路径依赖是指在制度变迁中，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。路径依赖意味着历史的重要性，人们对过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环；也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定在低效的状态，陷入恶性循环而不能自拔。同时路径依赖还常常将制度创新牵连引到旧的轨道上来，使新的制度中搀杂大量旧的因素，甚至成为旧制度的变种。当前我国的农村土地制度变迁的路径依赖就属于后一种情况，其内涵有两个方面，一是对改革前制度的依赖，即对土地集体所有性质和土地计划经济的依赖、留念，不敢或不想创新；一是对初始选择制度的依赖，即对改革初期的土地制度安排过分信赖，而不进行再创新，从而沿着初始选择的制度往下发展。这就导致了农业制度的变迁总是不能到位。
1、土地依然由村组分割所有，不能进行社会化市场配置。计划经济时期，土地由生产大队和生产小队所有，构成两级集体经济组织。这种土地制度安排既有历史的原因（合作经营），也是为了确保国家对农民、对土地和对生产成果的有效控制而设计的一种制度安排。七十年代末、八十年代初的土地制度变迁所实行的家庭联产承包责任制并没有打破这一种制度安排。土地依然为村（即原来的生产大队）或组（即原来的生活小队）所有，土地只能在村组内部进行调整，而不能在大范围内流动。
2、土地所有权在各种产权中依然处于主导地位，承包权利的约定仍然是以集体与农户的单边行政契约为主。计划经济时期土地产权制度是单一的所有权，排斥其它产权，这是一种典型的所有权主导的土地制度安排形式。这与我国的计划经济制度是一种必然的因果关系。按理讲，在市场经济条件下，这种制度安排应有所调整，因为从西方发达国家土地制度的变迁历史来看，市场经济越成熟土地所有权就越应淡化，土地使用权自然而然处于主导地位。但是从七十年代末开始的土地制度变迁并没有使土地使用权居主导地位，所有权仍然起支配作用。主要有如下几种体现：一是土地地租太高。当前土地所有权的经济实现形式是以统筹提留来体现的，虽然统筹提留按制度要求不超过上年的5%，但是由于土地所有权居主导地位，因此各种搭车收费多。二是由于土地所有权居主导地位，土地使用权就只能在本村，甚至本组流动，承包使用权的权利大打折扣。三是土地所有权的代理人---村组仍凭对土地的所有权不时的干预农民的生产经营，许多地方经常出现强制性结构调整、强制性调整农民承包地等现象。
由于土地所有权占主导地位，土地发包的主体----集体既是所有者的代表，又是行政管理者的代理人，因此，在契约的鉴定中又压倒性的优势，从而使本应协商的契约变成了集体所者的单边统一规制：定价刚性、单边选择刚性、流动刚性。一是农村家庭土地承包契约关系中，集体处于主导地位，农民处在被动接受的地位的不对等契约的局面；二是土地承包一个契约代替了一系列的契约，若干个短期契约被一个不能讨价还价的、不可再谈判的较长契约替代的契约结构没有变；三是契约所具有的行政指令性和排斥市场机制的作用依然与改革初期没有大的变化。
3、承包权的规范与界定仍然是以政策规定为主，法律规范为辅。可以看出土地承包权是性质的界定是以政策为主的，土地权利的规定还没有完全上升到法律的角度，正因为如此，承包土地的各项权能还不能完全受法律保护，权利边界模糊，权利弹性较大；承包时间较短，土地权利的预期不长，这些都表明，土地承包权主要是依靠政策，而不是法律，主要是依靠行政管理法规而忽视民法建设，以此来保护和界定农户的土地权利，其结果是农户的承包权利可以经常受政策执行者----乡村干部的侵害，一旦发生侵权行为又不能很好地通过法律等距离予以解决，可见承包权在法律化上还有很长的路要走.
