1978年中国以农地为突破口拉开了市场经济改革的序幕，回首农地改革30年，它是在曲折中前进，在争论中发展，在困难中完善，它以特有的逻辑与路径而变迁，它以边际与增量的策略而创新。总体而言，中国农地制度变迁经历了为吃饭而“变法”、为效率而“修法”、为权力而“立法”的三个阶段。

一、为吃饭而“变法”

（一）从“穷思变”到“饿思田”

1949年前后，全国各地进行土地改革，3亿农民获得了近7亿土地，1952年开始社会主义改造运动，农民开始组织互助组，随后将互助组改造为初级合作社，1955年将初级合作社过渡到高级合作社，1958年高级合作社过渡到农村人民公社。历史给农民开了一个大玩笑，从获得土地到失去土地，一切又回到了“起点”。1958年以后，推行“总路线”、“大跃进”、“人民公社化”“三面红旗”，这个时期又经过了“大食堂”试验、整风整社和社会主义教育运动、文化大革命及与之兴起的农业学大寨，政治运动与经济、社会管制导致农村经济凋敝、饿稃遍地。1959-1961年三年大饥荒非正常死亡3245.8万人，叶剑英曾经说过：“文化大革命死了二千万人，整了一亿人，浪费了八千亿人民币”。

饥饿、贫穷与停滞是集体化时期的主要概括。1978年全国人均占有粮食318.7公斤，人人平收入133.6元，分别比1957年增长年增加12.7斤和60.6元，年均分别增长%和%，收入中90%是物质，货币收入不足10%。其实，这是算的总帐，如果剔除上缴国家部分，农民消费的粮食和从人民公社获得的收益更少。据杜润生研究，“中国实行社会主义近30年，农民一天吃不上1斤贸易粮，1958-1978年全国农村人民公社社员平均收入增长只有1元”。1978年城乡居民每人每天摄入热量只有2311千克（世界平均为 千克），乡村人口均消费贸易粮199公斤，食用油1.1千克，与1957年相比，分别下降3%和42%。1977年安徽芜湖有1/5的人口，口粮不足300斤。当时有2.5亿人处于饥饿状态，占农业人口30%以上。

吃饱饭成了此时农民的最大心愿。万里在安徽调研时曾经问一个农民有什么要求，农民回答，“没有别的，只要吃饭肚子”，又拍拍肚子说，“这里少装些山芋”。有的农民说：“共产党什么都好，不打人，不骂人，不剥削，不压迫，就是一条不好，不叫人吃饱肚子”。杜润生在河北调研时，农民说，集体将大家拴在一个槽上，挤在地儿吃那点草，管吃不管饱，自己找点东西都不让，只能一起饿肚子。面对饥饿，农民第一个反应：自救，搞单干。合作社时期就有农民“牵牛退社”，1956年浙江永嘉县为了缓解入社的矛盾，实施过土地“包产到户”；1962年安徽、浙江、湖南、四川、河北等地为了解决饥荒问题，推行“责任田”，也就是“包产到户”；1976-1977年许多地方为了解决当时的粮食短缺的问题，开始向农民“借地渡荒”，有些地方明是集体，实为单干。“包产到户”三起三落，但是仍然在不少地方顽强生长，可以说是“野火烧不尽，春风吹有生”。

（二）从“不许”到“不要”

1978年夏秋之交，安徽发生了百年不遇的特大旱灾，全省6000多万亩农田、400多万人口受灾，安徽省委决定“借地种麦”，来安县魏郢生产队实施“包产到组”、天长县新街公社“联产计酬”“责任到人”。与政府有组织的推动相比，嘉山、凤阳、肥西农民则走得更远，1978年冬偷偷进行“包产到户”。1978年底，安徽农民与政府从“借地渡荒”到“包产到组”，再从“包产到组”到“包产到户”，迅速突破《农村人民公社条例（试行草案）》（即六十条）的约束，实施了制度创新。其实，“包产到户”的第一把火则是山西省闻喜县南郭村，早在1978年初该村19户社员，就已经偷偷“包产到户”。同年，内蒙古、四川、贵州等省也出现了“借地”、“口粮田”、“包产到组”、“包产到劳”等责任制形式。

面对风起云涌的“包产风”，当时政策及中央领导是反对“包产到户”的。这一点也从十一届三中全会有关土地制度的规定得以证明。1978年底召开十一届三中全会，提出要集中主要精力搞好农业，并制定了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》。文件规定，尊重生产队的自主权；恢复按劳分配，实行定额制或大包干，允许“包工到组”，但不许“包产到户”、不许“分田单干”；恢复自留地和集贸市场。虽然决定总的精神倡导思想解放，但是仍然给土地制度改革设定了“禁区”。

