资制，恢复农民的自留地和家庭副业，开放农村集市贸易。并在此基础上开展社会主义教育运动，由贫下中农选举产生的“贫协会”清算社队干部的各种账目，清算上级对下级人、财、物的无偿调用，清算集体对个人财物的无偿使用。通过算账，教会干部掌握经营管理方法，教会农民自己管理自己的公社、监督干部的行为，实现真正的民主集中制。①
这一时期的农村基层民主体现在三个方面：一是组织农民进行“清账目、清仓库、清工分、清财务”的四清运动，制定退赔计划，督促基层干部偿还集体欠款。二是以生产队为单位，实行账目公开和民主理财制度。生产队一般开支由队干部集体批准，重大开支由贫协会讨论决定。三是以生产队为单位，组织社员以社员大会的方式进行劳动定额和劳动力评工。这种民主管理方式在一定程度上限制了社队干部滥用权力，提高了村民参与村内事务的意识和能力。然而，建立在超越生产力水平的人民公社体制之上的民主制度，难以落实农民的参与权。
“文化大革命”发展到农村后，广大农民在人民公社中逐渐产生并积累的不满情绪借此爆发，把以往对社队干部的监督和约束转变为揪斗。为了减少“文化大革命”对农业生产的影响，周恩来等中央领导人在毛泽东的支持下，提出了“抓革命、促生产”的口号，要求社队干部和公社社员响应号召，坚守生产岗位，掌握生产环节，把“文革”中爆发出来的冲天干劲运用到工农业生产中做到革命生产两不误。②在这种情况下，揪斗社队干部的群众运动在一定程度上得到纠正，基层组织在一定程度上得到恢复。
1966年12 月，中共中央发出《关于农村文化大革命的指示》，全国性的夺权斗争又一次在农村展开，社队干部大多被当作走资派而免职，各生产大队成立由贫下中农选举产生的革委会作为“文化大革命”的领导机构。革命的对象是社队干部和地、富、反、坏四类分子，革命的形式是“大鸣、大放、大字报、大辩论”和社队之间的串联，农村社会的政治秩序与农业生产再度遭到破坏，政治、经济、文化、教育、卫生等机构遭受严重冲击。
1974年以后，在“以阶级斗争为纲”思想的指导下，农民自留地、家庭副业和农村集市贸易又一次被当成资本主义尾巴而割除，按劳分配的计酬制度被取消，基本核算单位又升级到生产大队，再度挫伤了农民的生产积极性。尽管农民自留地、农村集市贸易和按劳分配原则得到很快恢复，但经常性的批斗社队干部和地富反坏的政治运动，严重影响了农村秩序和农业生产。
“文化大革命”结束以后，中国共产党自觉纠正错误，为“文革”期间遭受打击迫害的领导干部平反昭雪，把解决农民温饱问题作为首要任务。在这种情况下，安徽省委于1977 年11 月出台了《关于当前农村经济政策几个问题的规定》（简称“六条”），提出落实生产责任制和按劳分配政策、尊重生产队自主权、鼓励农民经营自留地和家庭副业等要求，开启了中国农村改革的序幕，受到了基层干部和广大群众的欢迎。在这一背景下，安徽许多农村“分田到组”或“包产到户”，有的甚至“分田到户”，其他省份也通过类似作法解决农民吃饭问题。
安徽“六条”的规定和农民分田到组、到户的举动，得到了邓小平等中央领导人的肯定和支持。不满情绪，中央于1958 年11 月至1959 年2 月间召集多次会议，要求恢复1978 年，党的十一届三中全会出台的关于《农村人民公社工作条例（试行草案）》，把农村工作重点
转移到建立生产责任制方面。十一届四中全会《关于加快农业发展若干问题的决议》，指导农村普遍建立家庭联产承包责任制。此后，我国农村掀起了土地家庭联产承包的高潮。
家庭联产承包责任制是在不改变土地集体所有的社会主义性质的前提下，赋予农户对农村集体土地的承包权及其对承包地的生产自主权和经营自由权，为农业生产的恢复与发展创造条件。这种农业经营体制的创新，不仅激发了农民参与农业生产的积极性，而且使广大农民摆脱了束缚，为我国基层组织制度的创新和农村基层民主的发展创造了条件。
人民公社解体后，国家以村民自治的方式，把分散小农重新整合到国家体系中，并通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，以法律的形式赋予农民对村庄公共事务的决策权、管理权和监督权。村民委员会（简称“村委会”）作为村民自治组织，由村民选举产生，乡镇政府与村级组织由领导与被领导关系转变为指导与被指导关系。