4、土地承包权的性质依然是以契约规范的债权性质，没有完全物权化。虽然土地承包期逐步延长，土地调整的幅度和频率在逐步减少，土地调整的难度在逐渐加大，土地承包权越来越多地成为农户进行土地转让、转租、转包、入股等形式的产权基础。而且在1995年又规定，在原来延长15年的基础上，再延长30年，这里也还暗示了30年以后，还须重新鉴定契约，农民与集体的关系是契约的关系。
5、土地的各种社会功能依然存在，经济功能和要素性质仍然有不少约束。在计划经济时期，土地的主要功能是为社会提供粮食，保证国家的粮食自给和经济安全，为农户提供就业和生存保障。改革开放以后，土地的经济功能虽然有所体现，但是由于我国的土地为集体所有、农户承包且仅拥有经营使用权，国家又是土地的终极所有者和土地的社会管理者，加之村集体经济组织和村民自治组织又是实实在在的国家政权的延伸，因此，国家对土地的政治功能依然存在，而且在有些粮食主产区社会功能甚至还远远强于经济功能。对国家而言，土地是一种社会稳定的工具，要求为社会提供稳定的食物供给；对承包者来说，又必须为承包主体提供就业和生存保障。
6、与土地乡村分割紧密相连的基层政府依然存在，而基层政府反过来有强化了土地制度变迁对原有路径的依赖。基层政府存在的原因主要是考虑当时国家为了巩固政权，为了解决交通、通讯落后如何稳定和管理农村、农民，为了保证催耕催种而设置的，就当时而言，其管理幅度与基层政府的存在有一定的必然性。但是在改革以后，在市场经济条件下，农民是生产经营的微观主体，有生产经营的决策权，再也不需要催耕催种了，而且随着交通通讯事业的发展，县级政府管理的幅度大大拓宽，基层政府存在的条件已经变得不太重要了，这就要求调整基层政府的职能或者考虑基层政府机构尽可能的精简或者考虑撤销乡级政府，以实现社区管理。但是现实上，与土地乡村分割紧密相连的乡村政府依然存在，而且仍然在延续以前的职能。
理性经济人选择不利制度的现象被称为“诺斯悖论”。这种现象的存在并不说明这种制度的合理性。过去20年来的土地制度安排也是“诺斯悖论”的具体体现。现在关键就是要回答既然明明知道存在“诺斯悖论”，这些制度不合理，为什么又会长期被锁定在并不太理想的状态之中而难以自拔呢？笔者认有这有主观和客观两方面的原因。
1、增量改革和边际革命的要求。七十年代末确定的改革思路是增量改革和边际革命。所谓增量革命就是在不损害或触动原有利益格局与制度框架的状态下，对新增的资源、收益、组织网开一面，让其采取全新的方式运作、创设。土地制度就是在承认集体所有权的基础上实行家庭承包责任制。所谓边际创新则是在原有组织、制度、政策的边缘作边际改进。并且使增量革命与边际创新相互影响、彼此联动、持续扩展新体制、新制度、新机制的覆盖空间。土地产权的安排就是增量革命与边际创新联动的产物。增量革命与边际创新相结合的改革方式也有其历史的必然。一是因为改革是选择的渐进式的需求诱致方式，各种配套的制度不可能立即完成，而只能根据制度变迁的进程，在原有体制基础上，逐步增加新的制度供给，实行双轨运行，然后由新制度替代旧制度。二是也考虑到如果改革初期立即进行存量革命，会招到旧的利益集团的强烈反对。三是对所提供的新制度没有完全成功的把握。在这三个主要约束条件下，改革方式只能选择增量革命与与边际创新相结合的方式，而不能一下子就采取存量革命的方式，使改革一步到位。从实践来看，20多年来中国土地制度安排能够解决长期困扰我国的温饱问题，增量革命与边际创新的改革方式功不可没。既然是增量改革和边际革命，制度变迁出现“路径依赖”是必然的结果。
2、渐进改革路径的必然反映。七十年代末的改革，在路径选择上是渐进的，而不西方学者所开的“休克疗法”。农村土地制度变迁也没有脱离这一路径，制度变迁的重点、力度的权衡、范围的界定，都遵循了这一原则。如土地承包权的发展完善，土地承包权的每一权能的拓展，土地从凝固、封闭、分散走向流动、开放和适当集中，农民从人生依附关系走向独立，都体现边际效应的不断提高。但是土地承包权的确立（即承包权的放开搞活）不是一步到位的，而是农民在市场的导向下和政府的研究总结下，用实践来推动土地关系的不断深化和丰富，这种逐步的过程符合农民不断增强对土地权利的要求，而又不出现大的制度震荡。这种改革路径的设计有其历史的必然，因为当时计划经济和意识形态影响极深，如果许多改革一蹴而就，可能招致较多的反对，从而使改革扼杀在萌芽状态，加之，中国农业经济脆弱经不起制度猛烈变迁的折腾，只能是在整体受益的基础上渐进式的推进。而渐进改革路径也会在很大程度上出现“路径依赖”现象，因为如果没有“路径依赖”徨征就不会是渐进改革方式。可以这么说渐进改革方式是路径依赖的必然反映。
