公民民主参与的广度和深度是衡量民主政治建设水平的尺度。“管理民主”的新农村建设为农村女性民主参与提供了更多空间,也提出了更高要求,同时也使得农村女性民主参与面临更多新的挑战。这些发展中的问题不解决好,不利于农村女性的政治发展,不利于党的十七大报告强调的“发挥亿万农民建设新农村的主体作用”,也不利于新农村建设。从民主政治建设角度而言,改善农村女性在民主参与中的状况,对进一步扩大公民有序的政治参与、建设中国特色的社会主义民主政治具有较重要的实践价值;从理论层面看,在民主的视角下对新农村建设背景下农村女性民主参与进行研究是对已有研究的拓展,具有重要的理论价值。
1999年以来,国内学界对农村女性基层民主参与进行的研究主要有如下几方面的代表性成果:第一,对农村女性参与基层民主状况及其制约因素的描述和解释性研究。主要有全国妇联于1990年和2000年对中国妇女社会地位(包括农村女性参与基层民主状况)进行的大规模社会调查及其研究成果;一些学者对农村女性参与基层民主新情况、新经验的描述和分析。第二,“社会性别”视角下的研究。基于“有性人”的理解,运用女性经验和“立场”来解释和观察农村女性对基层民主的参与,揭示男性主导下的政治学所掩盖的女性“受压迫”地位及性别制度根源。第三,“民主”视角下的研究。基于民主价值理念,从民主的视角对农村女性参与村委会选举的状况进行的分析和研究。
上述研究是富有成效的,但还有拓展的空间。其一,已有的研究基本上是在村民自治制度安排的背景下展开的,而进入新世纪后,除了村民自治制度外,户籍制度、农村税费制度改革也构成了农村女性民主参与的大背景。其二,已有的研究基于研究者不同的立场,从不同的视角得出不同的结论,个别结论甚至还相互矛盾。如运用“社会性别”视角的研究者主张运用性别比例政策来保障农村女性的民主参与,而持有“民主”视角的研究者则认为性别比例政策违背了公平、公正的民主价值理念。其三,运用“民主”视角的研究只涉及到农村女性的民主选举,而对民主参与的其他层面如决策、管理和监督较少涉及。
本文主要在“民主”的视角下,立足于新农村建设中一系列制度变迁的背景,结合实证调查,分析农村女性在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督参与中面临的挑战,并在民主价值的理念下,探讨农村女性民主参与的政策保障机制。
取消农业税、减轻农民负担和引导农村剩余劳动力的有序转移作为新农村建设的重大举措已全面实施,这些举措切实减轻了农民负担,缓解了农村干群矛盾,促进了农民的合理流动,对包括农村女性在内的农民民主参与起到了积极的推动作用。但在农业税减免和剩余劳动力有序流动的背景下,农村女性民主参与又面临一些新挑战:
(一)村委会职数减少使农村女性在村级决策机构中的参与率先受到冲击
农业税减免后,针对村级供养能力下降的客观情况,各省进行了撤乡并镇和村组合并,减少村级干部职数。村“两委”职数根据每个村的规模、经济水平和工作量等情况,逐村实行定编、定岗、定责、定报酬。如湖北省某市规定村组干部职数设置如下:1000~1500人的村3人,1500~2000人的村4人,2500人以上的村5人。每个村民小组设组长1人,由村干部兼任。许多地方在村级大力推行村党支部和村委会两个班子成员交叉任职和村党支部书记、村委会主任“一肩挑”。
在目前中国农村女性民主参与处于弱势的情况下,如果没有特殊政策的支持,村干部职数的减少首先就是女性村干部职数的减少。如安徽省绩溪县政协社会法制委员会调研发现,在2005年的村“两委”换届选举中,村“两委”中女性比例明显下降。绩溪县全县75个村委会,上届50%以上的村有女性当选,此届只有23%的村有女性当选;人数上,上届女性村干部占村委会职数的14.9%,而此届只占7.7%;村级党组织女性当选面也从上届的超过50%降到27%,人数比例从13.55%降到7.1%。有少数乡镇甚至还出现了全乡镇村委女性当选率为零的现象。
