改革开放以来，粮食制度经过了四大次的调整和变化，这些变化并非向市场化的方向线性推进，而是循环往复，跌宕起伏，曲折向前。按照有些学者说法，“松时放，紧时收”，按照卢锋的说法，粮食的“半周期现象”。①为什么中国的粮食制度变迁会出现反复，会出现倒退现象呢？因为粮食问题受自然、市场、国家和农民等多个因素的影响，粮食政策安排受粮食安全、粮价及宏观经济稳定、财政减负和农民增收等相互制衡的目标所牵制，特别是粮食制度安排中渗入了太多的政治性因素，导致政治与市场、农民与国家、粮食企业与农民及国家反复的博弈，从而导致粮食政策的安排和变化令人困惑，呈现非线性的发展路径。本文拟考察改革开放三十年来，中国粮食政策变迁过程中农民、市场与国家之间的博弈关系及其因果关系。

一、“85粮改”：国家与农民关系的调整

改革开放初期头几年，中央政府集中解决土地问题，粮食问题并不是改革的重点，粮食政策还是沿袭1953年的统购统销政策，即计划收购、计划供应、控制粮食市场、统一管理的政策。但是“包产到组”、“包产到户”仍然对统购统销政策产生了巨大了影响，特别是土地经营权利的变化导致了生产结果控制权力的变化，地权的变化及农户土地经营权建构所释放的生产力推动粮食产量的增长，②这些变化共同诱致了“85年”粮改。

1978年部分省市因自然灾害粮食减产，面临着饥荒，安徽省决定实施“借地种麦”渡荒，老百姓称之为“保命麦”、“保命粮”，四川、广西、内蒙古等省市也出现了“包产到组”、“定额计酬”、“小段包工”等新的经营形式，有些地方甚至顺势而为，实施“包产到户”。③1978年11月安徽小岗村18户农民“偷偷摸摸”的搞了“包产到户”，大家约定“国家农副产品交售任务、还贷任务、公共积累和各类人员的补助按人包干到户；包干任务完成后，剩多剩少都归自己”。④后来人们将其分配政策总结为：交足国家的、留足集体的、剩下是自己的。显然，“借地”、“包干”带来了一个与《农村人民公社条例》（即六十条）完全不同的分配制度，农民在完成国家和集体的任务后，能够自由的支配、控制剩余的粮食。

1978年12月十一届三中全会同意提交《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》，草案规定“两个不许”，即不许“包产到户”、不许“分田单干”，但是允许“包干到组”，生产小组正式获得剩余粮食的分配权。1979年十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》。决定将“两个不许”改成了“一个不许”、“一个不要”，即不许“分田单干”，也不要“包产到户”，“不要”与“不许”相比，是一种提倡和鼓励，但是没有规制能力，等于是默认了各地农民的“包产到户”行为，农民剩余粮食的支配权进一步被默认、默许。同时决定也对粮食政策做出了具体的规定：仍然坚持以“以粮为纲”的农业政策原则；粮食收购价格提高20%，超购部分加价50%，这是统购统销以来最大幅度的提高粮食征购价格；粮食征购量稳定在1971-1975年“一定五年”的基础上，从1979年起征购指标再减少50亿斤，绝对不许征“过头粮”。十一届四中全会的决定对于粮食政策有两个贡献：一是默认了农民对包产到户后剩余粮食的支配权；二是调整了国家与农民对粮食收益的分配比例，减轻了农民的粮食负担，体现了中央政府对农民的让利。

1980年中央颁发了75号文件，⑤会议没有对粮食政策做出具体的规定，但是具有间接明确微观经营主体权利的作用，文件规定“三靠生产队”和对集体“丧失信心”、“群众要求包产到户”的生产队可以“包产到户”、“包干到户”，“包干到户”概念的提出是一大进步，因为包产到户只涉及到产量，根据产量确定分配份额，还是以集体为主，但是“包干到户”则是生产决策权、产品的分配权、剩余产品的处置权全部以包干的形式给予了农户，这类农户的微观权利得到了保障，农户微观权利继续扩大。1982年1月中央颁布了《全国农村会议纪要》，即改革开放以来的第一个“1号文件”，文件正式给家庭承包责任制“上了户口”、正式承认包产到户和包干到户政策，“专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”，而且还确定了农村的分配关系，“基本上变为分户经营、自负盈亏”、“包工、包产、包干，主要是体现劳动成果分配的不同方法”，前者确定农户的土地产权，后者确定了产品的分配权（部分的），农户生产决策权和剩余产品的处置权得以确认。包产到户对农户微观权利的确立，也是对粮农剩余粮食产品处置权的确认，但是农民并没有完全获得粮食的分配权和处置权。因为这完全的分配权和处置权涉及到粮食政策，表明要让农民拥有完全的粮食分配权和处置权需要粮食政策的直接变革。但是必须承认，土地制度的变迁间接地改变了统购统销政策，侵蚀统购统销政策的制度基础，在一定程度上扩大了农户的粮食支配权。土地制度变迁的到位也对粮食制度的变迁提出了要求，因此以后的粮食政策的调整要单独进行，否则粮食政策难以适应土地制度及市场经济体制的要求。

1982年中央“1号文件”除了确定农户的微观权利外，还对粮食政策有直接的规定，一是改变了“以粮为纲”的政策，提出了“决不放松粮食生产，积极开展多种经营”的方针，明确提出“将本来不宜于种粮食，而适宜种其他作物的耕地逐步改为合理种植”，这是继十一届四中全会提出“农林牧副渔同时并举”及“以粮为纲，全面发展，因地制宜，适当集中”方针以来的一次较为明确要求“不宜种植粮食的耕地退出粮食生产”；二是农业经济实行“以计划经济为主，市场调节为辅”的原则，但是“粮棉油等产品仍须坚持统购统销的政策”。1983年中央再以1号文件对农业、农村问题做出规定，⑥第一次提出了进行农业结构调整的概念，“根据决不放松粮食生产、积极发展多种经营的正确方针，对农业结构进行了调整，效果是显著的”；第一次允许实施多渠道经营的政策，“对农民完成统派购任务后的产品（包括粮食，不包括棉花）和非统购派购产品，应当允许多渠道经营”，农民私人也可以经营，可以进城，可以出县，出省。1984年的中央1号文件只是重申了前几年有关粮食问题的方针政策，没有出台具体的政策。