对于决定，农民和基层政府都不特别满意。安徽有农民说：“早也盼，晚也盼，盼到现在搞了两个不许干”。农民和基层干部纷纷要求去掉“两个不许”。1979年安徽在肥西县山南公社搞“包产到户”的试点，另外，安徽的全椒、广东的博罗、四川的广汉也进行了“包产到户”的改革。1979年底，安徽“包产到户”的生产队有51%，“包产到户”的生产队有10%，贵州也达到了10%，全国包产到户的大约有9%，包产到组的大约有3亿农户。1980年贵州、内蒙、四川农民自发包产到户的越来越多。尽管政策不允许，各级政府也派出不少工作队和干部下乡纠偏，但是要么就是工作队被老百姓说服，要么就是农民“明全暗分”，有些地方的农民甚至公开抵制。面对这种情况，1979年9月中央召开十一届四中全会，通过了十一届三中全会提出的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，与十一届三中会的提交的农业发展若干问题的决定草案相比，四中全会的决定有所进步，两个“不许”变成了一个“不许”，一个“不要”，即不许分田单干，除某些副业生产的特殊需要和边远山区交通不便的单家独户外，也不要包产到户”。虽然只是从“不许”变成“不要”，但是它毕竟从政策上承认了某些地方、某些农户的“包产到户”行为，确立了少数生产队“包产到户”的合法性。1980年9月中央召开各省区第一书记座谈会，形成了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的会议纪要，这个纪要简称“75号文件”，文件仍然坚持集体经济，但是“群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户”，这一政策又扩大了允许包产到户的范围，过去是“老、少、边、穷”的生产队，现在扩大到对集体“丧失信心”的生产队，而且“丧失信心”是主观认定的，可以无限扩大。 “千里之堤，溃于蚁穴”，正是少数地区、少数农民、“丧失信心”生产队的“包产行为”终结了人民公社制度，摧毁了“队为基础，三级所有”的体制。

（三）从“有条件”到“无条件”

1980年的“75号文件”打开的了“包产到户”之门，但是仍然又不少约束，主要体现在两个方面：一是先进地区、发达地区不允许“包产到户”，即只允许“三靠”地区实施“包产到户”，经济比较发达、水利设施比较完善的灌区、产量高征购地区受到了约束；二是允许“包产到户”，但是农户经营权和产品处置权仍然没有交给农民。农民和基层干部群众仍然不满意，他们继续在既有的政策框架内，不断打“擦边球”，边际推进。有些比较发达的村庄，通过种种方式突破界限，推进包产到户。江苏无锡县洛社、武进县雀桥等公社率先试点，宜兴、江阴也逐步跟进，实施联产到劳，同时他们摸索出了适合发达村庄的“专业承包、包干分配”的方法，突破了发达村庄不能包产到户的禁区。安徽地区继续推广凤阳小岗村的分配经验：交足国家的、留足集体的、剩下是自己的。这一分配方式打破的产品处置权的禁区，农民有权利处理剩余农产品。包产到户的方式逐渐为包干到户所替代。包产到户调动了农户的积极性，增加了产量，农民和基层干部呼吁承认包产到户的合法性，进一步扩大农户的经营自主权，面对农民的实践，1982年中央颁布了《全国农村工作会议纪要》，俗称第一个“中央一号文件”。

1982年的中央一号文件规定，“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动”。明确了包产到户是一种社会主义经济，承认了其合法性，同时也突破了发达地区不允许包产到户界限，农民与生产队有选择的权利。同时规定包产到户不能一个模式，允许群众根据实际情况具体选择。“适于个人分散劳动的生产项目，可以包产到劳力、到户；需要协作劳动的生产项目，可以包产到组……宜统则统，宜分则分”。中央一号文件还充分尊重农民的意愿、选择和首创精神。

1982年的中央一号文件正式确立了包产到户的合法性，同时也完善了75号文件中的两个禁区，包产到户使得家庭分散经营与集体统一经营结合，农地的经营权与所有权分开，农民拥有了剩余劳动的处置权。1982年中央一号文件几乎又回到了50年以前的经营形式，这次回归是以生命和血的代价来实现的，饥饿是回归的主要动因。农民没有什么豪言壮语，也没有什么深层的动机，吃饱饭是唯一的动机。

二、为效率而“修法”

第一阶段是农民为了吃饱饭而与政府博弈，第二阶段则是为了提高农业生产效率而与政府讨价还价。第一阶段主要参与者为农民，第二阶段的主要参与则是农民与基层政府。

（一）从“紧”到“松”

1982年中央一号文件以后，包产到户迅速推广，而且还出现了专业大户，而且其他一些非耕地，如林地、草场等都面临着责任制的动力与压力。为了进一步完善包产到户的责任制，1983年1月第二个中央 “一号文件”——《当前农村经济政策的若干问题》正式颁布。这个文件主要有三个方面的作用：一是肯定。从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。二是完善。“稳定和完善农业生产责任制”、“林业、牧业、渔业、开发荒山、荒水以及其他多种经营方面，都要抓紧建立联产承包责任制”，农村与耕地有关的所有的产业都允许实施责任制。三是改革。“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设”。完善与改革的目标是巩固包产到户、提高政策的制度效率。

1983年出现了土地调整的问题、土地分散经营低效的问题，以及专业大户的合法性和合理性问题，亟需出台新的政策解决新问题。1984年初期出台了《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》，即中央的第三个一号文件。文件进一步完善和创新了农村制度：一是稳定农户的土地预期，“土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些”；二是促进土地流动，但不是有偿，“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容”、“自留地、承包地均不准买卖，不准出租”；三是肯定新事务，“农村在实行联产承包责任制基础上出现的专业户，带头勤劳致富，带头发展商品生产，带头改进生产技术，是农村发展中的新生事物，应当珍惜爱护，积极支持”。

（二）从“粮”到“效”

经过包产到户及三个中央一号文件，农村经济得到了飞速发展，但是出现的问题也不少，特别是粮食产量大增，从过去“粮食不足”转向“供求平衡”，粮食供求平衡导致粮食价格下降，农业的比较效益下降，农民的生产积极性受到打击，国家不能完全承担增产的粮食，因此，增加农民收入，减轻政府负担实在必行。1985年春中央颁布了第四个一号文件——《关于进一步活跃农村经济的十项政策》就是针对这些问题。1985年的一号文件涉及到土地制度有关的内容主要有三个方面：一是取消统购统销制度，“改革农产品统派购制度，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购”。二是调整产业结构，增加农业效益，“要继续贯彻决不放松粮食生产、积极发展多种经营的方针”。允许农业结构调整是充分赋与农民产业、产品的决策权，农地生产目标开始兼顾安全与效益。三是放宽林地和山地政策，“国营林场，也可以实行职工家庭承包或同附近农民联营”。可以说，1985年的中央一号文件是新中国建立以来，乃至中国传统社会以来的一个大转折点，因为土地政策从强调粮食、强调增产转向强调效益、强调增收。

