由于中国民主化进程的特殊背景, 民主缺乏传统, 民主发育程度低, 遇有国家政权系统的压制, 民主萌芽就会受到摧残, 民主化进程就会中断, 所以中国民主化进程需要国家力量和政府行为的推动。按照《村民委员会组织法》的规定, 乡镇政府与村委会之间是一种指导与协助的关系, 乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助, 但不得干预依法属于村民自治范围内的事项, 村委会协助乡镇政府开展工作。但是, 在村民自治的实践中, 乡镇政府与村委会之间形成了此削彼长的博弈关系, 很难达到理想的平衡状态。
在现有的体制下, 乡镇政府作为国家政治体制中最基层政权组织, 承担着上级政府下达的各项任务, 且这些任务大多是“一把手“亲自抓的“ 一票否决制”, 必须无条件完成, 而村一级属于自治组织, 使乡镇政府失去了完成任务的左右手。在这种条件下, 乡镇政府要完成上级政府交给的任务, 就必须采取各种手段控制村委会。事实上, 在村民自治制度的实践中, 一方面村委会选举必须在乡镇政府的指导下进行, 另一方面由于农村社会的许多资源和上级下达到村一级的各种款项大多还掌握在乡镇政府手中, 乡镇政府一般可以通过操纵选举和分配资源的渠道轻而易举地达到控制村委会的目的。再加上村委会在各方面需要乡镇政府的支持和传统的意识观念, 自觉或不自觉地充当了乡镇政府的下属机构, 而不具有自治的性质, 最终的结果是村民的民主权利得不到保障。
乡镇政府在基层农村的主要工作是征收税款和集资捐款,都是不受群众欢迎的事情, 这些工作进行的难度非常大, 主要依靠村委会干部去得罪村民。尤其是乡镇政府为了保证村委会干部完成任务的积极性, 对于村干部的贪污腐败行为多采取“睁一只眼、闭一只眼”的默认态度。所以, 一个贪污腐败行为让村民忍无可忍的村干部后面大多都有基层政府的领导在撑腰, 村民上告村干部贪污腐败的事总是很难得到满意的答复。在村民心目中, 乡镇干部与腐败的村干部一样是村民利益的损害者。笔者曾经在农村做过一项关于农民对各级政府的信任度的调查,多数农民对中央政府、省政府、县政府、乡镇政府的信任度依次为绝对信任、信任、较信任、不信任, 也说明了这一问题。村民普遍认为, 中央的好政策在基层政府的执行中走了样。
但是, 随着村民自治制度的不断推进和民主选举程序的不断完善, 尤其是村民民主意识的不断提高, 村民在参与选举的过程中, 不断地以自治权对乡镇政府的操纵和干涉进行抵制和抗拒, 并积极通过上访的渠道迫使乡镇政府还权于民。村委会选举日益民主化的现实决定了乡镇政府不可能继续在上级政府和村民自治组织的夹缝中挣扎, 因为完全按照《村民委员会组织法》的法律程序选举产生的村委会后面有村民撑腰, 不仅对于乡镇政府的各种不合理摊派和不受村民欢迎的产业调整计划都可以理直气壮地拒绝接受, 甚至对于乡镇政府下达的合理的政务也采取激烈的抵触行为。
从目前来看, 这两种权力博弈的结果正在朝着有利于中国政治民主现代化的方向发展, 即就是乡镇政府不得不把村委会选举的权力完全交给村民。但权力下放的结果是乡镇政府的工作举步维艰, 面对村民报复行为的无奈, 面对村民一些违法行为的无力, 只有通过与村委会干部建立称兄道弟的私人关系来完成上级政府的任务。
中国农村村民自治是一种具有中国特色的自治形式, 它的独特之处就在于, 村民自治不是无限制自治, 而是中国共产党领导下的自治, 党支部是农村基层组织的领导核心和村民自治的领导机构。《村民委员会组织法》规定: 中国共产党在农村的基层组织, 按照中国共产党章程进行工作, 发挥领导核心作用; 依照宪法和法律, 支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。
但是, 由于农村基层党组织建设相对滞后, 党支部书记的一元化领导方式和党员队伍老化、后备力量匮乏、整体素质低、管理能力差等与综合素质高、管理能力强、群众基础好的村委会形成了强烈的反差, 尤其是一些党的领导干部以权谋私, 损害群众利益, 严重损害了党的形象, 降低了党在群众心目中的威信, 从而使党的领导权力的合法性受到怀疑。
第一, 由于长期的“一元化领导体制”, 农村党支部习惯于搞“家长制“ 、“一言堂” , 村中大事小事都由党支部书记拍板决定,村委会名义上是村民会议决策的执行机构, 实际上是党支部书记决策的执行机构, 直到20 世纪90 年代末, 全国80%以上的党支部书记都是村级组织当然的一把手, 近几年, 随着村民自治制度的逐步落实, 情况有所改观, 但党支部书记把持村政仍然是目前影响村民自治正常发展的重要因素。