改革激励了粮食生产，1978年至19984年7年粮食间累计增产12458万吨，相当于1977年粮食总产量的44.06%，改革开放7年只有1980年出现了粮食减产，其他年份粮食都是增产，而且增产幅度比较大，1978、1979年分别为7.8%和8.97%，1982、1983年分别为9.07%和平解决9.25%，粮食产量增长与农户微观权利的确立以及国家调整与农民之间的分配直接相关。但是连续多年的粮食丰收，从1982年开始就出现了“卖粮难”的问题，粮食价格大幅度下降，1982年到1985年每公斤粮食名义价格分别为0.56元、0.55元、0.49元、0.48元，真实粮食价格分别为0.50元、0.48元、0.42元、0.37元，⑦与1982年相比前者下降14.29%，后者下降26%,“卖难问题”突出，粮食购销倒挂，中央财政补贴负担重，国家价格补贴从1978年的94亿增加到1984年的370亿，价格补贴占国家预算总额的8.4%增加到24.6%，⑧加上政府给交售公粮的农民“打白条”和拒购行为，农民纷纷减少粮食生产，粮食面临着着改革开放以来最严峻的问题。

针对这种情况，1985年中央1号文件决定改革粮食流通体制，取消粮食统购统销政策，改为合同定购制，每年初由商业部门在播种季节前与农民协商，签订定购合同。定购的粮食，国家确定按“倒三七”比例计价（即三成按原统购价，七成按原超购价）。定购以外的粮食可以自由上市。如果市场粮价低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购，保护农民的利益。另外，还规定，取消统购派购以后，农产品不再受原来经营分工的限制，实行多渠道直线流通。农产品经营、加工、消费单位都可以直接与农民签订收购合同。⑨至此，实施了32年的粮食统购统销政策被取消，农民对粮食产品的支配权大大增加，不仅合同以外的粮食可以按照市场价格自由流通，即使是合同数量的粮食，也按照超购价格收购，这项政策既能保证国家掌握粮源，又遵循了市场经济规律，保护了农民的利益，同时，放开流通渠道，各类经营主体都能够从事粮食经营保证充分的市场竞争。从理论上看，1985年粮食改革符合市场经济改革的方向，比较符合当时的经济社会环境，非常可惜地是“85粮改”来不及实施就被废除。

1978年至2005年的粮食政策改革，可以发现一个非常明显的特点——“倒逼”：一是农民倒逼政府。农民的需求推动政府改革，下层政府推动上层政府改革；二是其他制度倒逼粮食制度。粮食政策的变革是所有农村制度体系中最后一项重要政策变迁，它是土地制度、农村市场制度变革的结果，同时也是变成其他制度变迁的障碍后，才不得而已的变革，它是其他农村制度推进的变迁；三是财政倒逼政府。1985年的粮食政策改革是政府不堪其财政负担而进行的改革，财政负担是统购统销的最后“一根稻草”，当这根稻草无法承受其重时，改革势所必然。可以这么说，这段时间粮食政策的变迁是市场、财政、土地制度及农民个人权利的函数。

1978年至19985年的粮食政策变迁，还可以发现一个明显的特征——国家、市场和农民之间关系的调整，农民对粮食的支配权力越来越大，市场参与粮食流通的力度、范围越来越大，国家对粮食及其流通市场的控制和支配权力越来越小，支配范围和规模越来越小。1978年至1985年的粮食政策改革是国家放权让利，归还给市场和农户的过程，同时国家也调整了与农民之间在粮食收益方面的分配比例，索取比重逐步减少，农民收益部分越来越大。“85粮改”具有革命性的作用和标志性的作用，彻底摧毁了实施了32年的粮食统购统销政策，宣告集体化和公社化的彻底解体，农民、市场权力的回归，利益的扩大。

二、“93粮改”：国家与市场关系的建构

由于连续几年的粮食价格下滑，农民种粮收益下降，不断调减粮食种植面积，1984年调减1163万亩，1985年调减4039万亩，与上年相比调减了3.58%，当年全国粮食减产2819.7万吨，与上年相比减产达6.92%。1985年下半年粮食价格开始上涨，1986年名义价格每公斤上涨到0.55元，一年就返弹到了历史最高点。大城市、缺粮区抢购粮食，政府与农民所订的合同价格低于市场价格，按照合同订购方式根本无法收购到粮食，国家只收购到合同订购数量的60%。只好回到从前的强制办法，实施合同制收购⑩，实施以前的老办法，市价涨了的按照按合同价收购，没有按市场价收购。只实行合同收购，完成后允许进行市场交易，这叫“双轨制”，一个合同制（带有征购性质），一个议价制（带有市场性质），议价按照市场，平价按照合同。[11]“85粮改”是出师未捷身先死，来不及实施就被突然出现的宏观经济环境变化所废除，但是它毕竟废除了统购统销，统购变成订购的目标没有实现，但是至少使统购变成了派购，而且城市的统销则实现，有了市场销售，要想对粮食进行统购都相当困难，只能利用国家权力对粮食进行派购，也称为定购。[12]这是国家不得已的选择，也是理性的选择，因为这是国家按照“惯性”维持既定利益格局，为了保持城市非农集体的收现有水平，就以降低农民的贸易优惠来减轻财政负担。[13]粮食改革必须以维持既定利益格局为条件，一旦新形势导致既得利益者受损，牺牲没有话语权及集体行动能力的农民成了必然选择。