1985年的中央一号为土地政策从“粮”转到“效”迈出了第一步，但是没有涉及到更深层的问题。特别是随着包产到户政策的深入以及农村市场的放开，越来越多深层次的问题涌现出来：首先，家庭承包经营的投入出现的问题，虽然粮食不断增收，农民收入绝对值不断上涨，但是国家、集体和个人对农业特别是基础设施的投入越来越少，农业发展的基础和潜力受到了市场和包产的挑战。其次，向城市倾斜的农产品交易政策损害了农民的利益，特别是国家为降低本身的成本，取消了超购加价50%的政策。再次，农业效益继续下滑，在市场和自然的冲击下，小农分散经营的风险性和弱质性显露无遗。这些问题是包产到户以后，遇到最棘手的问题：谷贱伤农、贴多伤政。面临着这两难境地，中央再次颁布一个一号文件，即连续第五个中央一号文件，其核心仍然是通过调整土地及其相关政策提高农业的效益，帮助农民增收。一是增加农业的投资，确保农业的基础地位，特别整治土地，改造中低产田；二是鼓励扩大耕地经营规模，鼓励大户经营；三是调整农业产业结构，发展经济作物。三项内容都是一个目标：将耕地从粮食约束中跳出来、从确保承包土地的小农经营中跳出来，允许种植经济作物，允许规模经营，在既有的土地制度框架内最大能力促进农民增收。同时，通过增加财政投入的力度，弥补家庭分散经营没有能力、没有积极性投入的不足，这也是在既有的土地制度框架内通过外部力量的干预，确保农业发展的自我平衡。

1986年和1987年农业和农村中遇到了比较严峻的困难，首先小农与大市场的矛盾，即小农如何进入市场的问题；其次小农的生产服务供给问题；最后是农业效益继续低位徘徊的问题。当时有人质疑承包责任制，认为这都是包产到户、分户经营的结果，要求回到集体经营体制上去。针对这种局面，中央决定通过深层次的改革，将发展中的问题通过改革来解决，而不是退回到集体化。因此，1987年初通过了《把农村改革引向深入》的文件，这个文件本来是要以一号文件出台的，但是由于各方面的原因，变成了五号文件。1987年的中央五号文件涉及到土地制度方面的内容主要有三个：一是完善双层经营，稳定家庭联产承包制。主要包括发展乡村合作组织、进一步稳定土地承包关系、理顺各方面的关系、尊重集体经济、理顺土地纠纷关系；二是进一步改革土地产品的征购关系；三是加大以土地为中心的农业结构调整力度，转移农村剩余劳动力。1987年中央的五号文件对土地制度功能主要有三个：总结过去的改革、布置未来的创新；巩固改革成果、进一步明晰政策内容；围绕农业增效、农民增收出台政策。

（三）从“被动”到“主动”

1978年到1987年十年的土地制度改革都是农民与基层政府推着中央政府创新，中央政府的政策都是针对问题进行被动式的调整和改革。1987年的五号文件要求成立农业改革试验区，将新政策和新制度先在试验区试验，然后再向全国推广，中央政府的制度变迁从被动接纳变成主动探索。与土地制度有关的试验区有五个：一是贵州眉潭地区，实验承包地15年不变动的政策，坚持“生不添，死不减”的原则。二是山东平度地区，实行“两田制”，将承包地分为“口粮田”和“责任田”。三是北京顺义地区，试验土地规模经营。四是湖南怀化、山西吕梁、陕西延安地区，进行荒山拍卖的试验。五是广东南海地区，实验土地股份制合作。五个试验区的五种土地制度创新性试验的成果，大多数在全国推广，变成了正式的政策和制度安排。这些试验的主要目标通过变迁土地制度提高生产效益和预期收益。

1978年至1987年，以包产到户为目标的改革基本完成，新的土地制度正在试验区试验，因此，1988-1990年土地制度创新的力度不是特别大。但是1985年以后农业生产的比较效益不断下降，又没有后续的政策利好，有不少人开始怀疑家庭承包责任制能否适应市场经济的要求，家庭经营能否承载现代化，要求改变家庭承包责任制，回复集体经营的声音开始大起来。为了回答这种质疑和要求，1991年中共十三届八中全会通过了《关于进一步加强农业和农村工作的决定》，决定总结了过去十三年的改革成立，肯定了家庭承包责任制的作用和贡献，重申坚持土地家庭承包责任制不动摇，“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善”。决定认为家庭经营与集体经营“层次相互依存、相互补充、相互促进，忽视任何一个方面，都不利于农村经济的健康发展”，强调要稳定承包责任制，“稳定和完善家庭承包经营，要认真完善土地和其他各业的承包合同管理，明确双方的权利、责任和义务。已经形成的土地承包关系，一般不要变动”。

其实，中共十三届八中全会对土地制度而言，主要是巩固和强调，并没有实质性的新内容。但是也可以看出，决定也对要求回到集体经营的呼声做了回应，强调“统”和“分”两者的重要性，而且“统”比较弱者村庄还加大集体经济的力度。这个决定既有肯定和巩固的成分，也是适当妥协的意味。

（四）从“巩固”到“深化”