(二)农业女性化使得农村女性民主参与边缘化问题愈加凸显
随着户籍制度松动及新农村建设进程的推进,剩余劳动力逐步从农业中转移出去,离开农村的人数逐渐增多。由于男性外出务工所获得的经济收入一般高于女性,基于经济理性,农户决策时一般把非农转移机会优先给了男性。同时男主外女主内的传统性别角色分工使得承担家务和照顾孩子的责任一般落在女性身上,这在相当程度上限制了女性的非农转移。因此,无论是从数量还是从层次上来看,女性劳动力转移都明显滞后于男性。
相关研究显示,从20世纪90年代开始,从事农林牧渔业的女性人数占农业从业人员总数的一半以上,而且这一比例一直呈上升趋势。1990年,女性占农业从业人员的52.4%,2000年上升至61.6%。在当前农村劳动力大量涌入城市的潮流中,约90%的农村女性劳动者没有离开土地或离农做其他工作。第二期“中国妇女社会地位调查”结果也显示,在农村家庭中,从事纯农业劳动(种植和养殖)的农村妇女比例为82.1%,比男性高17.4个百分点。①农村女性非农转移滞后催生了“农业女性化现象”,即男性主要从事建筑业、工业等第二产业,女性主要在农村从事农业生产,农村女性正日益成为我国农业生产的主力军。
但农村女性在农业生产中的人口和经济优势并未转换为民主参与中的政治优势,农村女性在民主参与中仍是次要角色,处于边缘地位。在村级选举中,妇女当选比例偏低,从统计数据看:目前我国女性已占农村人口的60%,而女性占村委会成员的比例平均只有15%左右,且多为副职。第二期“中国妇女社会地位调查”数据显示,在全国1178个村委会样本中,尚有24.1%的村没有女性村委会干部,而党支部中没有女委员的高达57.6%。②我们在湖北某地的调查中也发现,有些村的男性劳动力几乎全部转移,但村委会和村党支部成员居然是清一色的男性,连通常由女性主管的计划生育工作也是由男性主管。这种“男政治,女经济”的现象在中国农村普遍存在,在民主管理和监督方面,相当多的女村民属于乡村的无政治阶层。农业女性化的趋势、农业生产主力军的角色使得农村女性民主参与边缘化问题愈加突出。
(三)农村女性精英的流出削减了农村女性民主参与的竞争力
如前所述,农村女性在非农转移中相对滞后,但进入新世纪后,一些相关研究显示,农村女性转移的速度明显加快。本课题组在湖北、安徽两省进行实地调查时发现,在一些经济不发达的农村地区,男女青壮年劳动力几乎全部进城打工了。与男劳动力整体转移不同的是,农村女性劳动力非农转移呈现出不同的景观。这表现在:第一,非农转移的女性大多是16~35岁之间的青壮年。2005年我们对湖北省890名非农转移的农村女性调查的结果显示,16~24岁和25~35岁的比例分别为50.1%和33.1%。第二,非农转移的女性文化程度相对较高。从被调查者的受教育水平看,初中和高中(中专)文化程度的比例分别为39.8%和33.4%,大专以上的比例为10.1%。也就是说,初中以上文化程度的比例达到83.3%。这说明流动出去的农村女性劳动力在年龄、文化程度甚至能力方面相对居于优势,而文化程度低,年龄偏大,缺乏专门技术,外出找不到合适工作的农村女性只有选择留守。
对流动出去的农村女性而言,参与户籍所在地的民主管理往往难以正常实现。在接受调查的890名湖北省进城务工女性中,参加过家乡最近一次村委会选举的只有19.8%。在目前农村女性民主参与居于弱势的情况下,女性精英从农村流出,使本来就竞争力不强的女性群体,处境更为不利。一来村民自治实行后,将竞争性民主引入了乡村政治生活。民主需要竞争,没有竞争就不是真正的民主。竞争性的民主机制对农村女性的综合素质提出了更高的要求,而综合素质较高的农村女性精英在非农转移中流出使得农村女性在民主参与中竞争力下降。二来根据熊彼特的精英民主理论,“民主政治并不意味也不能意味人民真正在统治……民主政治就是政治家的政治”③,也就是说政治精英虽然通过竞争得以确立其领导地位,但拥有领导地位后,政治决策权实质上掌握在精英手中。而精英的流出使得农村女性掌握村务决策权的机会减少,一定程度上加剧了村级权力结构中女性被边缘化的状况。