1986年中央1号文件再次对1985年下半年匆忙实施的政策进行制度化，文件认为，以合同制替代统购统销政策是大势所趋，但是不能一蹴而就，必须逐步完善。今后为了激励农民种粮和交售粮食，将适当减少合同定购数量，扩大议价收购比重，并对签订合同的农民按平价供应一定数量的化肥，给予优先贷款。同时调整调入省和调出省之间的经济利益，包干以外的调入和调出进行议价购销。[14]1987年1月中央发出了《把农村改革引向深入》的通知，通知强调了1986年中央1号文件的精神，要求继续实行合同定购与市场收购并行的“双轨制”，合同内的粮食定购必须完成，同时将把定购以外的粮食真正放开搞活。1988年11月中央颁发了《关于夺取明年农业丰收的决定》，决定规定合同定购任务不变，但是提高定购粮食的价格，合同以外的粮食，实行市场交易，并要求各地组织粮食批发市场，防止粮价波动，继续实行合同定购粮与平价化肥、柴油和预购定金“三挂钩”的政策。

1986年以来国家对粮食的激励政策，在一定程度上刺激了农民的种植积极性，1986年至1990年五年间有四年粮食播种面积增加，粮食产量也呈增长态势，特别是1990年粮食产量较上年增长9.49%，加上前几年的增长库存，粮食价格再次也开始下滑，再次出现了“粮食卖难”问题，各地不断压低粮食收购价格，拒收粮食，向交粮农民“打白条”更加普遍。针对这种情况，1990年中央颁发了《关于一九九一年农业和农村工作的通知》，通知规定，一是中央建立专项粮食储备外，地方也要储备，建立多级粮食储备制度；二是国家按照保护价敞开收购，满足农民出售余粮的要求；三是收购单位必须适时收购，及时结算，兑现价款，不打“白条”。文件第一次提出了要建立各级储备制度，并建立储备基金和风险基金。

1991年11月中央颁发了《关于进一步加强农业和农村工作的决定》，文件规定：解决购销价格倒挂的问题，“八五”期间要做到购销同价；粮食要在宏观调控下，逐步放开经营；明年粮食定购价格适当上调；中央和地方都要逐步建立必要的储备调节制度，搞好市场吞吐，平抑市场物价。1991年的文件也有多项政策创新，提出了粮食宏观调控的概念，要利用国家储备粮的吞吐，平抑物价，表明了中央决定用间接的、经济手段解决粮食问题，而不是利用强制性的行政手段，这是中国粮食调控政策的一大进步。1992年国家提高粮食定购价格，购销同价基本实现。但是“卖难问题”没有从根本上解决，影响了农民的生产积极性。

1991年以后粮食播种面积不断下降，1991年至1994年粮食播种面积分别下降1.02%、1.56%、0.05%、0.87%。粮食真实价格也一路下滑，1989年至1993年每公斤价格分别为0.54元、0.46元、0.39元、0.36元、0.35元，与1989年相比粮食真实价格下降35.12%。名义粮价每公斤从1.09元下降到0.82，下降了24.77%。[15]粮食及其诱致的问题已经相当严重，1986年至1991年期间，财政对粮、棉、油价格补贴高达1363亿元，国有粮食企业亏损日益严重，1991年末粮食部门挂账总额545亿元，其中政策性挂账486亿元。依靠小打小闹的改革已经无法适应宏观经济环境的需要，大力推进粮食流通体制改革势在必行。

1993年2月国务院颁发了9号文件——《关于加快粮食流通体制改革的通知》，这是改革开放以来第一次以粮食为内容颁布的文件，规定粮食流通体制改革。文件规定：保留粮食定购数量，随行就市；继续实行和改进粮食定购“三挂钩”政策；各地在必要时应制定粮食收购的最低保护价或销售的最高限价，并相应承担财政责任；在放开粮价、搞活经营的同时，必须进一步加强宏观调控。另外还有加快粮食企业改制、实行粮食包干及搞好粮食生产的规定。“93粮改”最大的成就就是粮食流通市场化，各个地区承担粮食保护的责任，加强粮食的宏观调控。国家再一次放开了粮食价格，随行就市，期望以市场方式形成粮价，使粮价反应真实的市场供求关系，同时还对粮食有一定的任务要求，即国家要求农户完成一定的粮食任务，但是没有固定的定购价格，表明国家对粮食安全的极为重视，但是国家并不想过多的承担粮食安全成本，将成本转嫁给粮农。

为了进一步落实“93粮改”的精神，1993年11月中共中央和国务院颁发了11号文件，对粮食流通体制进行了进一步的强调：一是国家定购的粮食全部实行“保量放价”，即保留定购数量；二是粮食价格和购销放开以后，国家对粮食实行保护价制度，并相应建立粮食风险基金和储备体系。国家第一次将粮食保护价格、粮食风险基金和国家储备体系连为一体，建构了较为完整的粮食宏观调控体系并拥有了配套的宏观调控工具，三种调控工具配套使用，互为补充，对“93粮改”有关宏观调控体系进一步完善。1993年粮食购销市场化基本形成，运行了三十多年的粮票证制度废除，继广东全面放开粮价之后，浙江、江苏、安徽、福建、江西和上海也全面放开价格，取消粮票，1993年底全国95%以上的市县完成了放开粮价的改革。[16]总体上归纳“93粮改”就是“两放两化”：“放开价格、放开经营”和“粮食商品化，经营市场化”。[17]