但在村民自治的实践中，却出现了行政管理体制不适应村民自治的体制困境，导致乡镇政府在指导村民自治的实践中操纵和干涉村委会选举，或者直接让党支部包办村务。乡镇政府的行为又导致村民对村委会选举采取冷漠态度，为了完成村委会换届的行政任务，乡镇政府采取宣传法律政策、规范选举程序等方式动员村民参与。被动员起来的村民在参与选举的过程中，采取多种方式维护其政治权利：在选举现场，以撕选票、砸票箱等方式抗议乡镇政府的操纵和干预行为；在选举结束后，以信访、集体上访等方式要求处理村委会选举中出现的不公正现象；针对党支部包办村务的现象，积极争取在农村党支部换届选举中的参与权。
村委会选举中暴露出来的种种问题，引起了党和政府的高度重视。因此，在2002 年村委会换届选举之前，中央下发《关于做好村民委员会换届选举工作的通知》，对村委会换届工作中出现的问题进行专项整治。地方政府按照中央政策的要求，制定本级《村民委员会选举办法》及相关法规，规范村委会选举程序。乡镇政府在指导村委会选举的实践中，意识到尊重农民选举权的重要性，逐步放弃了对村委会选举的干预和操纵，农民最终获得了法律赋予的村委会选举权。
至此，村委会选举经历了试行、发展到成熟完善的发展过程。在这一过程中，国家通过有意识的推动和介入，逐步使村委会选举由个别地方农民自发的民主诉求发展为农民自觉的民主行动；平等原则、差额选举原则、竞选原则、海选提名原则、直接投票、秘密投票和集中投票原则逐步落实，选举程序和农民参与行为逐步规范；农村党支部为了适应村民自治的需要，创造了“两票制”、“两推一选”、“一肩挑”等新机制①，促使农村党支部接受村民群众的选择和监督，将基层党组织寓于村民群众之中，对加强和改善党的领导意义重大。
20世纪90 年代后期，由于民主管理、民主决策和民主监督落实不到位，村干部以权谋私、贪污腐败的行为愈演愈烈，由此引发的干群矛盾尤其是群体性事件成为影响农村稳定与发展的关键因素。为了缓和矛盾，党和国家农村工作的重点由组织重建转向了权利保障。1998 年4 月，中央提出在农村普遍实行村务公开和民主管理的要求，并在新修订的《村民委员会组织法》中明确了村务公开的基本原则和具体措施。但由于可操作性差，难以达到村民监督村干部的目的。为此，党的十六大进一步强调了农民对干部的民主监督权。①2003 年9 月，民政部、中纪委等部门联合召开全国村务公开电视电话会议，要求各级党政部门把村务公开作为农村工作的重中之重，最大限度地尊重农民的政治权利，保障农民经济利益。2004 年6 月，中央出台《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，要求设立村民代表会议和村务公开监督小组，为保障农民的决策权、管理权和监督权提供平台。并成立跨部门的“全国村务公开协调小组”，宏观指导全国的村务公开工作。
国家的法律政策赋予农民参与村务的权利，规定了农民参与的方式和规则，并将村民参与导入制度化规范之中。村一级制定的《村民自治章程》进一步把村民参与方式具体化，使农民真正成为农村治理的主体。各地在落实中央“村务公开民主管理制度”的过程中，根据当地的实际情况和农民的实际需求，创造出一系列保障农民参与村级公共事务管理的新机制：如北京密云、江苏太仓等地针对村民会议或村民代表会议召集难、决策难等问题在民主决策方面的制度创新；浙江温岭、湖北通山等地针对村干部服务意识和工作效率的问题在民主管理方面的制度创新；广东佛山、河南渑池等地针对村干部以权谋私、村级财务混乱等问题在民主监督方面的制度创新。②这些制度创新在增强村务公开透明度、拓宽村民参与渠道、减少村干部的腐败现象、稳定农村社会等方面效果明显。但由于中国农村的非均衡发展，这些立足于解决问题的制度创新难以推广和借鉴，结果导致村务公开民主管理制度落实的区域差异。
进入 21 世纪后，城乡差距成为阻碍农村社会稳定与发展的主要因素，统筹规划城乡经济社会发展成为从根本上解决“三农”问题的必然选择。在这种情况下，“十一五”规划从城乡统筹的视角提出了“建设社会主义新农村”的战略任务，并把“管理民主”作为新农村建设的重要指标，通过村务公开、民主管理动员农民积极参与社会主义新农村建设。也正是从“十一五”开始，国家取消了农业税，形成了国家与农民的关系从索取转向多予的新型关系和工业反哺农业、城市支援农村的新格局，创造了建设社会主义新农村的有利条件。