3、需求诱致性制度变迁的性质决定。七十年代末的农业制度变迁是一种典型的需求诱致性制度变迁，农民是改革主体。这种制度变迁方式除非是自下而上的暴力革命，否则其推动力受决策者的制约，力量有限，如果遇上比较明智的决策者在不影响主体制度的前提下可以在一定程度上满足农民的制度需求，进行制度的边际调整。但是这种边际调整一旦超过了决策者的容忍极限或者损害到主体制度，则不可能成功。我国的土地制度变迁是一种非暴力的需求诱致性制度变迁，其性质就决定了制度变迁的结果，即土地制度变迁在解决农民对土地的使用需求后，制度就在一定的程度上中止了变迁，这就使土地制度变迁进入了体制锁定状态。另一方面，由于农民是制度变迁的主体，一旦基本的要求或者说变革的初衷得以满足后，农民就会从改革的主体地位上退下来，如果这时国家不主动进行强制性制度安排，制度也就会沿着原有的路径前进，甚至会进入锁定状态。这种现象在土地制度变迁中比较明显的体现出来了，农民在土地使用权解决、生存问题解决后，创新的动力就趋减，也就是我国所经常说的农民有一种“小富即安”的惰性。而这时国家对土地制度的安排也没有跳出原有的制度框架，而只是进行了一些小修小补的调整。因此，我国土地制度变迁的“路径依赖”特征与制度变迁的性质有很大的关系。
4、先易后难改革顺序所决定的。七十年代末的农业制度变迁是采取的是先解决较容易的制度，再“啃硬骨头”，即在扫清外围障碍，再向核心制度突破。这种改革策略在土地制度上也比较明显的运作痕迹，即先解决使用权、再逐步解决分配权、最后再解决财产权和继承权的问题，由易到难，逐步推进。但是这种策略如果运作不好就会陷入制度锁定状态，在解决外围制度或者在取得一定成绩后，满足于已有的变迁绩效而举步不前。我国的土地制度变迁在解决了农民的温饱问题后，在既定的产权制度安排下（或各产权的强度既定的情况下），老是围绕承包权的长度来调整，显然难以取得突破性的进展。因为所有权的强度过大，分配收益过高，承包权主体所拥有承包土地的成本太高，既使承包土地的时间再长，也无法提高农民对土地长度的预期。因此，先易后难的改革顺序也决定了制度变迁必然有一定的“路径依赖”特征。
1、乡村利益集团对土地制度的维护与坚持。按照新制度经济学的观点，初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便一些。路径依赖形成的深层次原因，首先是利益因素。一种制度形成之后，会形成某种与现存体制共存共荣的组织和利益集团，或者说他们对这种制度有着强烈的需求。他们总是努力去维持和强化现有制度，使安没着既定轨道持续下去。“初始制度集合的报酬递增特征为生产活动提供了负激励，它在现有制约下创造了一些组织和强有力的利益集团，他们以自己的利益来影响政治实体。”这主要有两个方面，一是初始制度安排，即乡村两级都是以土地所有权而存在的现实，使乡村两级成为初始制度安排的受效力集团，而且具体到乡村每一个干部都从既存的土地制度安排中有所利益。因此，乡镇政府及其延伸组织，甚至每一名干部都希望这种制度能够沿袭下去，反对有损于自己的各种制度安排。二是国家本身也是这种制度存在的受益者，正因为有这种土地制度的安排，才会有农村的稳定，才会保证“以农哺工”的政策尽可能的实现，才不会有较大的就业压力和社会保障支出，等等。因此，国家也具有暂时稳定土地制度的考虑，而这种“暂时稳定”，就导致了“路径依赖”和体制锁定。