1986年到1993年的粮食制度调整及“93粮改”是国家干预市场的一个“放——收——放”的封闭周期。“85粮改”收购环节几乎完全市场化，但是粮食减产与宏观经济环境的变化导致国家再次收紧粮食收购市场，将合同订购变成合同定购，也称这国家定购，收购环节实施平价与议价“双轨运行”，粮食流通的双轨运行，粮农、市场和国家都不满意，各方的利益都受到了损害，于是国家根据保护农民、减轻负担、扩大市场经营的目标，逐渐出台一些缓解问题的政策，“缓解政策”只能够治标不能治本。在粮食定购所诱致的购销倒挂、财政负担、农民收入递减、粮企亏损等问题的冲击下，1993年国家不得不对“85粮改”以来形成的体制动“大手术”，即“93粮改”。“93粮改”再次将粮食收购环节市场化，而且销售环节也市场化。与“85粮改”相比，“93粮改”市场化的力度更大，粮食市场以市场调节为主，国家宏观调控并掌握适当粮源的流通体制基本形成。

如果说“85年粮改”主要是调整国家与农民的关系，“93年粮改”则主要是调整国家与市场的关系，国家与农民的关系从属于国家与市场的关系，国家放宽粮食收购范围或缩小粮食收购规模主要都是与市场的关系的调整，在国家调整与市场关系过程中，农民利益受到了损失，农民依然通过贡献平价粮食为城市和工业做贡献，当然在这种调整过程中，国家企图最小化农民损失。国家对粮食收购范围和规模的调整取决于农民收益、财政负担、粮食安全及粮价与宏观经济环境稳定，“85粮改”以来的政策变迁及“93粮改”是这四个变量的函数。

三、“98粮改”：国家与市场关系的重塑

从理论及政策环境来看，“93粮改”是符合市场发展方向的，也是符合当时社会经济条件的，但是1993年下半及1994年初粮食价格的上涨，再次将市场化、商品化的“93粮改”政策废弃，国家再次大力介入粮食流通，中国粮食流通也再次进入到“双轨制”。

1994年粮食价格上涨是必然的，1991年至1994年连续四年粮食播种面积下降，再加上1994年粮食总产量减产2.49%和宏观经济环境总体上过热，通货膨胀严重，推动粮食价格上涨，1993年每公斤粮食名义价格上涨0.08元，1994年上涨0.45元，达到1.35元的历史最高点，比1993年上涨50%，真实价格从0.35元上涨到0.43元，上涨了22.86%。粮食价格上涨，市场再次成了“替罪羊”。

1994年5月国务院颁布了32号文件——《关于深化粮食购销体制改革的通知》，文件规定：一是粮食部门必须收购社会商品粮的70-80%，即900亿公斤左右（贸易粮），500亿斤是国家下达的任务（含农业税），农民有义务完成，收购价格由国家确定，其余400亿斤由省市掌握，价格随行就市。二是建立健全灵活的粮食吞吐调节机制，适时平抑粮价，稳定粮食市场，并制定出了抛售的办法，首先动用地方储备粮，必要时再动用国家储备粮，通过国有粮店公开挂牌销售或通过粮油批发市场抛售。三是加强粮食市场管理，掌握批发，放活零售。特别强调要组织工商、粮食、物价、公安、税务部门加强对粮食市场的监督管理和执法检查，对经营资格进行再审查，清理不合格的经营者。四是积极筹措资金，确保收购不打“白条”。国家是三管其下：规定收购定额、规定收购价格，回归双轨制；控制粮食收购市场，限制收购主体，并动用执法监督机关；抛售国家粮食储备，平抑物价。表明了国家再次全方位介入粮食收购和流通市场，力度比否定“85年粮改”更大，行政干预得更深，如果说否定“85粮改”使市场化改革倒退一步，否定“93粮改”则倒退了二步，国家再次以牺牲农民利益调整了国家与市场的关系。另外，国家反复强调“白条”问题，说明了地方政府与粮农之间的关系非常紧张，为了缓解这个矛盾并激励农民种粮、售粮，6月国家将定购粮食的价格一次性提高40%。

1994年国家提高粮食定购价格刺激农民生产积极性，1995年粮食产量达到了46661.8万吨，达到了历史最高记录。1996年国家再次大幅度提高粮价，稻谷、小麦、玉米、大豆四种粮食平均每公斤国家定购价由1．04元提高到1．48元，这次提价0．44元，提价幅度42.35％。经过这两次提价，1996年的粮食收购价比1994年夏收前的收购价提高了1.05倍。粮食市场的名义粮价涨幅更是不可思议，1996年每公斤粮食价格比1995年涨0.67元，达到2.02元，上涨49.62%，真实粮价上涨0.13元，达到0.56元,上涨30.23%。国家连续提价推动粮食产量再上新台阶，1996年粮食产量突破了1亿斤，达到了50453.5万吨，1997年略有下降也达到了49417.1万吨，仍然是历史最二高位产量。国家连续提高粮价推动市场粮价上涨，粮价上涨推动粮食增产和库存增加，1996年新库存1800万吨,1997年底达到了4000亿斤，而合理库存只需要1500万吨，国有粮企掌握的粮食与全社会通过市场年实际消费量的比例达到1.58:1，国有粮企存粮可供粮与城市消费量之比为2.53:1。[18]粮食增产和高库存导致国家财政负担加重，粮企亏损持续攀升。1992年4月1日到1998年5月31日，粮食系统亏损挂帐1200亿元，平均每个月29.7亿元，平均每天1亿元。[19]粮食供给大于需求导致粮食价格下降，1998年1-5月粮食真实价格跌破历史水平，每公斤粮食价格仅为0.33元，与最高年份1995年相比，下降了41.07%。粮食问题已经再次成为了最严峻地问题，不得不动“大手术”。