1991年的决定起到平息质疑和指责的声音，但是随着生产力的发展和经济的繁荣，既有土地制度面临着严峻的冲击，主要有三个问题：一是农民和村庄都不重视合同的问题，各个利益主体的权利得不到保护。二是土地流动的要求越来越多，侵犯农民权益的流动越来越多。三是第一轮承包期即将结束，承包制度何处何从再次浮上台面。为了解决这三个问题，随后几年中央及其农口部门出台了一系列的政策。

1992年国务院批转农业部《关于加强农业承包合同管理意见的通知》（国发52号文件），文件重申以家庭联产承包为主的责任制是党在农村的一项基本政策，要长期稳定，各地要把稳定和完善家庭联产承包责任制的工作纳入法制管理的轨道：要重视承包合同，将承包合同的管理纳入法制框架，依法管理承包合同。此文件的目的在于依法调整和规范村庄与农民、农民与国家之间的关系。这是中央政府第一次希望土地制度能够纳入法制的轨道，具有重大的意义，它是土地制度从政策规制变成法律规范的第一步。

1993年中央颁布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（即1993年中央11号文件），中央11号文件重申“稳定、完善以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制”，在这个文件中五个改革开放试验区的试验内容被采纳，而且还有不少创新：一是承包地在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。二是提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。三是在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。四是从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。第一款明确了承包制的长期性；第二款强调承包制的稳定性；第三款意义最大，第一次以中央文件的名义，允许承包地有偿转让。

1995年国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，文件重申并强调了维护承包合同的严肃性、做好土地的延包工作、坚持“增人不增地、减人不减地”的原则，最有创新意义的主要有两个方面：一是明确提出要完善土地流转机制，“允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地”。二是明确承包地具有继承权，“承包人以个人名义承包的土地（包括耕地、荒地、果园、茶园、桑园等）、山岭、草原、滩涂、水面及集体所有的畜禽、水利设施、农机具等，如承包人在承包期内死亡，该承包人的继承人可以继续承包，承包合同由继承人继续履行，直至承包合同到期。”

1996年国务院颁布了国发23号文件——《关于治理开发农村"四荒"资源进一步加强水土保持工作的通知》，这个文件规范了“四荒地”开发的原则、政策、管理和领导。有创新意义的主要有三个：一是实行谁治理、谁管护、谁受益的政策。二是开发“四荒地”，本村村民享有优先权。也鼓励和支持有治理开发能力的企事业单位、社会团体及其他组织或个人采取不同方式治理开发“四荒”。三是承包、租赁、拍卖"四荒"使用权，最长不超过50年。在规定的使用期限内，对于实行承包、租赁和股份合作方式治理的，可以依法继承、转让或转租；对于购买使用权的，依法享有继承、转让、抵押、参股联营的权利。鼓励社会团体、事业单位开发、承包期五十年和具有抵押功能的政策尚属首次提出。

1997年中共中央和国务院共同颁布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（即1997年中央16号文件），16号文件是针对延包土地而颁布的一个文件，文件重申了要稳定家庭承包责任制，布置延包工作。比较有意义的有三个方面：一是提出了承包土地可以在农户之间进行适当调整，其原则是“大稳定、小调整”，“小调整”也必须以稳定为前提。二是对农民的承包权利予以确认，“延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”。三是清理“两田制”，不鼓励搞“两田制”，已经实施“两田制”要按照稳定的要求改正过来。

土地制度第二个阶段的改革主要是从宏观上解决包产到户的制度约束和环境约束；从这个意义上讲，第二阶段主要是巩固和发展，巩固与发展不是一步到位，先是根据出现的问题逐一解决，后是主动出击，前瞻性的研究解决；土地制度第二阶段改革的目标主要是提高土地生产经营的效率和效益问题；第二阶段还有一个重要特点，集体经营经历了多重反复，虽然土地制度整体上不断重申统一经营，但是在实践中和政策内容中，统一经营已经被削弱和空洞化。

三、为权利而“立法”

从政策层面来看，包产到户或家庭承包责任制已经比较完善，经受住了历史与实践的检验，但是这些措施都还是停留在政策层面，而且随着生产力的发展和市场经济体制的完全建立，家庭承包责任制还会遇到不少新情况、新问题。前者需要将政策层面的内容上升到法律层面，以法的权威进行规范，后者需要不断根据新的实践进行新的调整。1998年以后，土地制度变迁呈现两条路径：一是法律建构路径；二是政策边际创新路径。但是不管是政策路径还是法律路径，注重的都农民权利和权益的保护。

（一）政策创新路径

1999年各地对“四荒地”的开发和治理比较混乱，耕地、林地与“四荒地”没有很好的界定，“四荒地”开发程序不透明，资金使用也不规范，针对这种情况，国务院再次颁布《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》，规范“四荒地”的开发和治理，主要特点有三个：一是明确了“四荒地”拍卖的程序，要求必须走公开、公平、民主的路子；二是出台了区分林地、耕地与“四荒地”的标准；三是规定“四荒地”拍卖收入必须用于“四荒地”的治理。

1997年以后，农产品价格下跌，农业比较效益下降，农民纷纷外出务工经商，耕地抛荒比较严重，为了应对土地抛荒和提高耕地的生产效益，县乡村三级都在推动土地流动，在流动过程中，存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题，有的强行流转、有的借流转敛财、有的将土地长时间大面积租给企业、有的借流转将农用地转为非农用地，针对这种情况，中央颁布了2001年第18号文件——《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》。18号文件有重大的作用，至少有四个方面：一是要求土地流转必须与家庭承包责任制相容，是在责任制的前提下流转。二是农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则，不能搞强迫，也不能无偿剥夺，流转的主体是农户，不能以结构调整为名搞“反租倒包”。三是土地流转只能在农户之间进进行，企事业单位和外商只能从事事产前、产后服务和“四荒”资源开发、农业技术推广。18号文件具有重大的意义，首先它进一步保障了农民的承包权利，维护了农民的权益。其次它为建立土地二级市场提供了框架，有利农地市场的规范与发展。最后明确了承包土地的流转主体，为了企事业单位参与农业生产划下了一根红线。

