城市化是土地资源非农化过程。据农业部和国务院发展研究中心统计, 1987年——2001年全国非农建设占用耕地共计3394.6万亩,估计2000年—2030年非农建设占用耕地将超过5450万亩。[ 1]说明随着城市化进程的加快,失地农民的数量将会迅速增加。土地是农民最基本的生产资料和最基本生活保障,能否解决好失地农民的生存需求和生活保障,是城市化能否健康发展的关键因素。然而,在国家、基层政府、开发商和失地农民等各种利益群体的博奕中,失地农民是最终的利益受损者。据国家权威部门估计,改革开放以来仅政府低价征用农民土地至少使农民蒙受了二万亿元的损失, [ 2]失地农民的各种维权活动,不仅减缓了城市化进程,而且威胁到整个国家的稳定与发展。本文试图通过一个村庄的案例,分析中国农村城市化的困境及成因,探索推进城市化进程的有效途径。

1中国农村城市化的困境:

一个村庄在城市化进程中的遭遇

本文所描述的Z村位于北部一个港口附近,村旁有高速公路穿过,离火车站、飞机场也不远,占据着得天独厚的地理位置,为国内外客商投资提供了便利条件。Z村是一个有5918人的大村,最早以盛产“小站大米” 而闻名,被称为“鱼米之乡”,副业以草编织为主,在20世纪70—80年代,一直是当地远近闻名的富裕村。

从20世纪90年代开始, Z村却在当地加速城市化的进程中,由于村干部盲目开办企业,效益低,亏损多,致使村集体背上了3000万元的巨额债务。村民不满情绪非常严重,组织上访,拒交税费,党支部书记和村委会主任被迫辞职。1995年底,乡镇政府在村民的强烈要求下启动民主选举程序,对“ 两委”同时进行换届,1998年和2000年又进行了二次换届,但民主选举不但没有减少债务,反而使耕地不断减少,由1998年的人均1亩减少到2003年的不足半亩。其中政府搞开发、修路无偿占地1300余亩,城市建设的绿化、美化挖土毁地1290亩,村集体的农业示范小区占地800余亩。据村民反映, Z村作为当地一个模范“小康村”,真正达到小康水平的家庭不足5% , 30%的家庭看不起病,上不起学,村民生活的经济来源主要靠外出打工,多数人没有稳定的工作,在开发区打零工,有的村民为了争抢一天20—30元的零工致残。

从2003年初开始, Z村村民推选出村民代表,为被毁被征的耕地不断到各级政府和有关部门上访, 2003年12月10日, 2000多名村民组织起来到村委会楼前示威,挂起了“ 还我土地,我要生存”的大幅标语,高呼口号,并举行了村民自愿签名上访的仪式。村里除了村干部及其亲友和一些非常贫困的家庭外,大约1000多户自发为组织上访的村民代表捐了款,每户20元。随后,这些上访代表多方收集证据,继续到各级政府和有关部门上访。正在这个时候,基层政府西区开发的征地行动紧锣密鼓地开始了,村委会主任在村民上访的巨大压力下,再也不敢擅自与政府签定征地合同,而征地合同也到了非签不可的地步。在这种情况下, Z村启动了村民代表会议的程序,试图通过村民代表会议与政府签定征地协议,缓和一触即发的干群矛盾。

首先,选举产生村民代表和村民小组长成员。按村民居住的片划分村民小组,全村1838户,主要居住在公路南、大沟东、大沟西三大片,分9个村民小组,然后由村民小组联户选举51名村民代表。村民代表产生后,又以片为单位由各片村民代表以集中投票,秘密写票,公开唱票的方式推选村民小组长,三片选出的9名村民小组长全部都是村民代表成员,也都是上访代表;其次,规定村民代表会议的运行程序,村民代表会议由村委会主持,村两委干部都是其组成人员。村民代表会议可以随时召开,凡是与村民利益有关的村务都由村民代表会议讨论决定,只不过是一般村务由村民小组长在征求村民代表意见的基础上通过村民小组长会议决策,重大村务必须由村民代表在征求村民意见的基础上通过村民代表会议决策,村民小组长和村民代表必须按时参加会议,缺席5次被取消资格。村民代表会议必须有村民代表半数以上参加,会议有效。村民代表会议的决策必须有半数以上的村民代表同意,决策有效。会议由专人做记录,会后向村民公布讨论结果。