1998年4月召开了全国粮食流通体制改革会议，提出“四分开一完善”的改革原则和政策思路，这些政策以国务院15号文件颁布实施，文件规定：政企必须分开、中央与地方的粮食责权分开、粮食储备和经营必须分开、亏损挂帐由中央和地方财政责任分开，进一步完善粮食价格机制。5月国务院再次颁发35号强调各级政府要严格按照“四分开一完善”的实施粮改。同月国家发展改革委员会、财政部、农发行等部委颁发了粮价形成、风险基金、挂帐亏损、粮企改革等六个配套文件，粮食流通体制改革全面拉开。5月下旬朱镕基总理在安徽考察粮食工作时将“四分开一完善”改为“三项政策，一项改革”，即实行按保护价敞开收购农民余粮，粮食购销企业顺价销售粮食，粮食收购资金封闭运行，加快国有粮食企业自身改革。6月3日国务院召开粮食购销工作电视电话会议，要求各级政府贯彻“三项政策，一项改革”的精神。6月6日国家颁布了《粮食收购量条例》，这是改革开放以来的第一次以法规代替政策，也是建国以来继《关于实行粮食的计划收购和计划供应的决议》后的第二个以法规形式规范粮食的法规。7月四部委组织召开了官员、专家学者参加的粮食流通体制改革学习班。6月至10月底国务院、各个部委颁发又颁发了七、八个有关粮改的配套和规范文件。1998年10月份许多省市下调粮食定购价格及保护价格，以使收购价格及保护价格接近真实的市场价格，减少粮企亏损。1998年11月7日 国务院再以35号文件——《关于印发当前推进粮食流通体制改革意见的通知》对“三项政策，一项改革”进行了具体规定和部署，粮食流通体制改革推进达到了高潮。

“98粮改”力度之大、规模之广、动员程度之深、所发文件之多、对市场冲击之大以及农民损失之惨都是1978年以来历次改革所罕见，也是历史上仅次于1953年粮食流通体制改革。“98粮改”是对“93粮改”及其调整政策的进一步否定，国家进一步强化了行政力量在粮食政策中的作用，国家企图通过国有粮食企业垄断粮食收购市场，从而实现在销售环节的顺价销售，另外国家通过对粮食企业进行补贴、扶持，并给予其收购销售的垄断权力，使其成为粮食生产和经营的主导者及国家粮食政策的执行者，粮食企业成为了政策的核心，行政力量成为粮食政策的主要工具，通过缩小市场调节范围甚至取消市场、减少经营主体、保证粮企的利益的方式，使国有粮企既执行国家的粮食政策，又保证农民利益，还维护粮食市场的稳定，当然希望能够通过顺价销售获取利润减轻国家财政负担。这是一个理想的、完美的“一揽子”解决粮食问题的方案，它借鉴1953年粮食政策，可惜的是既使中央有以强制力推行改革、再次垄断市场的决心，也出台了不少看似“环环相扣”的政策措施，但是百密一疏，政策的制定者忽视了市场经济已经深入乡村、农民有了自己的粮食生产销售自主权，粮食企业和市场执法部门要面临着几亿分散决策、销售的农户，垄断流通渠道的交易成本极其高昂，可以说在当时的法律政策环境下是一个不可能实现的目标，而且设计者寄予无限希望的国有粮企还有自己的“私心”——经济人理性与利润最大化的动机，在运行中还要从国家和农民中渔利，根本无法实现设计者的预期目标。可以说，垄断收购、敞开收购、顺价销售基本没有实现过，大部分的改革方案只有理论上的可行性，根本无法操作。

“98粮改”也是对危机和财政负担的反应，但是反应的方向与“85粮改”、“93粮改”不同，后两者是放开市场，转嫁负担，损害粮农，前者则是管制市场，转嫁负担，损害粮农。其实“98粮改”与废除“85粮改”、“93粮改”的政策调整方向相同，即与“86粮调”、“94粮调”，都是以牺牲粮农利益，维持既得利益集团或者减轻国家财政负担为目标。“98粮改”主要是重塑国家与市场的关系，包括国家干预市场的程度、广度以及间接干预的宏观调控体系的规范，在重塑的过程中调整了国家与农民的关系，但是后者从属于前者。总言之，国家强化了对粮食市场的干预和控制，以及对农民利益的影响。

四、“04粮改”：国家与农民关系的重构

“98粮改”是一项不可能实现的改革，很多政策措施都没有兑现，而且也受到了政府、农民、粮企、经营者等多方的责难，特别是受到农民的反对。国家逆向而动，既国家采取前二次粮改相反的策略：过去粮食过剩是将包袱交给市场，让农民承担，通过市场来消化，但是“98粮改”国家反其道而行之，粮食过剩反而强化行政管制，导致1998年粮食产量创下了历史新高，达到51229.5万吨。一方面是“98粮改”措施根本无法实施；另一方面国家无法消化增产的粮食。从1999年开始国家便逐步调整不合时宜的”98改革政策”，行政力度逐步缩小、管制范围逐步缩小、市场调节范围逐步扩大。

1999年5月中旬国务院在北京召开全国粮食流通体制改革工作会议决定，仍然坚持“98粮改”的精神，但是“适当缩小按保护价敞开收购的范围，对东北春小麦、南方早籼稻、长江以南的小麦等一些品质差、不适合市场需求的粮食品种”，“今年调低保护价，明年取消保护价格”。这一政策出台表明，以行政主导的“98粮改”开始退缩，扩大市场调节的范围。5月底国务院颁发11号文件，[20]再次缩小粮食垄断收购的范围，“黑龙江、吉林、辽宁省以及内蒙古自治区东部、河北、山西省北部的春小麦和南方早籼稻、江南小麦，从2000年新粮上市起退出保护价收购范围”。10月国家再次调低粮食定购价格，而且可以低于保护价格。[21]国家的目标是减轻财政负担，使定购价格和保护价格接近市场价格，但是这是国家与农民粮食收益的调整。不久国务院再发20号文件调整收购行为，“允许粮食加工、饲料、饲养、酿造、医药等用粮大中型企业直接到农村收购，但仅限于自用，不得倒卖”,[22]国有粮企的垄断收购地位开始受到冲击，但是国有粮企收购积极性不高，并没有影响国有粮企的利益，只打开了垄断收购体制的缺口。