2001年中央18号文件以后，2002年《农村土地承包法》颁布并实施，2003年至2007年国家既没有以政策的形式，也没有以法律的形式对农地制度和家庭承包责任制作出规定或者完善，也就是说2002年基本上以家庭承包责任制以核心的农地制度的确立时间，尽管2004年到2007年中央连续四年颁布四个一号文件也没有涉及这一制度，只是2008年的中央一号文件——《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，再次强调了家庭承包责任制。这是意料中的事情，因为这个一号文件是加强农业基础建设，基础建设包括二个方面：基础制度建设和基础设施建设。2008年一号文件有两款内容涉及到农地制度：一是重申过去政策精神及法律的内容，“坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是宪法规定的农村基本经营制度，必须毫不动摇地长期坚持，在实践中加以完善”。二是对过去几年出现的新情况新问题提供政策依据。主要是针对失地农民和城镇居民下乡建房问题，强调要保护农民的土地权益。“继续推进征地制度改革试点，规范征地程序，提高补偿标准，健全对被征地农民的社会保障制度，建立征地纠纷调处裁决机制”，“严格农村集体建设用地管理，严禁通过‘以租代征’等方式提供建设用地。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。这反应了两个问题：征地侵犯了农民的利益，土地依然有政府统一垄断，征用罢，征购也罢都是如此，农民始终无法跨出这一步，等到完整的产权。由于法律无法对新出现的问题进行有效的调整和规范，更重要的是法律修正的时间比较长，因此，以政策的形式规范新出现的问题就显得必要。

显然，1998年以后通过政策对农地制度进行规范和调整不是特别频繁，既使有也是对法律漏洞和空白进行补充式的调整，也就是说，1998年以后中央的土地政策是辅助性的，以法律调节为主，辅助性的政策也是注重比较深层次的问题——农户承包土地权益以及农地市场的建设和规范问题。这与1998年注重合法性、操作性、拓展性的政策目标完全不同。

（二）法律建构路径

从法律建构来看，最早涉及到包产到户或者说承包责任制是1986年通过、1987年实施的《民法通则》，“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”。《民法通则》只是原则性的规定，并没有具体的内容，要从法律上进行操作，困难重重，只能说从法律上明确了土地承包责任制的法律地位，这也算一个重大的进步。

1986年全国人大通过，1988年再次修订的《土地管理法》，也从法律上对农民承包责任制作出了法律方法的规定和解释。“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途使用利用土地的义务。土地承包经营权受法律保护”。《土地管理法》也只是一个原则性的规定，没有可操作的内容。与《民法通则》一样，从法律上确认了承包责任制的合法性及土地承包经营权的私人性。

1993年全国人大通过了《农业法》，也涉及到农地承包责任制。与《土地管理法》、《民法通则》相比，《农业法》对于承包地的权利规定得更加具体：一是明确了承包者经营权，承包者有权安排生产结构。二是明确了承包者的产品处分权和收益权，承包人可以自由处理承包土地的产品。三是承包者有一定的处置权。“在承包期内，经发包方同意，承包方可以转包所有承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利的义务转让给第三者。”四是承包者对原有承包地有优先承包权。“承包期满，承包人对原承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面享有优先承包权。”五是承包土地有继承权。“承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包。”可以说，1993年的《农业法》主要是分割产权，明确权利，对于规范管理，明确相关主体的权利与责任有重大的意义。

1998年全国人大修正了《土地管理法》，修正后的土地管理法主要对所有土地进行调整，但是也涉及到农地及其承包责任制的问题。修正后的土地管理法重申了1988年的相关内容，并针对土地延包期限问题、农村土地调整中的纠纷以及外部企业、组织和团体经营农业的矛盾进行规定。一是明确规定土地承包期为三十年。“土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务”。二是村庄内部土地调整的重新规定。“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。三是村庄以外人或者单位承包的规定。“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”

2002年全国人大重新修正的《农业法》，由于此时已有专门的《土地管理法》和即将实施的《农村承包法》，此次修订的《农业法》只是原则性重申过去有关承包责任制的内容，有关承包土地的具体内容建议适用《土地管理法》和《农村承包法》。可见从2002年起由《民法》、《农业法》规范和调整承包土地关系的时代已经过去，农民、村庄与国家之间有关承包土地的关系已经有了专门的法律进行规范和调整。

2002年九届全国人大通过了《农村土地承包法》，2003年1月开始实施。《农村土地承包法》是对过去二十多年土地承包改革实践的大总结，也集过去政策和法律规定之大成，而且在此基础也有不少创新，《农村土地承包法》是一部承前启后的法典。主要的创新体现在第二章的第四节——土地承包经营权的保护和第五节——土地承包经营权的流转。对于创新性而言有如下几个方面：一是明确规定和划分了承包土地的各类产权，承包土地具有经营决策权、产品的处分权、使用权的处置权、继承权，这些权利都受到法律保护，同时也规定特殊人员的承包权利。明确了进城人员的承包权利，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”，如果已经是非农业户口的农户，必须交回承包地。明确了妇女的承包权利，“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。二是明确规定了土地增值收益的分配方式，“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”，“承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿”。三是明确规定承包土地可以有偿流转，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。 ……土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”；明确规定承包者有出租承包土地的权利，“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变”。四是明确规定承包土地可以折价入股，“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。 ……荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营 ”。五是明确了各类土地的承包期限，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”，其实林地承包期为七十年，已经接近永久使用的期限，也就是说林地经营使用权已经接近“永久使用”的界限。