2、意识形态刚性强化了土地制度的锁定.按照新制度经济学的观点, 价值信念、风俗习惯以及意识形态等统称为非正式制度安排，也是造成路径依赖的重要因素。正如诺斯所说：“非正规约束在制度的渐进的演进方式中起重要作用，因此是路径依赖的来源。一种无效的制度安排之所以得以维持,原因在于:统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突以及社会科学知识的局限。我国土地制度创新，这五个方面的因素都在起作用。一是政府对社会稳定与政治稳定的偏好，过多的赋与土地就业、生存和社会保障功能，因此，导致土地经营制度、土地产权制度以社会和政治稳定为主要目的，而不是以经济效率为主要目的，这就违背了市场经济规律，扭曲了土地的内在经济规律。二是政府的有限理性及官僚科层。由于计划经济在积累社会财富、搞建设、对农民进行有效管理等方面的优势和过去的成效，加之对市场经济的疑惑和经验不足，官僚科层政治内含的信息不对称与行政指令偏好条件下，政府对土地所有权制度具有强烈的依赖性，而社会科学知识的局限又强化了这种“路径依赖”与“体制锁定”。三是传统体制长期运行所造就的既得利益集团，为了分享垄断权利与垄断租金，必然维护已有的制度安排。这种既得利益集团的存在，加大了制度变迁的成本。所有这些对土地制度创新的有效性提出的怀疑，构成了对土地制度创新的意识形态刚性。四是计划经济和公有制的惯性影响。七十年代改革时，是公有制和计划经济强调比较厉害的时期，在这个时候选择和设计土地制度在很大程度上受到了初始制度的影响。而且这种选择在以后制度的变迁时，会不时感受到公有制和计划经济的惯性作用，从而阻碍土地制度创新，如在所有权的和承包权强度的搏弈上就一直强化所有权的地位。
3、政府对过去制度变迁绩效的满足。过去20年土地制度变迁解决了十多亿人口的温饱问题，成效显著，这是不可否认的。但是家庭承包制度的设计初衷是解决当时急需的咆饭问题，而且这种制度安排尽其最在产能也只能解决温饱问题，在温饱问题解决后就必须考虑制度的升级或者再调整。因为这时制度变迁的效率已经开始递减了。从我国的实际情况来看，在1985--1990年，制度变迁的效率达到顶峰，这时应该考虑土地制度再创新，但是由于决策者受制度变迁的绩效所误导。认为原有的制度变迁是最佳模式，因此，一直沿着原有的制度变迁路径调整，如只对承包权的长度进行延长，而没有考虑到从土地各产权的强度上进行适当调整。
1、约束了承包权的强度拓展和长度的预期。由于土地制度变迁具有较强的路径依赖特征，就使集体土地所有权的强度难以有根本性的转变，集体所有权的强势地位还会延续下去，承包权的强度就难以拓展，土地拥有成本高昂的现状还会延续下去，期望土地流动，搞活土地使用权的愿望也不可能实现。因为土地拥有成本太高了，土地的利润自然就低，再加上小规模经营和农业保护制度不完善，土地经营的比较效益只会越来越低，其吸引力势必难以提高。
另外，由于土地所有权处于强势位置，既使国家一再声明延长土地承包期，但是因为过去有国家强制要求农民的土地“入社”的“公有化”行为和承包后乡村两级不断干预农民生产经营权的事情，农民对土地承包期延长的预期并不太高，这可从十五届三中全确定再延长土地承包，农民并没有象七十年代末农民获得土地使用权而表现出巨大的热情，相反却是比较冷漠，认为可有可无或者说无关紧要。因此，如果土地制度变迁不能跳出原有的路径，大胆再创新，在原有的制度变迁路径下，土地承包权的强度拓展和长度的延伸都难以实现。
2、纵容乡村两级对承包权的干预和计划经济的延续。由于在土地的各个产权中，所有权处于强势位置，这就为乡村集体经济干预承包农户的生产经营提供了机会，即在契约的制定、安排、拍板上，乡村集体往往会利用所有权优势和权利来干预农民的生产经营，以使自己的目标函数极值最大化。而且这种干预还披着“合法”的外衣。所有者行使所有权。乡村集体经济的这种干预反过来又使农民的市场主体地位受到了侵蚀。而这种干预又在一定程度上延续了计划经济，阻碍了市场经济的完全确定和进一步完善。
3、土地制度的变迁最终会陷入体制锁定状态。诺斯教授认为，沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环；也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定在低效的状态，陷入恶性循环而不能自拔。同时路径依赖还常常将制度创新牵连引到旧的轨道上来。虽然当前的土地制度变迁没有使土地制度回到原有的计划经济上去，但是却陷入了初始选择制度的路径之中，即跌入了过去创新制度的陷阱中，如前面所论述的，当前在土地制度变迁上，总是围绕承包权的长度进行调整，而没有从土地产权的强度和结构进行创新，从目前的情况看，沿着这一路径进行调整，无论如何都难以突破旧制度的“窠巢”，这必然会使土地制度变迁进入制度锁定状态。而土地制度作为农业经济制度中的核心制度，如果进入了锁定状态，就会影响农业其它制度的创新，进面影响整个国家的制度变迁（延长变迁时间、增加变迁成本、错过变迁时机，等等）。