2000年2月国务院颁发7号文件，[23]文件有突破性的规定。一是继续缩小保护价格收购范围，“长江流域及其以南地区的玉米从2000年新粮上市起也退出收购范围”，市场调节的范围再次扩大。二是拓宽收购渠道，允许用粮企业、经营企业直接收购经营，国有粮企也要按照“购的进，销得出的原则进行收购”，鼓励粮食生产者通过批发市场和集贸市场出售，“敞开收购”基本废除，垄断收购已无太大的约束作用。5月国务院召开全国粮食流通与生产会议，“对仍然列入保护价收购范围的粮食品种，收购渠道也要适当拓宽”，“经县以上工商行政管理部门批准的用粮企业、粮食经销企业和私营、个体粮商，可以到农村集贸市场批量购销粮食”、“鼓励农民通过农村集贸市场出售自产粮食，不限数量”。会议的精神以国务院12号文件的形式予以确认。两个文件和一次会议将“98粮改”政策否定了一大半，收购主体基本放开，收购渠道基本放开，敞开收购也是有条件的敞开，顺价销售变成了农民自售，轰轰烈烈的“98粮改”被消解于无形。

虽然“98粮改”的政策被消解了大半，但是还有一些政策需要调整，而且官方还没有承认“98粮改”的失败及无效，因此仍然需求进一步修正，同时伴随着解构也需要建构新的粮食政策。2001年国家开始了新的粮食政策的调整过程。2001年初国务院颁发了28号文件，[24]一是明确提出加快粮食购销市场化改革，经济条件比较好的地区、粮食产量比较大的地区“完全可以放开粮食收购，粮食价由市场调节”；二是调整保护价格收购范围，范围的选择从过去“做减法”，改为“做除法”，除了“长江中游地区的中、晚稻谷，东北地区的优等稻谷，黄淮海地区的小麦，东北地区和内蒙古东部的玉米”以外，其他地区和品种都放开，由市场进行调节。三是选择部分农村税费改革的地区，进行粮食直接补贴的试点。可以说，这一政策再次削减“98粮改”的力度，经济发达地区和粮食产量比较大的地区已经不受“98粮改”的约束。2001年11月国务院再次修改1998年制定的《粮食收购条例》，条例并没有28号文件放得开，很多内容仍然坚持“98粮改”的要求，其实很多措施都无法实现，比较有新意的有一项，即提出重新提出了粮食定购的政策，定购粮由省市实施，定购以外的粮食还是坚持由国有粮企敞开收购，主渠道其实已难名符其实。

1999年开始国家每年都下调收购价格及保护价格，而且还允许部分收购价格低于保护价格。另外退出保护价格收购的粮食又缺少其他收购主体，粮食价格大幅下滑，“卖粮难”再次出现，而且有些地区种粮还出现了亏损，农民纷纷以脚投票，弃田抛荒，粮食播种面积不断降低，1999年至2001年分别下降0.55%、4.15%、2.2%，粮食产量也逐年下降，三年分别下降0.76%、9.09%、2.06%，特别是2000年粮食减产4621.1万吨，2001年粮食总产量只有45263.7万吨，达到了历史新低。但是此时，中央对粮食供给仍然比较乐观，根据库存与粮食价格判断，粮食仍然供过于求，其实此时已经开始酝酿新一轮的粮食紧张。

2002年10月国务院办公厅发出紧急通知《明确今秋粮食收购政策》，通知主要目标是保证秋粮的收购、呼吁保证粮农的利益，一是仍然坚持要求按照保护价格敞开收购农民的粮食。二是合理确定保护价格范围，要实行优质优价；三是合理确定保护价格水平，拉开地区差价。并且要求以“三个代表”的要求搞好粮食收购。通知表明，在既有的粮食政策框架下，国家已经没有多大的政策调整空间，只好强调政策执行的原则性，甚至从政治方面进行督促。另外，从通知也可以发现，既有的粮食政策不仅不能保证农民增收，反而使粮农为其所累；国有粮企没有粮食收购的积极性，很难不折不扣的执行国家的粮食政策；政府的政策尽量减少财政负担，反而通过调整保护价格、确定不同种类、不同地区的保护价格减轻负担，违背“98粮改”精神实施市场化。这表明，“98粮改”及“98后的调整”政策已经走到了尽头，必须进行框架式的调整。虽然国家希望推进粮食购销的市场化，但是收购渠道、收购主体却还没有完全放开，粮食真实价格被这些因素的影响而被扭曲，粮农的收益与国家负担、国有粮企的利益纠缠到一起，分散的粮农在与组织化的粮企、具有政策决定权的国家博弈中处于劣势，成为“别扭”的、不合时宜的粮食政策成本的承担者。

2002年虽然粮食播种面积减少，但是粮食产量有稍许的增长，减缓了改革的压力，更重要地是老一届的政府领导即将卸任，没有大改的动机，但是粮食的根本问题没有解决，粮农增收的环境没有解决，2002年粮食价格下滑到了谷底，2003年粮食播种面积继续减少，粮食再次减产2636.3万吨。2003年底粮食供给形势发生了重大的变化，粮食价格开始上涨，累计的粮食问题开始爆发。老的粮食政策已经无法适应当时的经济社会的需要，新一轮粮改势在必行。

2004年中央以农民增收为主题发布了1号文件，[25]要求“国家将全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营”。2月全国人大会议为配合和落实中央1号文件精神，政府工作报告以粮食为主题——“调动农民积极性，增加粮食生产”，推出了一系列的粮食生产优惠政策：一是直接对农民实施粮食补贴，这是几千年中国政府第一次对粮食生产者进行直接补贴；二是加大粮食主产区减免农业税的力度，11个粮食主产区省市降低3个百分点，其他地区降低1个百分点；三是扩大良种补贴试点范围和规模，鼓励农民进行粮食结构调整；四是对重点粮食品种实行最低收购价格制度，实施“地板价格”保证农民利益；五是稳定农业生产资料价格。这些政策都是历史性的突破，表明国家从向农民索取剩余转向休养生息，从“以农补工”转向“以工补农”，政策的出发点和目标已经发生了根本性的变化。

