一、农民主体地位的确立拓宽了村民参与的渠道

村民自治是村民按照国家制度安排的规则参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等一系列政治活动,其实质是在民主选举的基础上实行村民广泛参与的民主管理。民主选举是指村民直接选举产生村委会成员和村民代表,是村民自治组织汲取合法性资源的重要途径;民主决策是指村民通过村民会议或村民代表会议决策涉及村民利益的村内重大事务,制定并修改村民自治章程、村规民约等;民主管理是指村民按照一定的规则制度参与村级事务的管理,是农民政治参与的重要组成部分;民主监督是指村民通过村务公开监督小组和民主理财小组等形式实现对村委会成员和其他村干部的监督。

村民自治制度实行之初,由于国家推行村民自治制度的重心在于以村委会选举为核心的组织重建,再加上国家行政体制与村民自治体制难以有效衔接等原因,村民参与只体现在村委会选举,对民主决策、民主管理和民主监督的参与明显不足,致使一些村落公共权力在实际政治运作的过程中扭曲变形,农民利益遭受损害。在少数地方,民主选举只是增加了村干部权力来源的合法性,而缺乏权力制约和监督,实践中的村民自治也就因此而异化为村干部自治。村干部把持村政大权,以权谋私,对村民利益造成巨大损害。在村民利益受到侵害,又缺乏其他政治参与渠道时,各种形式的上访就成为农民维权的必然选择。

20世纪90年代后期,农民上访事件在全国范围普遍存在,而且数量、规模和程度都在不断上升。农民上访不仅激化了干群矛盾,影响了农村基层民主的顺利发展,而且严重威胁到农村社会的稳定。在这种情况下,党和政府及其相关职能部门把村务公开、民主管理作为解决农村问题的主要手段,希望通过村务公开和村民参与化解干群矛盾。1998年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了“关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知”,要求在全国推行村务公开。同年11月在正式颁布的“村民委员会组织法”中进一步明确了村务公开的基本原则和具体措施。党的十五大报告中明确指出:“扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权利,依法管理自己的事情,创造自己的幸福生活,是社会主义民主最广泛的实践。”要求村民参与到村级治理的实践中。在这些法律和政策的保障下,村务公开工作在实践中取得了一定成绩,但由于其制度化程度低、可操作性差和基层官员重视程度不够等原因,村务公开在实践中往往流于形式。

进入新世纪以来,村民自治作为一项法律制度已经深入到农民的实际生活中,并逐渐内化为亿万农民不可剥夺的和不可转让的民主权利,其发展重心由组织建设转向了权利保障。国家法律和中央政策也转向了村民参与农村公共事务的权利保障。党的十六大报告进一步提出:“健全基层自治组织和民主管理制度,完善公开办事制度,保证人民群众依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督。”2003年9月,民政部召开全国村务公开电视电话会议,进一步加大了村务公开、民主管理的力度,明确了村务公开的原则和措施,要求各级党政部门把村务公开作为农村工作的重中之重,最大限度地尊重农民的民主权利、保障农民的合法利益。

2004年6月,两办联合下发《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》,把村务公开民主管理作为建设社会主义和谐社会的重要举措,进一步明确了村务公开民主管理的内容、形式和程序,要求各村设立村民代表会议、村务公开监督小组和民主理财小组等,让农民真正参与到村务管理中。中央成立的跨部门“全国村务公开协调小组”,宏观指导村民自治中后三个民主制度的落实,各地也相继成立村务公开协调机构,为后三个民主制度的落实提供了机制保障。

各地在落实后三个民主的过程中,以解决农村实际问题为出发点,以维护农民利益、推进农村发展为归宿,创造出一系列新机制,在增强村务公开透明度、拓宽村民监督渠道、减少村干部腐败、稳定农村社会等方面效果明显。然而,由于中国农村的巨大差异和制度落实的程度不同,使得村民参与出现了极大的不平衡,有的地方执行得很好,有的地方流于形式,有的地方连形式也没有,还有的地方甚至黑恶势力把持村政。再加上村民参与的重心在于监督村干部行为,而没有从整体上参与到农村的建设和发展中,在一些地方,村务公开和民主管理难以达到制度设计的预期效果。