4、土地无法恢复生产要素性质，土地配置效率低下。由于土地承担的社会性质过多，土地所有权的又处于强势地位，从而导致土地无法自由流动，而土地自由流动是土地能否成为生产要求的的重要标志。正因为土地不能流动，土地反过来又束缚在小块的土地上，无法形成规模效益。这样我国的农业就不可能会走出传统农业的范畴。
5、可能会导致农业制度供给跌入陷阱。所谓制度缺失就是指在一个制度体系中，某一个制度或几个制度供给不及时、不完善的现象。制度缺失有两种类型，一是一般配套制度的缺失，一是核心制度的缺失，一般配套制度的缺失只可能造成制度效率的损失，但是不会使制度供给失灵，也就是说制度的边际效率还是上升的，只是与应该达到的效率有一定的差距。而核心制度的缺失就有可能跌入制度陷阱，即如果核心制度供给短缺，不管安排多少有利于经济增长、城乡居民增加收入的制度都没有任何效果，也就是制度供给的边际效率不变或者下降，制度结构效率趋向于一种零和状态。由于农村土地制度是农业制度体系的核心制度，如果土地制度变迁老是不能到位，就可能会使农业的其他制度供给处于无效状态，不仅达不到制度创新的目的，还可能会延误农业制度的改革。
既然土地制度变迁路径依赖有主观和客观两方面的原因，要打破这种局面，也必须从两个方面着手，选准制度再创新的路径，既从调整制度变迁方式来解决客观方面的根源，从产权制度的具体安排来解决主观方面的根源。
如果说前一轮土地制度创新对计划经济时代的制度有着强烈的依赖，也就是说初始的制度决定了前一轮制度创新的路径，从而导致了某些制度严重短缺和制度执行的严重失范。那么即将拉开的新一轮土地制度创新，其初始制度的选择必须摆脱当前制度的缺陷，吸取其优秀的部分，另辟蹊径。要把握三个方面：一是新路径的选择必须以市场经济作为大背景（前一轮改革主要是以计划经济为改革的大背景），摆脱原有的路径依赖。二是新路径的选择必须体现制度的经济效率，把经济效率放在重要的位置。三是新路径必须设置动态修正机制，不断矫正路径偏差，避免再度出现“体制锁定”，使创新其沿着市场经济所要求的目标前进。
（二）调整土地制度变迁策略，根除路径依赖的客观因素
1、从诱致性制度变迁向强制度性制度变迁转变。一是因为当前的制度创新已从外围进入了核心，从“浅水区”进入了“深水区”，单靠农民的自发摸索难以突破土地制度瓶颈。二是改革已从单项突破到了整体调整的阶段，必须要政府对改革作出整体规划，统一布置，否则单兵突进难以有大的作为。三是利益集团势力比较大、没有政府的支持，强制推进，单靠以农民为创新主体的努力，既得利益集团的既得利益根本无法打破。所以在改革的动因上，只能从诱致性制度变迁向强制性制度变迁转变。
2、从增量调整和边际革命转向存量变革。再象改革开放初期的在不触动根本制度的情况下进行小打小敲式的增量调整，或在核心制度的外围增加一点新的制度的边际革命根本无法满足新一轮制度创新的要求，只有对既有的制度存量进行革命性的调整、创新，才有可能突破农业进一步发展的制度桎梏。
3、引入外部力量，突破“体制锁定”。诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》中指出，要扭转“路径依赖”和突出原有“体制锁定”状态，必须借助外部效应，引入外生变量或依靠政权的变化。当前农村土地制度再创新要依靠政府、城市工商业、社会中介组织和外资来突破原有路径依赖和体制锁定，从产权、组织、激励约束制度等方面对其进行深层次的制度创新。
1、弱化农地所有权，明确承包权的财产性质，使土地由债权性质向物权性质转化。一方面，弱化农地所有权就是要弱化所有权的强势地位，清除所有权主体干预承包权的机会，确保农民的市场主体地位，确保所有权主体不能凭借优势地位干预承包权主体。另一方面，弱化所有权关键就是要减少所有权的经济收益。因为当前农村土地拥有成本太高，既使不生产，只要鉴定承包合同，每年每亩也有200多元的拥有成本，因此，农民不愿拥有土地。既然农民不愿拥有土地，突出土地使用权的条件就不成熟。因此，当前要跳出土地制度安排的原有路径就是要增强土地的吸引力，而增强吸引力又只能弱化所有权，减少土地拥有成本。