2004年的1号文件是对农业生产环节实施激励、优惠政策，鼓励农民种粮，但是粮食流通政策并没有涉及。2004年6月初国务院颁发了新的《粮食流通管理条例》，一是国家鼓励多种所有制市场主体从事粮食经营活动，再次允许各类经营者经营粮食；二是粮食价格主要由市场供求形成，明确了市场机制调节粮食生产和流通；三是国务院发展改革部门及国家粮食行政管理部门负责全国粮食的总量平衡、宏观调控任务，粮食行政管理部门负责管理和执行工作，明确了两者之间的分工。2004年6月中旬国务院出台17号文件——《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，文件总体要求是“2004年全面放开粮食收购市场，积极稳妥推进粮食流通体制改革”，总体目标是：一是在国家宏观调控下，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化；二是建立对种粮农民直接补贴的机制，保护农民的利益；三是加强粮食市场管理；四是加强粮食工作省长负责制。新的以市场调节为主流通体制框架基本建立起来，完全取代了“98粮改”政策措施。“04粮改”有几个主要关键词：宏观调控，市场形成粮价，直接补贴农民、保护农民利益，强化粮食市场管理，省长负责制。这些关键词表明，国家行政权力以间接的方式干预粮食市场及其流通，国家调控的工具是粮食储备及风险基金，市场是形成粮价，引导生产和流通的主要手段，粮食安全由国家和省市首长共同负担。“04粮改”与“98粮改”的方向完全不同，前者是回归市场，后者是依靠行政，前者与“85粮改”、“93粮改”也有本质的不同，不是简单的放开，而是有了一整套粮食宏观调控工具和体系，是有保障的放开。

2004年粮食改革政策和粮食生产支持政策，使粮价开始回升，连续两年粮食播种面积增长，粮食产量增长。但是由于多年粮食减产的供给压力，粮食价格回升比较快，为了培育粮食生产能力，2005年中央1号文件强调“提高农业生产能力”，[26]一是继续加大“两减免、三补贴”等政策实施力度，即减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税，对种粮农民实行直接补贴，对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴。二是切实加强对粮食主产区的支持。三是建立稳定增长的支农资金渠道。2006年中央1号文件要求“稳定发展粮食生产”，全国人大会议决定取消农业税，几千年以来加在粮食生产上面的税收被取消。2007年中央1号文件同样也强调“继续促进粮食稳定生产”，加大农业生产的补贴范围和水平，2008年中央1号文件要求“高度重视发展粮食生产”。由于粮食政策已经在“04粮改”调整到位，2005年至2008年基本没有出台有关粮食改革的专门文件，只是在四年的中央1号文件中强调粮食安全，确保粮食产量，减轻粮农的负担，增加粮食生产经营的支持和保护。

“04粮改”与前三次粮改环境不同、目标不同，“04粮改”市场已经覆盖几乎所有的领域，国家财力已不同日而语，粮改主要是为了解决安全问题和农民增收问题，不太在乎财政负担和国有粮企的问题，目标相同简单，而且非常集中，改革比较顺利。而且“04粮改”符合市场化的改革方向，而且步子比较稳，是对以前实际正在实施政策的确认，因此没有造成对市场和相关主体的重大冲击，即使有冲击也属于帕累托改进性质，在其他主体不受影响的前提下，调整了国家与农民的关系，而且是一种“给予式”调整，而不是甩包袱、索取式的调整。国家与农民之间的关系调整中，国家与市场、农民与市场之间的关系也得到了进一步的调整和确认。

“04粮改”政策框架经过初步的实践，在目前看来还是符合中国国情的，但是“04粮改”没有将国际因素完全纳入调控范畴，现有粮食政策框架是否具有足够的弹性，应付粮食生产经营中出现的国际因素及诱致的各种问题，现在下结论为时尚早。2007年至2008年出现的一些新情况检验着“04粮改”政策框架的弹性。这两年国际粮食价格大涨，但是国内粮价却在国家抛售储备粮的调节下“非常稳定”，而且粮食生产资料更是随国际粮价水涨船高，国内国际粮价差异巨大、粮食生产成本不断侵蚀农民的粮食收益，粮食生产是否又在隐藏着下一轮的粮食危机和农民“以脚投票”呢？

五、结论

三十年的粮改大体可以分为三个阶段，不同阶段其着眼点不同，政策调整的重点不同。1985年以前的改革主要是国家放权，国家调减自己的权力的过程；1985年至2002年的改革是国家调整与市场的关系，国家通过建立粮食宏观调控体系基本理顺了与国家的关系。2002年以后是调整国家与农民之间的关系，即国家在保证粮食安全、粮价及宏观经济稳定的前提下，如何保护粮农的收益，目前这一对关系的调整尚未完全到位，还在摸索和实践中。当然各个阶段有重点关系的调整，同样也存在其他关系的调整，只不过后者从属于前者。

总体上讲，三十年的粮食政策改革分为两大类：一是具有革命性、临界性、标志性的变革，包括“85粮改”、“93粮改”、“98粮改”、“04粮改”，这类粮改是一种“安全——负担型”改革，它是解决国家所面临的问题——粮食安全问题、政府财政负担问题，这类问题是累计而成，靠小打小闹无法解决问题，必须动大手术；二是具有渐进性、缓冲性、边际式、小恩小惠性的变化，除了四次大的变革以外，分散在各个年份、以中共中央和国务院文件进行的边际式政策创新和制度调整，这类粮改是一种“利益——保护型”改革，它是为了解决市场和农民的困难。其实，将此分为两大类也不太完整，还有一种“正——反逆转型改革”紧随着前三次大改革，“85粮改”后，随之发生的宏观经济环境变化导致了出台了否定“85粮改”的政策，可以称之为“86粮调”，后者是对前者的逆转；“93粮改”以后也同样发生了逆转性质“94粮调”；“98粮改”后同样出现了逆转性的“00粮调”，只有“04粮改”尚没有出现逆转性质的政策调整。