2006年的中央一号文件，要求各级政府在建设社会主义新农村的过程中，尊重农民的主体地位，不断创新农村体制机制，切实维护农民的民主权利。③中央提出这一要求的实质，就是要通过农民参与村务管理和新农村建设的实践，建立农民需求导向的公共产品供给机制，加大国家对农村公共产品的有效供给，缩小城乡差距，确保农民分享现代化的文明成果。随后，中央财政连年增加对农业和农村的投入，同时带动地方政府、企业、社会组织和农民个体的投资，这些投资不仅大大加强了农村基础设施建设，而且在普及农村义务教育、提高农民综合素质、繁荣农村文化、完善农村社会保障体系等方面发挥了作用。
社会主义新农村建设作为当前党和政府的工作重点与社会各界的关注焦点，经过各级政府、社会各界和广大农民的共同努力，取得了显著成效。第一，广大农民在建设社会主义新农村的实践中，经常性地通过制度化渠道参与村务管理，在村民会议或村民代表会议上发言，在公共事务和公益事业上决策，并在参与的过程中实现自己的利益要求和政治诉求；第二，新农村建设搞得较好的地方，在农村公共产品的有效供给以及由此推动的农村经济社会全面发展，不断解除农民的后顾之忧方面，成效显著，进而激发农民以更高的热情参与新农村建设；第三，农民依托村民自治机制，通过村务公开尤其是财务公开等方式，监督新农村建设资金使用、项目运作和村干部行为等，从而使公共财政得到有效使用，公共产品得到有效供给，最终使与农民利益密切相关的各种问题得到有效解决①；第四，农民在参与新农村建设中成立了各种经济合作组织和其他民间组织，多方面从事自治活动，使村民自治制度得到深化。
然而，从总体上看，新农村建设的成效与政策目标相差很远。许多地方的领导人并没有正确领会中央政策的精神实质，仍然根据其政绩需求，为农民打造新村，一些建设项目农民并不需要，也不欢迎。由此可见，新农村如何建设、农民主体作用如何发挥等问题亟待解决。
2006年，党的十六届六中全会把“积极推进农村社区建设”作为统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设和构建和谐社会的重要手段，要求各级政府从广大农民最根本、最直接、最现实的需求出发，创新农村社区管理和服务体制，把农村社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。民政部根据中央精神，对农村社区建设的试点示范工作作了全面部署。
之后，各级地方政府及相关职能部门根据当地实际和农民需求，制定农村社区建设规划，确定当地农村社区建设的试点基地，积极开展农村社区建设的试点工作。其基本要求是以村民自治组织为依托，以服务农民为宗旨，以农民需求为导向，创新农村基层管理体制、运行机制和服务体系，推进农村基础设施、公共服务设施、社会保障体系、文化教育等方面的建设。这些要求引导农民进行自我服务、自我教育和自我管理，为实现农民全面发展创造条件。
在各地农村社区建设的试点示范中，普遍建立起农村居民广泛参与的民主机制，形成了社区内部的良性互动与发展，村民自治制度初步完善。首先，各种农村社区建设项目的实施，为广大农民参与新农村建设提供了载体；其次，广大农民通过参与群众性的互助和自助活动，得到自由发展和锻炼，综合素质明显提高；第三，农村社区的各种力量包括农村驻地单位、民间组织、专业合作经济组织等被充分调动起来，为村民自治的发展增添了力量，为建立农村居民需求导向的发展机制提供保障；第四，在农村社区建设中发育与成长起来的社会组织为公共服务和公共财政向下延伸提供了组织依托；第五，社区内部的自助和互助服务，形成了以信任为基础的互惠与合作关系，培育了社区共同体的公益精神，增强了社区凝聚力；第六，通过创新农村管理体制和整合服务资源，提升农村社区内在的管理与服务功能，为实现农村经济社会全面发展创造条件。