从政策路径和法律路径可以发现，中国农地制度的安排先是以政策安排为主，再上升到法律层面，然后法律调整不了的新问题、新情况，辅之以政策安排。在1998年以前，政策安排为主，1998年以后法律规范为主，特别是《农村承包法》的出台基本上结束了所有的制度安排争论，基本上完成了20多年的农地制度试验、实践过程。

四、讨论与反思

（一）改革逻辑：饥饿、效率与权利

中国农地制度改革的逻辑并非只是为了“吃饱饭”——饥饿逻辑，其实在不同的阶段，面临着不同的外部约束条件，农地制度改革的逻辑是不相同的。1984年以前农地制度改革的逻辑动机是吃饱饭，其逻辑是饥饿逻辑，1984年到1997年则是效率逻辑，即如何提高耕地及制度的效率问题。1998年至今则是权利逻辑，即如何保护农户的承包权利，维护老百姓的利益。

饥饿逻辑。综观1978年以来的农地制度变迁，可以发现不同的阶段有不同的逻辑，改革开放前三次包产到户实践都是源于吃饱饭的逻辑——饥饿逻辑。不管是偷偷“分地”，还是公开“借地”，其目标都只有一个——吃饱饭，即使当时面临着重大政权压力和违法惩罚，但是农民为了吃饱饭，还是不断冲击这根红线。1978年到1984年的制度变迁，只不过是将农民以饥饿逻辑推行的包产到户合法化而已，也就是有些人所说的给“包产到户”“上户口”，即从政策上认可包产到户的合法性，确认农民“吃饱饭选择”的合法性而已。可以说，1984年以前农地制度改革的逻辑是相同的——吃饱饭。

效率逻辑。1979年至1984年的生产责任制——包产到组、包产到户的推行，加上这几年风调雨顺，粮食生产逐年增加，农民的温饱问题基本解决，但是粮食多后也带来麻烦：一是粮食价格下降，农民的收入增长幅度下降；二是国家负担加重——粮食收购量增大，成本增加，“包产到户”遇到了市场问题和国家政策问题。基本的判断是这些问题不是家庭承包责任制本身的问题，是市场的问题，是国家收购政策和城乡分配体制问题，决策者认为可以在家庭承包责任制的框架内解决。因此，下一阶段农地制度变迁的目标要从粮食增产转变为农业增收——如何提高耕地效率和农业效益。1985年至1997年的改革或者制度安排、制度修正都是围绕着农业增效、农民增收这一根红线，包括结构调整、规模经营、两田制、股份制、“四荒地”拍卖等等都是如此。

权利逻辑。总体上来看，改革开放以来的农地制度变迁都可以归结为农民对土地支配权利的增长，也就是说中国农地制度改革的过程本身就是农民对土地支配权利的增长过程。但是从制度变迁的逻辑来说，1978-1984年和1985-1997年这两个阶段，农地制度的创新，农民支配土地权利的增长并不是创新的目的，在第一个阶段农民支配土地权利的增长是饥饿逻辑的副产品，第二个阶段则是效率逻辑的副产品，用中国的一句古话说“无心插柳柳成荫”。1998年以后，农地制度变迁则倾向于农户承包权利的保护，权利本身成了农地制度创新的目的，国家认识到只有农民拥有更多地支配土地的权利，才能够提高农业的效率、提高耕地的配置效率。国家通过两个途径增强农民的权利：一方面通过政策重申家庭承包责任制的重要性以及对承包权进行产权分解；一方面通过立法确保农户承包权。

从饥饿逻辑到效率逻辑、从效率逻辑到权利逻辑的转变，体现了从生存要求、到粮食和收入要求、再到经济政治权利要求的过程，这一转变过程是经济发展水平不断增长的结果，也是农民对制度成效的要求逐步提高的结果。

（二）改革路径：微观至宏观、边缘至核心

先微观，再宏观。30年的农地制度变迁，从主体来看先是微观主体的主动创新，再是基层及地方政府的默认，最后中央政府的“追认”，从主体来看是先是微观主体的创新行为，再是中观、宏观行为主体的被动认可行为，体现了从微观到宏观的顺序。从政策来看，先是解决微观的经营主体的积极性问题，再是解决微观经营主体与基层和地方政府的利益和权利关系，最后调整农民与国家的关系，这也体现了先微观，后宏观的改革顺序。

先边缘，再核心。30年的农地制度变迁，每一步都走得非常艰难，面临着非常多的反对意见和责难，改革的策略从总体上体现了先解决简单的、争议少的问题，再解决复杂的、困难的问题。如改革先是借地渡荒、再是分田到组、分田到户，最后是包产单干，为了避免矛盾和攻击，改革初期很少提“单干”这个词，只是在大家都适应“包产”以后再从政策上突破。农地流转制度也是如此，开始不允许流动，然后是允许流动，但是不能有偿，最后是可以有偿流动，形成了农地流转的二级市场。对于承包期也是如此，开始是一年一包，最后是十五年的承包期，最后是三十年的承包期，后来林地和四荒地，可以达到60-70年。接近了“永久”。权利的变化更是体现了这种先边缘和核心的问题，最开始是农民有经营权，然后再有决策权，再后是有收益分配权，最后具有承包土地的转让权和继承权，一步一步接近核心。30年的改革是从边缘开始，逐渐向核心突破。