(四)村集体经济薄弱影响了农村女性参与民主管理和监督的积极性
在税费改革前,村级经济包括村组干部的补助有一定来源,如“三提五统”和各种摊派等。税费改革后,村集体经济收入减少,村级财力下降。以湖北省某县为例,改革后村级收入平均较改革前减少3~4万元,只能勉强保证村级五保户的优抚款、村组干部误工补助、村级办公经费这三大块正常开支。另外,村级债务也在一定程度上增加了村集体经济的压力。税费改革前,村级通过“三提五统”、向农民摊派等途径来偿还债务;税费改革后,这种债务偿还方式行不通,对经济不发达地区的村级组织而言,在村级现有的财力下,既要偿还债务,又要维持村级组织的正常运转,村内道路、堰塘的维修整治等基本公益性事业都无法实施。因此,对村级组织而言,村务公开已无事务公开,村民自治的凝聚力和吸引力下降;对村民而言,村务管理已无事可管。
民主是利益的诉求,人们参与政治,本质上是为了自己的利益作斗争。正如恩格斯所说:“每个场合都证明,每次行动怎样从直接的物质动因产生,而不是从伴随着物质动因的词句产生。”④在市场经济下,农村女性也有“经济人”理性,对村务管理的参与也要受经济利益的制约。当女性发现她们参与政治与自己的经济利益关联不大,也不会因此赢得更多的社会尊重时,其积极性自然会大为削减。
在新农村建设背景下应对农村女性民主参与面临的挑战,从公共政策而言,一方面有待农村公共财政的建立和完善,以激活农村女性民主参与的利益激励机制;另一方面,需要政府输出性别平等的公共政策,打造农村女性平等参与的政策保障机制。因为在民主政体下,如果没有农村女性是弱势群体这一现实,农村女性民主参与边缘化问题就不会长期存在。解决这一问题的实质是保障农村女性弱势群体的民主权利问题,这就有赖于公共政策调控作用的发挥。这里我们针对性别平等的公共政策作一些分析。
性别平等的公共政策与新农村建设的政策在价值目标上是一致的,是并行不悖的。性别平等的公共政策是国家为解决性别平等问题,调整不同性别的利益关系,防止性别差距拉大,建构平等、和谐两性关系的制度性行为;新农村建设的政策是国家为解决城乡发展不均衡、调整城乡利益关系、缩小城乡差距的制度性行为。这两者在价值目标上都支持弱势群体,保障弱势群体合法权益,并致力于社会非均衡发展问题的解决和社会公共利益的维护。在农村基层民主政治建设中实行性别平等的公共政策,改善农村女性的政治参与状况,可以更好地发挥女性在新农村建设中的主体作用。同时社会主义的新农村是公平正义、性别平等和谐、管理民主的新农村,性别平等、管理民主本身就是社会主义新农村的题中应有之义。
在女性民主参与处于弱势地位的情况下,国际社会广泛采用“性别比例制”的公共政策来促进性别平等,也就是通过人为规定一个比例数,确保有一定比例的女性参政,使女性参政比例与其在人口中的比例相适应。从我国情况来看,应该说在建国后不久,在干部任命制基础上就制定了向妇女倾斜的保护妇女参政的政策,实质上就是性别比例政策,但这一政策在我国政治体制改革中遭到了质疑。自由主义从个人主义立场出发,认为性别比例政策是一种政府干预,违背了机会均等原则,有悖于公平竞争。自由女权主义认为,性别比例政策对女性民主参与进行保护,使女性产生依赖心理,不利于女性自主意识的培育,从长远看影响了女性在政治市场中的竞争力。在农村女性民主参与中实行性别比例政策,必须从理论上澄清关于性别比例制的种种认识。