党的十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”的战略任务,指明了从根本上解决“三农”问题的方向。2006年中央一号文件《关于推进社会主义新农村的若干意见》,提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,并从尊重农民主体地位出发,提出“五要五不要”原则:要注重实效,不搞形式主义;要量力而行,不盲目攀比;要民主商议,不强迫命令;要突出特色,不强求一律;要引导扶持,不包办代替。这就要求从农民的需求出发建设社会主义新农村,使农民成为新农村建设的主体力量,积极参与到农村物质文明、精神文明和政治文明的建设中。为了实现这一战略目标,中央陆续出台一系列惠农支农政策,这些政策的落实有利于缓解农村利益矛盾,减轻基层政府的管理压力,有助于广大农民依托村民自治机制参与到村务管理和新农村建设的各项事务中。村民不仅参与村庄建设该做什么、不做什么、先做什么、后做什么、花多少钱做多少事等公共事务的决策,也参与监督村干部的行为,参与新农村建设的整个过程。

二、农村公共产品的供给激发了村民参与的热情

农村公共产品主要是用于满足农村公共需要的产品,包括农村公共基础设施(道路、电力、供水、供气、通讯、电视网络等)、社会事业(农村医疗和养老等社会保障、卫生设施、农村教育、文化等)和农业基础设施(田间道路、水利工程、梯田建设、中低产田改造等)等内容。农村公共产品由谁提供取决于公共产品的性质,涉及国家整体利益的公共产品由中央和省级公共财政投入,涉及地方利益的公共产品由县乡政府公共财政和农村社区组织集体财政投入,除此之外,还有由政府、村集体、农民个体联合出资和企业或个人捐助的农村公共产品。农村公共产品能否有效供给是决定农村社会能否全面发展的基础性工程,而能否和如何为农村提供公共产品取决于国家的发展战略和地方领导的发展理念。

由于长期以来我国执行城市发展战略,造成城市公共产品提供较为完善,农村公共产品供给严重匮乏的局面,城乡公共产品供给严重不平衡。再加上地方政府在农村公共产品供给的决策过程中缺乏整体思维和可持续发展的战略眼光,重形式轻实效,重政府政绩轻农民需求,往往将本来就极为有限的公共资金投向周期短见效快的农村基础设施建设,从而对农村教育、社会保障、环境保护等涉及农村可持续发展的社会事业投入更为缺乏。这些现象的发生极大地降低了农民政治参与的政治效能感,严重影响了农民的参与热情。

从目前来看,中国农村面临的重大问题就是由于国民经济二次分配在城乡之间的严重不平衡而造成的城乡之间的巨大差距。要解决这种不平衡,就必须通过国民收入的再分配,增加国家财政对农村的投入。正是在这种情况下,党的十六大明确把统筹城乡经济社会发展作为解决“三农”问题的必经之路, 十六届三中全会正式提出了“统筹城乡发展”的思想,并将其放在“五个统筹”之首,十六届四中全会指出我国已经进入了“以工补农、以城带乡”的发展阶段,十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”的战略思想。由此可见,新农村建设是党和政府在整体上解决“三农”问题的全局性战略的实施,是落实“统筹城乡发展”和“以工补农、以城带乡”战略思想的具体举措,要求全面贯彻落实科学发展观,统筹城乡经济社会发展,实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针,并要求重点在“多予”上下功夫。中央2006年一号文件提出：调整国民收入分配格局,国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放,要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则,不断增加对农业和农村的投入。希望通过新农村建设这一战略举措,建立以农民需求为导向的公共产品供给机制,加大农村公共产品的有效供给,给农民更多的公平待遇,使农民享受到由公共财政提供的基础设施建设、社会事业发展的公共服务,让农民真正参与经济发展过程,分享经济发展成果,并由此缩小城乡在公共产品供给方面的差距。

农民是否积极参与新农村建设,取决于农民的政治效能感。政治效能感是指个人认为自己的参与行为对组织决定和政府决策有实质性影响。政治效能感越强的人,参与组织活动和落实政府政策活动的热情越高。近几年,国家为新农村建设投入大量的公共财政,这些公共资金能否畅通下达,农民能否决策公共财政的用途,资金使用效率能否提高,公共资金使用中农民能否受益,新农村建设项目能否满足农民需求等一系列测量农民政治效能感的变量,都是决定农民能否积极参与新农村建设的重要因素。

在政策执行的实践中,中央财政预算对三农的投入2006年是3397亿,比2005年的2926亿增加了471亿。2007年投资4217亿,比2006年投入增加了820亿元。2008年中央财政预计对??三农??投入比2007年增加1000多亿。这些资金又带动了地方各级公共财政、社会组织和农户个体的投资。公共财政的大力投入,加大了支农资金的整合力度,提高了资金使用效率,有利于农村社会事业的可持续发展。一是普及和巩固农村九年制义务教育。2007年国家在全国普遍实行农村义务教育阶段学生全部免除学杂费,为贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费。二是开展农村劳动力技能培训。提高农民整体素质,培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。三是发展农村卫生事业。推进新型农村合作医疗制度试点工作。从2006年起,中央和地方财政较大幅度地提高农民合作医疗的补助标准, 2008年在全国农村普及新型农村合作医疗制度。四是繁荣农村文化事业。各级财政增加对农村文化发展的投入,加强县文化馆、图书馆和乡(镇)文化站、村文化室等公共文化设施建设,推动实施农民体育健身工程,继续实施广播电视村村通??和农村电影放映工程,发展文化信息资源共享工程农村基层服务点,构建农村公共文化服务体系。五是建立农村社会保障制度。按照城乡统筹发展的要求,逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。进一步完善农村五保户供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系。