先政策，后立法。30年的农地改革并不是一步到位，而是一种中国式的变迁方式，首先对包产到户，采取默认的态度，不说好，也不说坏，不说不允许，也不说允许，允许各地试试。当各地的包产到户取得成效后，再通过文件确认，也就是通过会议的决定和中央文件予以确认，也就是说给“包产到户”上户口。过后不久，再通过相关法律——《农业法》予以从法律上规范，与此同时，还是通过政策不断的发展和完善家庭承包责任制，不久以后在专门法——《土地管理法》吸纳成熟的政策予以法制化，最终以《农村土地承包法》的形式完成农地制度变迁过程。简言之，30年以来的农地制度变迁就是采取“默认——口头承认——文件确认——法律规定”的先政策，后立法的改革路径。

总体来说，30年以来的农地制度是采取“小步慢跑、积少成多”的改革方式，或者说采取的是一种“切香肠”和“温水煮青蛙”的改革策略，先从容易的着手，再解决复杂的问题，先解决边缘性的问题，再向核心突破。中国农地制度改革是典型的“中国式的改革”——渐进、边际、增量改革。

（三）改革政治：边际产权与增量政治

中国学界特别农业经济学的学者对农地制度变迁基本上是用经济学的方式进行分析，至多用制度分析方法考察土地制度的变化。但是我们也必须看到，中国农地制度改革的政治效应也是非常大。总体上看，农地制度变迁是中国政治变化的结果，也是政治斗争和政治妥协的结果，是集体化的政治路线与市场化的政治路线斗争的结果。具体来看，农地制度变迁从两个方面影响中国乡村政治的变化。

边际产权——增量权利——渐进政治。农地制度变迁是从产权开始的，政策和法律的出台和调整就是农户承包权不断完善和充实的过程，农民获得的产权是边际式的，一点一点、一项一项逐渐获得的，随着边际产权的获取，农民逐渐获得社会权利——田地的保障权得和政治权利——农民参与社区政治的权利。因此，农户从边际产权，逐渐获得增量权利，最后获得政治权利，从经济产权到社会保障权利，再从社会保障权利到政治参与权利。农地制度的变迁过程，其实就是渐进的乡村政治改革过程。

财产权——自由权——公民权。从另外一条政治变迁路径来看，包产到户使农民获得了财产权利，农民获得财产权利的同时也获得了对家庭劳动力的自由支配权利，农民从集体的约束下解放出来，农民能够自由的配置家庭的劳动力，农民不仅可以自由的支配劳动力，而且农民也获得了参与村庄的政治事务的权利，农民可以自由的发表意见，农民也可以参与或者通过村民代表大会发表自己的意见，进而获得公民权利。

其实，农地制度变迁本身并没有政治改革的目标，渐进的政治改革和农民自由权、公民权利的获得是农地制度变迁的“副产品”，意想不到的结果，可以说“无心插柳柳成荫”。经济上的变化、市场取向的改革导致乡村政治的发展。

（四）改革经验：冲击—回应与侵扰—创新模型

1978年中国农地制度变迁可以归纳为两个模型：冲击——回应模型、侵扰（含创新）——保护模型。所谓冲击——回应模式是指农民对传统农地制度不断进行诋毁、破坏，或明或暗地以新的制度替代传统的农地制度，地方或者中央政府面对农民的冲击，采取方式予以回应，从实践来看，回应的方式有两种：反对、纠偏和默认、允许，最后反对、纠偏的政府或者官员也逐渐被农民和其他官员所说服，认可农民的冲击和创新。1984年以前农地制度创新属于这种模型，农民是冲击的主体，政府及其官员是回应的主体，农民主动，政府及其官员被动。冲击——回应模式表明农民是制度创新的发起者，并非所有的农民都能够成为制度创新的发起者，农民面临着生存危机时往往能够促使农民铤而走险。“一个巴掌拍不响”，农民冲击能够产生效应，与开明的中央政府及其领导人有密切的联系，中央政府及其领导开明又与其面临的国内外的经济条件有关系。

所谓侵扰——保护模型是指基层包括村庄在内的基层组织，面临着承包责任制的权利分割以及上级的工作压力，财政收入冲动迫使基层“以地生财”。基层以地生财带来了两个方面的效应：一是农民的权利受到侵扰、伤害，二是能够带来农地制度的创新。也就是说，基层政府的“生财之道”并非都是歪点子，有些能够带来农地制度的创新，如农地流转、四荒地的拍卖、股份经营等都是基层政府生财所带来的制度创新。1985年以后，农民创新主体退居幕后，村庄及基层政府成为创新的主体，后者创新面临的是财政压力，财政压力也是村庄及基层政府“以地生财”动力。地方政府“以地生财”必然涉及到农户的承包权利，因此中央政府根据基层“生财之道”及时出台政策，保护农户的承包权利成为中央政府制度安排的动机。

按照蒂利对集体行动的研究，集体行动可以分为三种类型：竞争性的、反应性的、先发性的。中国农地制度变迁的模式应该是先发——创新型农地制度变迁模型，即中央政府根据经济社会发展的需要及农民与学界的反应，前瞻性的进行制度安排和调整。其实这种先发——创新型农地制度变迁模式也是基层或者农民暗地创新的总结和确认而已，只不中央政府的主动性增强。