为了巩固和扩大农村社区建设示范的阶段性成果，2009 年3 月，民政部在全国开展“农村社区建设实验全覆盖”创建活动，要求各地在领导协调机制、社区建设规划、社区综合服务设施、社区各项服务、社区各项管理五个方面向农村全面覆盖，让更多的农村居民从中受益。
综观新中国成立60 多年来中国农村基层组织的发展历程，显现出农村基层民主渐进发展的规律：党和国家始终主导农村基层民主的发展方向，不断通过土地政策的调整和基层组织形式的变革，把分散小农整合到国家的政治体系中。在整合小农的政治实践中，党和国家始终坚持以农民的利益需求为制定政策的基础，以农民对政策反应作为调整政策的依据。历史反复证明：政策措施符合农民利益、反映农民呼声，就能够激发农民的参与热情，推进农村基层民主的进步和农村经济社会的发展。反之，政策措施与农民基本利益相脱离，就会因得不到农民支持而与政策目标背道而驰，历史的轨迹也必然会因此而发生扭曲。
1949年至1978 年的30 年间，全国农村基层社会的治理模式基本相同，农村基层民主的特点呈现出明显的一致性。国家以合作化道路为依据，通过变革农村管理体制，动员和组织农民走集体化道路，逐步以土地集体公有的方式实现农村社会的政治整合。这一时期形成的土地改革和民主办社经验、贫苦农民当家作主的政治意识，消除了阶级剥削的根基，奠定了社会平等的基础；这一时期实行的按劳分配原则和财务承包制度，加强了农民对集体的责任心，为社会主义公有制奠定了思想基础和体制基础；这一时期进行的“四清”运动、账目公开民主理财制度和社员评工制度，对监督干部行为和提高农民参与能力意义重大。但是，由于在组织农民合作过程中带有一定“急性病”的制度变迁，尤其是人民公社制度以政治运动推进农民合作的方式偏离了合作化的正确轨道，超越了生产力发展水平，逐步剥夺了农民的自主生产权和自由选择权，严重挫伤了农民的生产积极性，束缚了生产力的发展，对农村基层组织和农业生产造成了巨大冲击。
改革开放以来的30 多年间，在村民自治背景下，不同的村庄有不同的治理模式，农村基层民主的特点具有明显的差异性，村民自治与家庭联产承包责任制相适应，是实现农民当家作主的组织形式，国家以村民自治制度为依据，通过农村政治体制改革，充分尊重农民的选择，保障农民在村庄内部的选举权、管理权、决策权和监督权，实现农民的自我管理、自我教育和自我服务。在这一过程中，国家以村民自治的形式重组农民，重新整合农村基层组织，先后通过组织重建、权利保障、新农村建设和农村社区建设等政策举措，使农民参与的范围逐步扩大，参与水平逐步提高。
然而，由于制度设计不完善和制度落实缺乏保证，使以村民自治为核心的农村基层民主面临诸多困境：一是国家行政管理体制与自治体制难以有效衔接，以及由此导致的村民自治行政化倾向；二是村党支部与村委会的关系不协调，以及由此造成的“两委”争权；三是民主管理、民主决策和民主监督难以实施，以及由此产生的村干部贪污腐败和贿选现象。以上问题的出现，导致一些学者对村民自治的发展前景失去信心，有的甚至全盘否定。
其实，以村民自治为核心的农村基层民主已经取得显著成就，而且将会沿着制度设计的理想目标不断发展。这是因为：进入新世纪以来，村民自治已经融入农民的实际生活中，并逐渐内化为亿万农民不可剥夺和不可转让的民主权利①；党的十七大把村民自治制度确立为中国特色社会主义民主政治建设的重要内容，十七届三中全会又把完善村民自治制度纳入2020 年农村改革发展的目标，说明村民自治仍然是党的农村工作的重中之重；各地在处理农村矛盾的过程中创造的鼓励农民参与、保障农民权益的好经验、好办法，将会在推进村民自治发展中发挥积极作用。
[1]《毛泽东文集》第8 卷，北京：人民出版社，1999 年。
[2]《建国以来毛泽东文稿》第5 册，北京：中央文献出版社，1991 年，
[3]薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（下），北京：中共中央党校出版社，1993 年。
[4]《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，《人民日报》2006 年2 月22 日。
[5]董江爱：《新农村建设与村民自治制度》，载《政治学研究》2008 年第6 期。
加入收藏
中心概况