Z村村民代表会议成立后的第一个任务就是与基层政府签定征地合同。政府开发需要征用Z村耕地2777亩,广大村民和村民代表以村民代表会议为舞台与村干部和基层政府进行了前所未有的较量,从2004年3月12日到4月4日不到一个月的时间内,区街两级领导亲自到Z村召集了六次村民代表会议,要求他们按照政府的条件签定征地协议。在与政府的谈判中,村民代表提出了自己的要求:一是政府必须拿出国务院的征地批文,不能非法征地;二是高速公路是赢利项目,应由开发商与农民按照市场价格协商;三是要求解决村民的养老、医疗、就业等社会保险问题;四是村干部必须把毁田卖土和以前的征地补偿款发给村民。面对村民代表的抵抗,基层政府采取了软硬兼施的态度,一方面在原来每亩3万元的基础上又以每眼55万元的价格补偿两眼井,另加10万元的修路补偿费。另一方面表示,如果村民还不同意,政府就得强制执行,每亩只给1—6万元的补偿,阻止施工的村民将被拘留。村民代表最终也没有妥协,并表示要用生命保护耕地。在征地最后期限的前一天晚上,基层领导胁迫村委会主任在征地协议上签字时,村民代表在村委会办公楼里整整守侯了一夜,天一亮又带领几千村民到现场阻止政府强制执行,致使西区开发无法按时动工。紧接着, Z村的村民代表会议又否决了村委会以建设村民公寓为基础的城中村规划。

2农村城市化受阻的原因分析:失地农民的参与缺位与利益

受损农民是农村城市化的主体,是城市化的参与者、建设者,也是城市化的当然受益者,因此尊重农民在城市化中的主体地位,发挥其积极性和创造性,是加速推进城市化进程的有效途径。在Z村的案例中,失地农民始终被排斥在城市化之外,基层政府和村集体组织都起不到保护农民利益的作用,最终使城市化受阻。

土地是农民最基本的生产资料和生活保障,当国家因城市发展需要农民放弃土地承包权和经营权时,就应该保障农民有“ 可持续生计”[ 3]的手段,不能让农民陷入失地又失业的困境,同时还要解决失地农民的医疗、养老和陷入贫困时的最低生活保障问题,消除失地农民的后顾之忧。因此,无论以何种方式征用土地,国家都应该对失地农民的生产和生活有一个全面的政策安排,否则,失地农民问题不仅会影响到城市化进程,还会威胁到国家的稳定。土地征用主要有公益性、经营性和村集体经济组织按照国家城市规划要求兴办二三产业等三种类型的项目征地,目前这三种类型的征地都没有给失地农民平等协商的谈判地位。

就国家公益性征地来说,我国《宪法》明确规定:农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,国家为了公益事业的需要,可以依照法律规定对土地实行征用, [4]国家拥有强制性征地权,但没有明确界定公益事业的范围。《土地管理法》又规定:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,依法申请的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地。[ 5]基层政府在承办公益事业时,往往钻法律的空子,滥用国家强制性征地权。有的脱离当地经济发展的实际,搞政绩工程、形象工程,任意扩大征地面积。也有的以承办公益事业为借口低价甚至无偿将属于农民集体所有的土地变为国有土地,再高价将土地转征给开发商,或动用强制性的征地权帮助单位或个人搞开发性建设。结果使农民利益大受损失。Z村的耕地就是这样在不到5年的时间内由原来的人均1亩减少到不足半亩。

就开发商经营性项目征地来说,《土地管理法》规定:征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物和青苗补偿费,土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的6倍—10倍,安置补助费为该耕地安置的农业人口数与被征收前三年平均年产值的4—6倍的积,地上附着物和青苗补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。[6]而开发商为了降低征地成本,一般不按市场规则直接与农民协商,而是与基层政府协商,基层政府一般都是以传统农业计算征地补偿,由村委会单方面与开发商签定征地协议,基层政府从中得到一定比例的利益分配,乡村干部个人也从中获利,开发商最终以比市场价低的多的价格征用农民土地,使农民利益大受损失。Z村案例中西区开发项目的这种目的因遭遇村民有组织的抵抗而没有成功。

就村集体经济组织按照国家城市规划兴办二、三产业的项目征地来说,长期以来,由于农民组织化程度低,农村缺少维护农民利益的载体,重大村务的决策是党支部书记说了算,村两委干部作为既得利益者,执行书记命令,结果导致村集体和村民利益大受损失。Z村就是因为村干部的错误决策使村集体背上了3000万元的巨额债务,而村民对村集体企业根本就不知情。而在与Z村相距不远且经济基础和发展环境较差的另一个村,却是通过集体企业的发展顺利完成城市化过程的,原因是该村尊重村民在城市化中的主体地位,让村民参与企业项目选择和管理,充分发挥其积极性和创造性,结果兴办一个,成功一个,村集体经济由一开始的年收入100多万元迅速提高到1680多万元。在全村劳动力全部转入非农产业后,该村又以村民入股的方式对村集体企业进行了改造。

从理论上说,基层政府、村民自治组织和村民都是土地征用中保护农民利益的主体,但在现行体制下基层政府和村集体组织都很难扮演保护农民利益的角色,只有农民组织起来,参与进来,才能在最大程度上保证自身利益少受损失或不受损失。Z村曾因村干部决策失误使村集体背上了3000万元的债务,因村委会单方面与政府签定土地征用合同而拿不到补偿款,还由于缺乏村民参与致使1290亩耕地被毁。村民代表会议制度实行后,政府在农村的一切行为如项目开发、土地征用等都必须得到村民代表会议的同意,开发商再也不能通过基层政府和村干部低价征用农民土地。该村村民通过村民代表会议与基层政府协商征地补偿的谈判行为,说明农民只有依靠自己才能保障自身利益不受损失。