以上在农村基础设施建设、农业基础设施建设和农村公益性社会事业建设等方面的公共投资、公共产品的供给以及由此推动的农村社会事业的发展,切实把国家对基础设施建设的重点转向农村,逐步形成新农村建设稳定的资金来源,在解除农民的后顾之忧、激发农民参与新农村建设热情方面发挥重要作用,广大农民以崭新的面貌积极主动地参与到落实政府政策的新农村建设中。

三、政府职能的转变提高了村民参与的水平

政治参与的方式、程度和质量是决定政治参与水平的三个变量。参与方式是指村民在公共事务参与中所采取的形式,或者说是参与的渠道、途径和手段。参与程度是寻求测定有多少人卷入具体的公共事务的活动中,参与的频率如何,但如果仅仅看村民是否参与公共事务的过程或参加过多少次这样的活动,无法弄清公共事务治理过程中村民的参与状况,还必须以村民参与的广度、深度和范围来衡量,广度是参与的人数及分布,深度是影响政治系统整体的程度和持续性,范围是在参与过程中所能影响的公权力和活动的大小和多少。参与质量是指通过参与所取得的实际社会效果,也就是参与对公共权力运行及政策形成所产生的影响,是实现政治参与目的和价值的程度。

从目前中央政策落实的现状来看,新农村建设搞得较好的地方,大都有一条共同的规律可遵循:地方各级政府都深刻感受到新农村建设是一项惠及亿万农民的系统工程,要充分考虑农民的意愿和需要,决不能把新农村建设搞成政治运动或形象工程和政绩工程,表现在落实中央新农村建设政策的具体行动中:那就是县乡政府在尊重和发挥农民主体作用方面发挥主导作用,在主导新农村建设的实践中转变政府职能。以人口35万、年财政收入不足6000万元的贫困县——夏县新农村建设为例:

一是建立代表农民利益、表达农民意愿和要求的建设机制。县委、县政府成立专门的新农村建设领导组,负责全县新农村建设的领导和协调工作,并根据中央建设新农村的要求和本县的实际情况,制定本县新农村建设的总体规划和年度任务,协调解决新农村建设中存在的问题,统筹全社会力量参与新农村建设。组织各单位、各部门领导及有关人员在对全县农村进行深入调查的基础上,按照科学发展观的要求,围绕党中央提出的建设社会主义新农村目标,确定本县新农村建设的试点村和治理村。试点村和治理村确定后,县委、县人大、县政府、县政协四大班子领导、县属各单位、各乡镇党委政府领导实行包村责任制,确保每个试点村和治理村都有县、乡两级干部包村蹲点和一个单位帮扶,要求领导下村蹲点指导,投身到建设新农村的群众队伍中,形成政府主导与多部门参与并存的建设机制。这种政府为农民负责的责任机制,彻底改变了政府官员的工作方式和领导作风,深入了解群众的愿望和要求,并根据群众的利益需求,决定政府应该为农民提供哪些服务、提供多少服务、提供什么样的服务等。

二是引导农民参与到本村新农村建设的规划中。试点村和治理村及其各村的包村领导和帮扶单位确定后,各包村领导和帮扶单位分别对自己所包村庄的基本情况进行详细的摸底统计,其内容包括人口、户数、劳动力(总数和已转移人数)、耕地亩数、粮食产量、农民人均纯收入、集体经济年收入、主导产业、重点工程、计划投资资金总数及资金来源(自筹、上级扶植、社会捐助)、村庄类型(农区型、山区型、城郊型和工矿型)。县委、县政府根据试点村和治理村的基本概况制定全县新农村建设规划。各包村领导和帮扶单位从尊重农民主体地位、保证农民的民主权利出发,引导村民组织起来,根据本村的实际情况和村民的利益需求,自主制定本村的新农村建设规划,鼓励广大农民发扬自力更生、艰苦奋斗的革命精神,通过农民自己的努力把自己的村庄改造和建设成为社会主义新农村。