五、结论

通过对30年中国农地制度变迁的描述与讨论，我们可以对中国农地制度变迁及其制度作出如下结论：

制度创新的动力来源于基层。30年农地制度变迁，其动力来源于基层，包括农民以及基层政府和干部。1984年以农地制度变迁主要是来自于农民，1985年以后则主要来源于基层政府及其干部。农民反而“退居二线”。农地制度创新的动力与马克思、恩格斯、列宁对农民革命和运动的判断大体一致，农民获取的土地，将会失去革命斗志，农民将会安于土地以生存。1984年农民虽然获得的仅仅是承包地，但是就是这些小块的承包地，解决了农民的生存问题，农民从拼死改革到安于土地，既使需要钱，也不会从土地上想办法，而是求之于劳动力的社会化配置，即外出打工。第二阶段以后，基层干部成为改革的主体，也就是杨瑞龙等制度经济学家所说的次级团队，但是我得出的结论是“次级团队”“前台化”、“二级团队”“一级化”。但是总体而言，农地制度创新的动力源于基层的观点是站得住脚的。

经济制度变迁孕育政治改革。国内学者都认为，中国的市场化改革是经济制度先行，政治制度后行，其实中国农地制度改革中包含着政治体制改革的内容，推动着乡村政治的发展，更重要的是农地制度的变迁改变中国村庄的政治生态。首先农地制度否定了农村人民公社制度。其次农地制度变迁赋与农民的财产权的同进，农民个人获得了解放，有了自由权，在些基础上形成了公民权。再次农地制度变迁改变了乡村的政治生态，村庄与农民的关系因为承包权的确立而平等化，农民与国家的关系也因为承包权的确立，权利与义务关系明确化，加上围绕着农地而派生出的水利建设、公共服务以及村庄事务，农民都能够参与其中，承包农户的村庄政治参与能力和意愿大大增强，权利也大大增加。农地制度的变迁带来了一个意想不到的结果：改变了乡村政治生态，推进了乡村政治发展。

制度变迁的逻辑是经济发展程度的函数。农地制度变迁有三个逻辑，1984年以前的饥饿逻辑，1985年至1997年的效率逻辑，1998年以来的权利逻辑。徐勇老师认为，制度变迁主要是饥饿逻辑，其实中国农地制度变迁在不同的阶段却有不同的制度逻辑，主要是经济发展条件发生了变化，或者说农地制度变迁的外部条件发生了变化。1984年以前生存问题没有解决，农地制度创新主要目标是为了多生产粮食、为了填饱肚子。1984年以后大部分的农民基本解决了吃饭问题，农民面临的问题是增收问题，如何通过制度变迁提高承包地的效率和效益成为改革的主要目标。1997年以后，随着外部就业机会增多以及非农产业的增多，承包权所带来的收入所占农户收入比重大为下降，另外村庄和外部组织、企业，甚至政府侵犯农户承包地的事情越来越多，保护农民的权益成为农地制度安排的重中之重，农民权利的法制化成为这个阶段的主要目标。显然，农地制度变迁逻辑的转换是经济发展和外部条件变化的函数。

渐进的制度变迁中稳定与效率是反向关系。中国的改革开放采取的是渐进方式，农地制度变迁也不例外，也是采取的渐进方式，中国渐进式的改革得到了不少学者的推崇，如复旦大学的张军。渐进制度变迁在决策者的可控范围之内，政府能够收放自如，特别是1987年还采取试验的方式，先实验再推广，渐进改革方式用到了极点。渐进改革具有可控性、稳定性、平和性，但是它是以牺牲效率为代价的。当然稳定与效率并不必然是反向关系，但是中国农地制度变迁的稳定导向，牺牲了效率：土地分配上的公平性、土地调整上的稳定性、土地开发对象的限定性、承包权的边际扩展性，等等，都保证了稳定，但是牺牲了效率。

农地制度变迁速度取决于基层与政府的冲突程度。农地制度变迁速度并不是取决于中央政府的决心，也不取决于农民的需求，而是取决于农民与政府，基层政府与中央政府的冲突。1985年以前，农地制度变迁的速度取决于农民与政府的冲突程度，即农民破坏传统农地制度的程度，或者说农民摧毁传统制度的程度决定着农地制度的速度。在这一阶段，不管是基层政府，只有当农民与政府、农民与制度冲突已经无法回避时，才考虑承认农民已经实施的创新。1985年以后，农民已经获得的土地，也有生存的保障，此时农地制度的创新速度取决于基层与政府的冲突程度，基层为了收入或者政绩工程，不断的围绕着土地想办法，基层的这些行为，必然侵犯农户的承包权利，冲击中央政府的底线，为了协调农民与基层的利益、基层与中央政府的利益，中央政府被迫围绕基层的“创新”而推进农地制度创新。所以，可以这么说，农地制度变迁中具有决策权、决定权的中央政府是被迫的，被农民和基层所推动，制度变迁的速度则取决于政府与农民、基层的冲突程度，只有冲突无法容忍时，制度变迁才会发生。

家庭承包责任制的修缮已经接近临界点。家庭承包责任制有三个“顶峰时刻”，这三个时刻形成的制度安排决定了家庭承包责任制的框架：一是中央召开十一届四中全会，通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，明确规定可以进行包产到户；二是1982年中央颁布了《全国农村工作会议纪要》，即改革初期的第一个中央一号文件，给包产到户确立了合法性；三是2002年九届全国人大通过、2003年1月开始实施《农村土地承包法》，从法律上规范了农户的承包权及其各项产权。可以说，在家庭承包责任制的框架内，制度的完善已经接近临界值了，无论是权利，还是承包时间都已经接近框架的极限，如果农地制度要有新的突破，必须打破原有的框架，即只有在时间上的永久性，权利上的所有性有所突破，否则都是小修小补，小打小闹，无法从根本上解决目前农地制度面临的困境。