一、乡镇财政收不抵支是农民负担加重的首要原因

乡镇政府在资金短缺和负债累累的情况下, 一方面必然会通过各种渠道向农民寻找资金, 税费改革难以实行; 另一方面必然会把本应由各级政府承担的农村教育或一些不能直接产生效益的农村公共设施费用转嫁给农民。

首先, 从笔者对中西部欠发达地区乡镇财政收支状况的调查结果来看, 多数乡镇政府的财政收不抵支, 无法保证乡镇政府机关正常运行的基本资金需求。X 县是一个典型的传统农业县, 乡镇企业极不发达, 也很少有其他预算外收入, 只能依靠预算内收入保证乡镇政府的正常运转。而预算内收入只有乡统筹和各种罚款等少数几种, 财政支出的项目却包括人员工资、机关日常开支、机关工作支出等多方面。该县多数乡镇的预算内收入根本无法保障乡镇政府履行其正常职能的需要。

其次, 乡镇政府在财政收不抵支的情况下, 力图通过开发旅游业、发展农业产业化等途径提高农民收入和发展地方经济。但乡镇财政明显缺乏承担这些项目的启动资金, 向农民集资摊款已不可能, 只能由乡镇政府举债。X 县所有乡镇截至2001 年末按协议或合同应付而未付的本金及利息共计3250 万元, 其中直接显性债务2994 万元, 或有显性债务256万元。如该县经济发展最好的S 镇直接显性债务797. 4 万元, 其中欠国内金融组织15. 4 万元, 欠单位269. 5 万元, 欠个人460. 5 万元, 拖欠职工工资52 万元。这些负债中, 一部分是开发旅游业和兴办乡镇企业的亏损, 项目投资很难收回; 另一部分是修建公路、水利、学校等欠工程队款或银行贷款, 不直接产生效益, 需要向农民集资偿还。

这说明在乡村财政收不抵支和负债累累的双重压力下,根本无法保证乡村两级的正常运转。在这种情况下, 乡镇政府和村级组织向农民乱收费的口子就不可能被堵死, 他们总是要通过各种比以前更为隐蔽的手段向农民收费。税费改革这样的好政策, 到了基层政府那里必然会成为念歪了的“经”。而且乡镇政府在资金短缺的条件下, 还会把本应由政府投资的农村教育和公共设施费用都推向农民。如在农村教育上, 许多地方乡村两级民办教师的工资由在校学生负担,上学的费用与日俱增, 农民负担由此加重了许多。X 县一名小学生一年的学杂费约500 元, 一名初中生一年花费约1500～2000 元, 高中的费用就更高了, 农民根本负担不起, 孩子只好辍学。再如修路、打井、修渠等一些投资巨大的工程都要需要农民集资、捐款, 这些都无疑加重了农民负担。

由此可见, 要想通过税费制度的改革, 从根本上解决农民负担的问题, 必须首先解决乡镇财政入不敷出的问题。而要解决乡镇财政入不敷出的问题, 一是要精简乡镇政府机构, 转变政府职能。按照国家所定的编制, 一个两万多人的中等乡镇, 编制内的干部也就是十余人, 而每个乡镇实际拥有__的干部数倍或数十倍超过这个数。二是要通过财政体制本身的改革来解决, 如取消上级政府对乡镇政府的一切不合理税费, 或者减少上级政府的税收, 把更多的税源留给乡村两级,同时压缩乡村两级财政支出。

二、农业生产的高成本、低收入和农村社会的高消费是农民负担加重的又一原因

农业是一种不同于其他产业的特殊产业, 在市场经济条件下, 它不仅要承担自然风险, 而且还要承担市场风险, 这就需要政府通过向农业投资来抵消风险、弥补收益。然而, 中国政府对农业的投资或补贴却很少, 导致农业生产成本高、收入低。就拿X 县乡统筹比较高的乡来说, 2001 年每个农民交纳的农业税为25. 12 元, 农业特产税为8 元, 乡统筹为23元, 共计56. 12 元, 村提留因为征收困难在大多数村已停止征收, 即使有提留, 每人最多也不过10 元。就连农民自己也承认: 他们的真正负担并不是这些税费, 而是从事农业生产的高成本和农村社会的高消费。

以X 县主要从事农业生产的农户为例: 一户户主是村会计, 4 口人, 共有责任田6. 4 亩, 承包地2. 6 亩。2002 年种植棉花4. 6 亩, 毛收入4100 元, 投入成本1013 元; 种小麦4. 4亩, 产小麦2200 斤, 按每斤0. 51 元计算, 毛收入1122 元, 投入成本850 元。另一户户主是村民小组长, 5 口人, 有责任田8 亩, 承包土地9 亩。2002 年种植棉花8 亩, 毛收入5600 元,投入成本1480 元; 种小麦7 亩, 毛收入1785 元, 投入成本1150 元; 种玉米2 亩, 毛收入900 元, 投入成本300 元。他们所谓的“成本投入”仅仅是该项生产需要的耕种、施肥、浇水、农药等临时支出, 而不包括农业生产必须的生产工具、运输工具和水泵等农业生产固定资产的投入以及农民所投入的人工劳动, 所以, 农业的实际生产成本还要大得多。