三是指导村民依托村民自治机制建设新农村。县乡两级包村干部和帮扶单位始终把调动农民积极性和创造性的工作放在首位。首先,指导广大村民搞好党支部和村委会组织的换届选举,把综合素质高、管理能力强、群众基础好的人选进党支部和村委会班子,帮助党支部和村委会搞好两委班子建设,使两委班子成员以出色的能力组织村民,以高尚的道德感染村民,凝聚个体力量,形成巨大合力,共同建设美好家园。其次,从改变农民传统观念、激发农民参与精神入手,采取各种措施,通过村民会议、村民代表会议或进家入户宣传等方式,激发农民参与新农村建设的积极性和主动性,说服村民坚持自主、自立、合作的原则,积极响应国家政策,用自己的双手建设自己的家园。最后,引导村民发扬自力更生、艰苦奋斗的精神,对直接受益的公共设施建设做到自主投资、投工,有人出人,有智出智,有钱出钱,动员本村在外工作人员和先富户为新农村建设捐款捐物,真正做到不花钱,能办事,花小钱,办大事。

四是监督村干部落实民主管理制度。各包村干部和帮扶单位积极为新农村建设出主意、想办法、调动广大农民积极参与新农村建设。同时,监督党支部和村委两委班子将决策权交给村民,保障村民在重大村务上的决策权。公共财政该如何使用、新农村建设该做什么、不做什么、先做什么、后做什么等都由村民说了算。对于涉及村庄集体利益或村内部分村民利益的事项,引导村干部向村民交家底,有多少钱办多少事、村集体上马什么项目等问题都让村民决定。对于村民急需解决但又缺少资金投入的事项,资金如何筹,项目如何做等问题,引导村民自觉组织起来,依靠合作的力量解决村民的公共需求。

五是建立考核领导干部的农民评价机制。为了确保新农村建设工作和重点工程的顺利实施,加大对全县新农村工作和重点工程的督察力度,县委县政府成立了专门的重点工作督察组,加强督察考核,严格奖惩兑现。督察组的职责是根据全县新农村建设的进程,将包村领导和单位的目标任务进行细化、量化,明确年度目标责任,建立考核指标体系和考核办法,主要目的是督察四大班子领导包村情况、乡镇干部驻村情况及新农村建设成效。考核方式采取村民打分和实地考察相结合的办法,村民成了考核县乡领导政绩的主体力量。督察结果要在全县范围内通报,并对成绩突出的领导、单位和社会团体进行表彰奖励,同时对组织领导不力、完不成任务者进行警告或通报批评。经过以上多方面的努力,夏县新农村建设成效显著。夏县作为省级贫困县,全县辖11个乡镇256个村,多数村庄集体经济空壳,财务亏损和负债问题严重,难以维持正常的村务运转。通过县乡领导承包和单位帮扶,经济发展较快,村庄规划标准较高,基础设施和绿化卫生较好,为新农村建设树起了样板,积累了经验。

四、几点初步的结论

从新农村建设和村民自治的关系来看,我们至少可以得出以下两方面的结论:

第一,村民政治参与的方式、程度和质量相互关联、相互影响。参与方式的选择和参与范围的大小直接影响着参与的质量和效果,参与质量的高低和效果的好坏又反过来影响着政治参与的范围和方式,预期参与效果的实现,会大大激发人们的参与热情,提高人们政治参与的效能感。从中国农村村民自治的发展轨迹来看,村民参与的范围从一开始的村委会选举,到后来的监督村干部行为,再到目前的新农村建设,参与的范围越来越广,参与的程度越来越深。而且,随着村民参与范围的扩大和参与程度的加深,村民参与的水平有了极大的提高,民主理念也由此深化。

第二,新农村建设是党和政府凝聚民心、体现民意的重要工程,也是村民自治制度深化和发展的过程。新农村建设中要真正落实村民自治制度,通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的民主机制,调动农民参与村务和新农村建设的积极性和主动性,从而使公共财政得到有效使用,使公共产品得到有效供给,使与农民切身利益密切相关的各种问题得到有效解决。新农村建设能否从根本上解决??三农??问题,取决于党政领导发展观念的更新和服务意识的提高,能够正确处理好国家建设和社区发展、国家援助与村民自助、经济发展与文化需求、眼前利益和长远目标等方面的关系;取决于政府职能的转变,把激发农民参与精神、发挥农民主体作用和满足农民利益需求放在工作首位,在引导和帮助农民组织起来自强、自助方面发挥重大作用;取决于广大农民的劳动热情被激发出来,真正成为新农村建设的主力军,体现出社会主义的合作精神,激发出建设社会主义新农村的内在活力。