第二, 有些支部书记为了保住自己的职位, 专门发展村里没有文化、没有能力的人入党, 甚至利用职权把优秀青年拒之基层党组织门外。有的村党支部书记怕权力落入外姓人手中, 只吸收自己的家族成员或与自己有关系的人入党, 致使农村基层党组织成了“家族党” 。严重地影响了基层党组织的党员质量。
第三, 在市场经济浪潮中凸显出来的农村优秀人才注重发展经济, 而忽视了自身的政治修养, 缺乏要求入党的积极性。还有一种情况是, 近几年加入党组织的党员新秀大都进城打工或经商, 无意在农村发展。
正是由于以上几方面原因, 导致目前农村党员队伍严重老化, 后备力量匮乏, 党员素质低下, 极大地削弱了农村党支部的凝聚力和战斗力, 动摇了党对农村的领导, 根本无法适应村民自治的需要。所以, 在村委会选举中, 村民更愿意把选票投给在市场经济浪潮中凸显出来的经济精英, 而不是党员, 但他们都没有竞选党支部成员的资格。在这种条件下, 即使是严格按照“两票制”或“ 两推一选”的程序产生的党支部班子, 也只能是“矮子里面拔将军” , 在治村能力和群众基础方面比不上村委会。所以,把村委会和党支部的换届选举作为两个分开的过程来进行, 就必然会产生党支部不如村委会或严重对立的两委。
(一) 改革地方治理结构、转变基层政府职能是解决问题的根本途径
目前, 中国村民自治中乡村关系的困境主要是由于中国自上而下的压力型体制和村民自治体制在衔接上有缺陷而造成的, 这一点得到了多数学者的肯定, 并提出了各自的改革措施:有的提出取消村民自治, 有的提出取消乡镇政府, 有的主张实行县政乡派, 有的主张实行乡镇自治, 还有的主张实行乡政自治。笔者认为, 取消村民自治决不可能, 乡镇这一级也有存在的必要, 究竟该如何存在, 是作为一级政府, 还是作为县政府的派出机构, 应该根据各地的实际情况而定, 但无论哪一种改革办法,都应该着眼于建立一个与村民自治相适应的政治体制, 改变乡镇一级在国家政治体制中的地位和角色。
第一, 县乡机构改革同步进行。县乡机构膨胀是一个共性的问题, 人浮于事, 效率低下。有一个县机关干部这样概括县政府人员的工作: 聪明人摆摊( 个体经营) , 奸猾人转圈( 打麻将) ,老实人上班。大批白领阶层只领工资不上班, 而同时许多工薪阶层干了工作却拿不上工钱。但精简机构应该有一个科学的量化标准, 哪些机构该撤, 哪些机构该留, 哪些机构该设几个编制,这一系列问题都应该根据各自的工作量来计算。
第二, 转变乡镇政府职能。以往乡镇政府的主要职能就是完成上级布置的没完没了的任务, 乡镇负债累累也多是完成上级政府的形象工程或各种达标工程的结果。机构改革后, 把乡镇政府所管理的许多事务都交给社会去办理。县政府除了国家政策性行政任务外, 应该给乡政府留有一定的空间, 制定本行政区的经济发展计划, 一般情况下, 不得为了个人的政绩随意给乡镇政府下达任务, 乡镇政府的职能要适应村民自治的需要, 由以前的行政命令转向服务和协调, 成为真正受群众欢迎的政府, 才能为群众所认同, 所接纳。
第三, 乡镇长的考核制度也要作相应的改变, 不能继续按照以前县政府定的标准, 更不能实行以前的“ 一票否决制” , 而应该在贯彻国家方针政策的基础之上, 主要考察乡镇政府对村民自治的指导和监督状况, 应该以村委会和村民民主评议为主。要做到这一点, 首先应该把乡镇和村委会的职权划分清楚。
第四, 乡镇长选举要达到民选恐怕为时还早, 应该严格按照宪法规定的选举办法产生。而要做到这一点, 首先要规范乡镇人民代表的选举, 借鉴村委会选举的经验, 严格按照法律持续选举产生, 或者毕其功于一役, 把乡镇人民代表的选举与村委会的选举合二为一, 即严格按照《村民委员会组织法》的法律程序选举产生村委会, 选举产生的村委会成员是当然的乡镇人民代表,再由这些人民代表按照法律程序选举乡镇长。
(二) 采取正确的途径实行“一肩挑”是解决两委矛盾的最佳选择
要真正从根本上解决这一问题, 应该从法律上规定“ 一肩挑”, 把两委的换届选举有机地结合起来, 鼓励党员竞选村委会职位, 不参与竞选者和竞选失败者没有参与党支部竞选的资格,竞选村委会成功的党员可以通过党内选举的合法程序兼任党支部的职务, 对于竞选成功的非党员, 基层党组织应通过合法程序把他们吸收到党组织内部。这种做法一方面有利于把农村思想品德好、管理能力强的优秀分子按照党章规定的条件和程序吸引到党组织中来, 增强基层党组织的凝聚力和战斗力; 另一方__面有利于党支部书记改变以往家长式的管理方式和一元化的领导方式, 充分尊重村民的民主权利, 始终把村民利益放在第一位, 重新树立党在群众心目中的威信, 确保党的路线、方针、政策在农村的贯彻执行。