农业生产的投资是农民很难负担的, 许多农户都靠借款、贷款投资, 到最后, 卖了农产品, 还了借款或贷款所剩无几, 不投资的农户连全家人的口粮都保证不了。尤其加入WT O 后, 我国农业在生产规模、基础设施、产品质量、价格等方面面临着极大的困难。特别是中西部地区一家一户的传统农业占据多数, 生产规模小, 预测市场能力差, 生产的盲目性和自发性强。再加上农民收入低, 资金困难, 对于现代农业生产中机械化、化肥等的投入相当有限, 农业生产手段和组织方式比较传统, 致使农产品成本高、效益低、质量差, 不能适应市场需要, 缺乏竞争力。这些问题不是税费改革为每一位农民减少几十元税费所能解决的, 它需要政府加大资本投入, 通过各种渠道增强农民在国际市场中的竞争能力。如从税收制度上降低农业税收, 把更多的税源留给地方; 通过无息或低息贷款鼓励农民种植经济效益高、在世界市场中有竞争力的经济作物; 通过加大政府对农业的支持与补贴的力度, 对农业生产的基础设施如打井、修渠等, 对必要的农用生产资料如良种、农药、化肥、农机工具等进行直接补贴, 并限定其最高价格, 以降低农业成本, 增加农民收入; 加大农村人力资本投资, 免费对农民举办各种职业和农业技术培训班,为农民提供农业技术服务, 提高农民的整体素质, 依靠科技进步改造产品结构和产品质量, 增强市场竞争力等。

农民负担的加重还在于盖房、婚丧大事的浪费和高昂的医疗费。在农村, 社会发展与农民收入的低下形成了强烈的反差, 一方面现代化商品应有尽有, 另一方面农民无钱享受,可要把儿媳妇娶进门, 就必须得拥有。一面像样的新式住房,是儿子订婚谈恋爱的基础, 三金( 项链、戒指、耳环) 、三电( 电视、冰箱、洗衣机) 、两轮或三轮( 摩托车或三轮车) 是儿媳妇嫁进门的基本条件, 总共下来得四五万, 这笔花费是大多数家庭最沉重的负担, 有的父母辛苦一辈子都还不清这笔债。

埋葬老人是中国几千年的风俗习惯, 为老人办丧事, 不讲排场, 就是不孝。在X 县三五千元是埋葬一位老人的普通花费。农村医疗卫生体系的瘫痪是三农问题的一个重要方面, 也是目前农民面临的最大难题之一, 由于付不起高昂的医疗费用, 许多农民得了比较难治的病后都不住院治疗, 而是在家等死, 以避免家庭陷入巨额债务之中。

三、征税成本过高是农民负担加重的第三个原因

征税成本是指政府在征收税费的过程中所支付的成本,征税成本的高低取决于征收税费的难易程度, 而征收税费的难易则取决于农民的支付能力和纳税态度。

乡镇政府是直接面对农民的最基层政府, 其主要职责应该是领导和组织当地的经济发展, 为农业生产提供市场信息和服务。村级组织作为群众性自治组织, 主要办理本村的公共事业和公益事业, 调解民间纠纷, 协助维持地方治安等。但实际上, 乡村两级成了国家的税收机构, 乡村干部也都成了上级政府的税收人员。先是村干部协助乡镇干部完成县财政的税收任务, 这些税收征收起来愈来愈困难, 前几年是个别钉子户、特困户不缴, 乡镇政府只好用统筹款或向银行贷款完成任务, 后来是很多户以各种各样的理由拒缴, 这两年更是许多村民联合起来抗税, 乡镇干部只好采取了强制性手段。如有的乡镇组织所有机关职工, 带上检察机关、公安机关、法院的人员进村入户, 强拿硬要; 有的乡镇则是雇佣几十名青年男子, 进驻村委会, 除了食宿全包外, 每人每天还有20元的工资, 一切负担都由村里承担, 而村干部最终把这些负担摊派到村民头上。征收完农业税和乡统筹, 多数村干部早已被弄得筋疲力尽, 便放弃了村提留的征收, 对于村级组织应该从事的农田水利基本建设、购置农业生产的固定资产等一概不作为, 就连水泵都是农民一家一户自备, 既浪费资源,又耽误农业生产, 产量降低。结果, 费时、费工、费力, 既增加了农业成本, 又减少了农业收入。

农民对交纳税费采取抵抗态度的主要原因是对乡镇政府的行为不满, 认为乡镇政府没有尽到其应尽职责, 也有的农民认为自己在一些问题上没有受到公平的待遇, 以抵抗税费表示不满。笔者认为, 解决这一问题的关键首先在于规范干部行为, 明确乡镇政府和村级组织的基本职能和事权, 融洽干群关系, 树立干部在村民中的威信。其次在于国家应更多投资农村基本设施建设和公共物品的提供, 不要由乡镇政府向农民摊派统筹, 为融洽干群关系营造一个良好的环境。