国家在宏观经济环境受损时，大改的多；在农民利益受损时，小改的多。前者受损往往以牺牲后者求稳定，如按照平价收购、压低价格收购、抛售储备粮压低市场粮价；后者受损时则没有如此强硬的政策、也没有如此大的改革力度。显然，国家对宏观经济稳定的偏好胜于农民利益，对于粮食安全的考是胜于农民权利，两害相权牺牲农民利益和权利。表面上看，国家对农民的保护和支持轰轰烈烈，但是实质上农民的利益只是国家宏观经济环境和财政的“添头”，或者说边缘利益、附带利益。在国家“整体利益”、农民“个体利益”和市场利益的取舍上，国家只重自己“所谓整体利益”，为了这个利益经常牺牲农民利益和市场利益。

粮食政策有四个目标：粮食安全、粮价稳定及宏观经济稳定、财政负担和农民收入，但是四个目标的方向不同、内含冲突性悖论，强调某个或者某几个目标，肯定会损害其他的目标，反之亦然。三十年的改革国家忙于做“翘翘板”的游戏，粮食政策经常陷入顾此失彼、顾头不顾尾的境地。国家试图平衡四大目标，建立一套综合性治理机制或者平衡机制，但是这套机制始终无法做到兼顾所有目标，要保证农民收入、保证粮食安全，就要承担财政负担，要想减轻财政负担，就得准备承受粮食减量和粮价波动及农民收入震荡的代价。

市场、国家与农民之间关系的处理，国家形成了一个偏好机制、政策惯性或者粮食问题处理的路径依赖。一旦市场出现问题，国家偏好于行政手段；一旦农民收入出现问题，国家倾向于提价或者实施补贴以及其他的优惠措施；一旦国家财政负担过重，国家又求之于市场，以市场机制调整国家与农民之间的关系，向农民转嫁成本。由于这种偏好机制，粮食政策总是不能跳出“紧时收，松时放，重时撒手不再管”的怪圈，政府及其决策者总是：迷信市场、轻信权力、怀疑农民。

三十年粮改也使粮食权力关系发生了分化，改变了过去由国家垄断所有粮食生产、流通和分配的权力，粮食权力呈现多元化和层级化。农民拥有了粮食生产决策权、流通选择权以及产品处置权；市场拥有价格形成权、供给和需求配置权；国家只保留了间接的市场干预权力和激励、引导农民的权力，前者体现为宏观调控，即通过吞吐国家粮食储备保持市场和粮价稳定，后者通过粮食风险基金及其补贴激励农民种粮。层级化体现在不同级别的政府拥有不同的粮食调控权力，不同的市场拥有不同的资源配置权力。当然粮农所拥有的权力是相对的，国家拥有最终裁决权，国家的政策制定和裁决权根本没有约束，出现像从前一样，以“所谓国家利益”、“整体利益”牺牲粮农利益的现象，可能性非常大，现在粮农的收益权利和粮食收益分配比例取决于决策者的“良心”以及对国家“整体利益”的判断，在农民没有代言人和利益集团压力的前提下，“良心”惯性地服从“整体利益”就是题中之意。

注释：

①卢峰：《半周期改革现象：我国粮棉流通改革和食物安全研究》，北京大学出版社2004年版，第1-5页。

②林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店1994年，第95页。

③徐勇：《包产到户沉浮录》，珠海出版社1998年，217-234页。

④安徽凤阳县委政研室：《令人深思的小岗生产队：穷队实行大包干的变化》，载中国农村发展问题研究组选编的资料《包产到户资料选》（二），第99-101页。

⑤中央最近召开的省、市、自治区党委第一书记座谈会上，讨论了加强和完善农业生产责任制问题，并写出了讨论纪要——《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》。

⑥1982年中央政治局通过，1983年颁布的中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》的通知，俗称第二个中央1号文件。

⑦卢峰：《半周期改革现象：我国粮棉流通改革和食物安全研究》，北京大学出版社2004年版，第74-77页，以后文章中涉及到的真实价格及名义价格的变化均参考此文。

⑧林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店1994年，第104页。

⑨1984年下半年通过，1985年1月颁布的中央1号文件——《关于进一步活跃农村经济的十项政策》。

⑩收购其实是征购，数量是合同的，交易是强迫的。

[11]杜润生，《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，人民出版社2005年，第151页。

[12]定购与订购是有区别的，前者含有强制力，是决定的意思；后者是平等的、自愿的，如订单农业等。

[13]杜润生，《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，人民出版社2005年，第143页。

[14]1986年的中央1号文件——《关于一九八六年农村工作的部署》。

[15]卢峰：《半周期改革现象：我国粮棉流通改革和食物安全研究》，北京大学出版社2004年版，第74-77页。

[16]张曙光：《放开粮价，取消粮票：粮食购销制度变迁研究》，载《中国社会科学季刊》（香港）1995年冬季卷，第8页。

[17]卢峰：《半周期改革现象：我国粮棉流通改革和食物安全研究》，北京大学出版社2004年版，第102页。

[18]马九杰、孔祥智：《粮食流通体制改革：解决中国粮食难题的一剂良方》，广东经济出版社1999年，第1页。

[19]同上，第81页。

[20]5月30日 国务院发出《关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的通知》（国发[1999]11号）。

[21]国家发展计划委员会发出《1999年秋粮收购价格政策有关问题的通知》。

[22]国务院《关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的补充通知》（国发[1999]20号）。

[23]国务院办公厅《关于部分粮食品种退出保护价收购范围有关通知》（国办发[2000]7号）。

[24]国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革》（国发[2001]28号）。

[25]2004年2月中共中央国务院颁发《关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发[2004]1号）。

[26]中共中央国务院颁发《关于进一步加强农村工作，提高农业综合生产能力若干政策的意见》。