“ 一肩挑”模式在实践上取得了良好的效果, 在理论上也有科学性和合理性, 得到了中央的肯定, 并提倡在全国范围内实行“一肩挑” 。在目前各地实行的“一肩挑” 模式中, 笔者认为,通过合法程序将党支部成员当选为村委会成员的做法不妥, 一是由于这种做法有基层党组织操纵选举之嫌, 可能会由此降低选民的投票效能感, 从而导致选民拒绝参与选举; 二是这种做法也可以为一些乡镇干部使自己喜欢的人当选提供了机会; 三是这种做法不利于把非党员的优秀村民选拔出来; 四是这种做法不利于基层党组织建设。所以, 笔者认为, 从村委会到党支部的做法应该是最为科学的, 即能保证把选民中最优秀者选举出来,又能保证把群众中的最优秀分子吸收到基层党组织内。但这一切还需要合法公正的选举程序做保证。
第一步, 各地统一“两委” 换届的时间, 在两委换届选举前进行广泛的动员和宣传, 发动选民积极参与选举; 第二步, 严格按照《村民委员会组织法》进行村委会换届选举, 鼓励党员积极参与竞选; 第三步, 按照党内民主的程序, 将竞选成功的村委会主任、副主任和委员分别调整为党支部书记、副书记和委员, 如果新当选的村委会主任不是党员, 则应由乡镇党委先委派一名乡镇干部主持该村的党支部工作, 如果村委会主任是党员, 而副主任和委员中有非党员的, 则党支部中相应的职务可以缺额; 第四步, 通过合法程序发展非党员的村委会成员入党。这种做法即可以保证党员和普通村民有平等的被选举权, 也可以通过村委会换届选举把村民中的优秀人才吸收到党组织中, 即有利于村民自治的发展, 也有利于基层党组织建设。这样以来, 村干部的命运完全掌握到了村民的手中, 这种体制不仅不会产生以往“家长式”的管理方式和“一元化”的领导方式, 而且“一肩挑” 的村干部在工作中必然会形成一种全新的关系, 村委的身份在前, 支委身份在后, 始终把群众利益放在第一位, 遇事与群众商量, 征求群众意见, 通过全心全意为人民服务的行为树立起党在群众心目中的威信, 保证党和国家的路线、方针、政策的贯彻执行。
按照这种途径实现“一肩挑”必须要有两个前提条件, 一是必须严格按照法律程序选举产生村委会, 不得有任何违规行为,二是必须在村委会选举的基础上, 建立一个健全的自治机制, 确保民主管理、民主决策、民主监督三大民主的落实。
许多学者担心这样做会走上过去“一元化领导” 的老路,但实际上这种情况不会发生, 因为“一元化领导”是人民公社时代的产物, 在村民自治的新体制下, “ 两委合一” 的村干部经历了群众的检验和挑选, 而不是由上级政府任命的, 更重要的是有民主管理、民主决策、民主监督三大民主的制约, 从根本上避免了“一元化领导”体制的产生。
(三) 健全法律法规、落实民主制度是实践村民自治的法律保证
村民自治中存在的问题除了体制本身的问题以外, 还有成文法律不完善和法律在实践中没有得到落实。一方面, 《村民委员会组织法》 还有许多不完善的地方, 在乡村关系方面, 主要是乡镇政府和村委会职能划分不清, 为乡镇政府控制村委会和村委会过度自治化提供了机会。另一方面, 村民对乡镇政府和村干部的不满, 主要是由于村级治理中民主管理、民主决策、民主监督没有落实到位, 使村民有了一定的积怨。所以, 要进一步完善《村民委员会组织法》, 并制定相应的惩戒性法规, 作为处罚违法行为的法律依据, 做到有法可依, 有法必依, 执法必严, 违法必纠。
从乡村关系来说, 在执行党的路线、方针、政策方面, 村干部要坚定不移地服从乡镇党委的领导, 而对于乡镇党委政府的不合理摊派或者非国家政策要求的任务, 村干部有权拒绝。对于上级政府下达的调整产业结构的任务, 要由村干部征求村民意见, 如果村民不同意, 可先通过党员干部进行示范, 以效益说服村民自愿参与, 决不能采取强制措施。五分之一以上的选民可以联合向乡镇政府提请罢免村委会成员, 乡镇政府必须在十天或半个月内组织村民罢免会, 对不称职的村干部进行罢免。协助乡镇政府工作是村委会的法定义务, 不能想协助就协助, 不想协助就不协助, 应该协助而不协助者要负法律责任。
从村干部和村民之间的关系来说, 村干部要依法办事, 以制治村, 严格按程序选举产生村民小组长和村民代表, 严格按照《村民委员会组织法》实行民主管理、民主决策和民主监督, 否则不仅要接受村民的罢免, 而且还要受到法律的制裁, 并赔偿由于自己的不当行为给村集体或村民带来的损失。
[ 1]徐勇. 中国农村村民自治[ M] . 武汉: 华中师范大学出版社, 1997.
[ 2]梁开金, 贺雪峰. 村级组织制度安排与创制[ M] . 北京: 红旗出版社, 1999.
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