制定土地财产法，明确承包土地是农民的个人财产。个人财产权的法制化与延续性是西方国家繁荣昌盛的根本原因。在中国这样一个不太重视产权，没有维护产权习惯的国家中，只有确立土地财产权的法律依据，才能保证农业资本的扩张和积累，才能获得农村社会发展的永久动力。据此，应制定《土地财产法》，或在宪法中明确集体所有土地的农民承包使用权和承包权是一种财产权。农民所拥有的集体所有的承包使用权是农民以合同契约形式取得的一种财产权，在合同有效期内为农民所占有、经营、使用，其产品为农民所支配，在规定的使用期限内可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股。使农民的土地财产权在长度、广度、独立性和确定性上保障，使承包权具有“准私有化”性质。
2、逐步推动家庭承包经营制向家庭永包制过渡，规范土地经营模式，使土地承包权由短期性、暂时性向长期化转变。所谓农村土地家庭永包制是在家庭承包经营制的基础上，无限期延长承包权的承包期限，即将土地永久的承包给农户，国家对农户提出一定的责任要求，简单地讲也就是以农户为基本单位将土地进行“永包”，同时农户负有一定的社会责任。家庭永包制是在家庭承包责任制的基础上，进一步延长土地承包权的期限，扩展土地承包权的内容，强化承包权的财产权利和分配权的一种土地承包权的长期化经营模式。家庭永包制符合物权法的产权二重分离的原则，有利于土地承包权真正实现物权化。土地终极所有权属于乡村集体，使用权永久承包给农户，强化了土地使用权，淡化土地所有权，符合地权多元化的发展趋势。家庭永包制就在土地所有权与承包权之间产生了类似公司法规定的法人财产权，农户永包的土地就与公司的法人财产相当，既调动了农户的对土地保值增值的积极性，又便于所有权主体对承包权进行调控。同时家庭永包制创造了农户之间的市场机制，解决了土地使用权流转的理论障碍。如果说我国最初在农村实行家庭联产承包责任制是农民“内生”要求的结果。家庭永包制也是由于农业市场化过程中存在土地所有权交易障碍（因为我国规定所有权为国家所有，不允许买卖）和农民对承包土地的预期不足，而又影响农业市场经济体制和土地生产要素性质的关键问题，才内生出了对家庭承包责任制长期化的要求。可见，家庭永包制是农民对体制创新的“内生”需求。是我们顺应市场经济规律的明智选择。
3、所有权逐步由集体所有向国家所有转变，提高土地市场化配置效率，清除土地社会化配置的区域和所有制障碍。在承包权由定期变成永久后，所有权应适应这一变化，由集体所有，变为国家所有，集体可以作为国家土地管理的代理人。因为如果在土地永久化后，土地还由国家所有，土地就无法进行社会化配置，跨区域流动还存在许多障碍。从实际上看，当前土地的终极所有权在国家所有，集体所有权的体现就是经济实现形式即收取提留和鉴定承包合约，集体没有最终处置权，所以集体也只是名义上的所有者，或者说所有权的代理人，真正的所有者仍然是国家。当土地承包权长期化以后，集体也不需要鉴定合约了，其所有权主体地位更加名不符实了，不名正言顺如回归土地代理人的位置，又符合地权的发展趋势，而且还有利于土地管理和土地生产要素在社会范围内发生作用，可以更加有利于保护农民的承包权。
4、建立土地保障的替代机制，逐步还土地生产要素性质，使承包土地的部分生产要素性质向完全意义的生产要素转变。要积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障功能逐步退出，即将“承包地+个人帐户”的双重保障体制向单纯的“个人帐户”式的社会保障制度转化，还土地以正常的生产要素性质，尽可能的发挥土地的经济功能。
5、改革计划经济遗留下来的与传统土地制度紧密相连的庞大机构-----乡镇政府。乡镇政府产生的直接动因是为了保证催耕催种计划的落实，另外就是因为当时交通和通讯不发达，行政辐射的面积有限，需要乡镇政府进行面对面的管理。但是在市场经济条件下，不需要催耕催种了，另外便利的交通和通讯，不需要也没有必要进行面对面的管理。因此，弱化所有权、推进土地承包权长期化和所有权逐步国有化必须与撤销或者大力精简乡镇政府结合起来，否则都不会取得成功。而这又是跳出土地制度变迁原有路径重要步骤。因为土地所有权弱化后，特别是土地承包权长期化和土地所有权逐步国有化后，乡村凭借土地所有权和所有权收益而存在的条件就不存在了。
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