3推进城市化进程的有效途径:建立村民参与式的土地征用机制

透过Z村的案例,我们可以看出, Z村城市化过程中面临的土地征用问题、乡村干部以权谋私损害农民利益问题以及由此引起的干群关系紧张问题都是在现行体制下中国农村城市化面临的普遍问题,所以,该村通过村民代表会议制度维护农民利益的经验具有向外推广的示范性。从Z村村民代表会议制度运行的效果来看,村民代表会议把村庄内部大多数村民参与村务的积极性都调动起来了,多数村民都能通过村民代表会议打破村级治理的僵局谋求自身利益和集体利益,这说明启动村民代表会议对推动村民自治和农村社会的发展是非常必要的,是推进城市化进程的有效途径。

首先,国家从制度上为土地征用提供法律保障,防止政府官员滥用国家强制性征地权。明确农民的土地所有权和公益事业的范围,对于非赢利的纯公益事业,国家应按照合理的补偿标准征用农民土地,因为公益事业发展应由公共财政负担,而不能让农民承担。对于可赢利的公益事业,应按照合理的利益分配原则,使失地农民也能分享土地增殖的利益,享受城市化的成果,而不能一次性买断。对于经营性项目,要按照市场经济的规则,由村委会通过合法程序代表农民与开发商协商谈判,涉及到个别农户的承包土地,则由农户与开发商协商谈判,允许农民集体组织以入股、租赁等方式参与项目经营。对于村集体组织按照城市规划要求兴办的村集体企业以及城市化规划,要让农民参与到项目经营的整个过程中。

其次,建立村民参与式的土地征用机制,尊重村民在土地征用中的主体地位。严格按照法律程序以10到15户(人口较多的村以20到30户)为单位,选举产生村民代表,组成村民代表会议。再以村民小组为单位,由村民代表选举产生村民代表小组长,组成村民代表小组长会议。最后由村民小组长选举产生3名成员,组成村民代表委员会,作为村民代表会议的常设机构。村民代表会议制度的运行,先由村委会通过广播、村务公开栏、村民代表会议或村民会议等方式把政府、开发商或村集体征用土地的计划、征地的补偿安置方案等通知广大村民,再由村民代表在村民中广泛征求意见,再以村民小组为单位组织村民代表进行讨论,再由村民代表委员会组织包括村两委干部在内的村民小组长会议把群众意见集中起来,最后由村委会按照群众的要求与征地方进行协商。通过这种机制让农民以独立主体参与到征地的协商谈判中,养成民主权利观念,提高参与意识和参与能力,维护自身利益不受损失。

第三,规范管理村集体留用的征地补偿费,完善失地农民的劳动就业制度。采取村民参与的方式管理征地补偿费,村民代表委员会同时承担村民理财小组的职能,监督征地补偿费的收支,通过村民会议或村代表会议的形式制定征地补偿费的管理制度,明确村委会、村民代表委员会、村民代表会议分别具有的处置征地补偿费的权限,对于征地补偿费的使用途径和使用方案、支付形式和支付时间、发放对象及款项落实等都必须由村民会议或村民代表会议讨论决定,并及时把收支状况向村民公布。国家公益事业征地要根据劳动力市场的需要,为失地农民提供职业培训和劳务输出等服务。开发商征地要通过优先使用失地农民或增加安置费等方式,解决失地农民的就业问题。村集体组织兴办第二三产业,原则上要全部使用本村劳动力,可以在村民代表会议讨论决定的基础上,从征地补偿费中拨出部分资金,对村民进行技术培训,提高村办企业劳动力的素质。

总之,国家通过村民参与式土地征用机制的建构和征地制度的规范,将征地及其补偿款的收支纳入村务公开的内容,让农民知道征地用途,参与征地政策的制定,监督征地政策的落实,决策开发性的征地和村集体项目的经营,保障失地农民对城市化的知情权、参与权、选择权和决策权。

[参考文献与注释]：

[ 1 ]崔砺金等.护佑浙江失地农民.半月谈(内部版) , 2003年第9期.

[ 2 ]赵锡斌等.对城市化进程中失地农民利益保障问题的思考,中国软科学, 2003年第8期.

[ 3 ]“ 可持续生计”是联合国自20世纪90年代提出的一个概念,就是要维系或提高资源的生产力,保证对财产、资源及收入活动的拥有和获得,而且要储备和消耗足的食品和现金,以满足最基本的需求。本文主要是指在城市化进程中失地农民在市场竞争中有保证自身生存和抚育子女、赡养老人的能力和资源.

[ 4 ]《中华人民共和国宪法》第十条, 2004年8月28日修改后的《土地管理法》第二条第四款已将此条法律修改为:国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。.

[ 5 ]《中华人民共和国土地管理法》第43条.

[ 6 ]《中华人民共和国土地管理法》第47条.