应该说,从我国目前现实看,农村女性在民主参与中的机会与资源占有方面不如男性,两性竞争的历史起点不同,性别比例政策是对女性在民主参与中处于不利地位的调控,是对机会均等原则的完善,没有违背公平竞争。美国著名伦理学大师罗尔斯在《正义论》中对此作过相当精辟的剖析,有助于我们回应自由主义者对这一问题的看法。罗尔斯指出:“各种地位不仅要在一种形式的意义上开放,而且应使所有人都有一个平等的机会达到它们。”⑤也就是说,形式上的机会平等是必须的,但实质上由于人们的天赋、社会地位、家庭环境等不同,且人们没有选择权,而这些形式上的机会平等又会导致个人付出与所得不相等,所以必须对机会平等原则加以限定,不能听任市场的自由竞争导致不公平现象的发生,而必须通过法律和政治制度对市场加以调节,以实现社会公正。政府通过公共政策来调节两性间的利益分配,并没有违背公平竞争原则。至于自由女权主义所持有的性别比例政策不利于女性自主意识培育的看法,笔者认为性别比例政策在保证女性参政比例的情况下,并没有排斥竞争机制的作用。只要性别比例制与竞争机制共同作用,互为补充,既有利于改善女性的民主参与状况,又不会使女性产生依赖心理,而是更有利于女性激发竞争意识,提高民主参与能力。
《村民委员会组织法》是我国农村女性参与基层民主政治建设的法律依据,其关于“村民委员会成员中,妇女应当有适当的名额”的规定体现了性别比例政策的精神。但这一规定过于抽象、模糊,不能有效发挥公共政策对农村女性民主参与的支持作用,因此性别比例政策亟须完善。
从性别比例政策的内容看,对农村女性民主参与的政策支持理应包含两个层次,一是保障一定数量和比例的女性参与农村基层民主政治建设,即实现量;二是保障女性在乡村核心权力结构中有一定位置,即提高质。目前,我国的性别保障政策的重点是在第一个层次,第二层次尚有所欠缺。鉴于此,我们应从这两个层次来考察性别比例政策的完善问题。
(一)修订并完善性别比例政策的相关内容,使其具有可操作性
从政策设计上讲,当务之急是要将《村民委员会组织法》里“女性应当有适当名额”的规定改为“具体名额”。因为从各方面的反馈情况看,作为村民自治领域内的元政策,《村民委员会组织法》中的这一规定过于弹性,在实施过程中容易产生歧义,故建议尽快出台“具体名额”,用明确、刚性的比例来约束、指导地方的村民自治工作。事实上,近年来湖南、湖北、河南、吉林等省已在各自的选举办法中明确规定了女性当选的比例要求,2003年国家民政部在天津塘沽地区进行的“提高女性当选村委会成员比例的促进政策与实践”的政策创新示范项目,也明确规定必须至少有一名女性当选。这些尝试在实践中已经取得了不错的效果,今后可进一步将它应用于村民自治的其他环节,并在全国范围内予以推广。
另外,还应尽量完善各地方的具体政策,使之既能体现出性别平等意识,又具备可操作性。因为在目前的政策设计中,一个普遍存在的问题是性别平等政策模式在一般政策与具体政策之间缺乏广泛的衔接和逻辑联系,从而导致政策的操作性差,保护女性的精神最终只能流于口号。故今后各地方在制定具体的政策法规时,也要注意设计一系列既有利于保证女性参与,又具备操作可行性的条文规定,比如可规定,海选村委会的候选人时,每张选票中至少有一名女性,否则将被视为无效票;在正式选举中,村民委员会的男女候选人可以分别计票,以保证村民委员会成员中女性的比例。
(二)完善性别职务保护政策,解决农村基层民主参与中的职务性别化问题
职务性别化是当前女性参与村务管理边缘化的一个表现,又是进一步造成女性参政路径狭窄、无法进入核心权力层的主要原因。要消除这一障碍,提高女性的当选层次,从长期看需打破父权制,建立平等的性别文化;而在短期内,则只有实施性别职务保护政策,给女性精英提供一个展示个人能力的平台,打破职务性别化运作的怪圈。
村委会选举是选民意志的体现,在当前传统社会性别意识仍根深蒂固的前提下,如果在选举中采取性别职务保护政策,恐怕遇到的阻力会更大。对此,可先在村党支部内实施此项政策。其一是因为支部选举仅在党员范围内进行,遇到的阻力相对较小。其二是因为村干部和党员属于村中的精英阶层,思想觉悟高,短期的性别培训可能会产生显著的效果,男女平等的观念更容易形成。在此氛围中,女性若具备一定实力,加之有政策的保护就更容易胜出。其三,党支部与村委会是农村中的两个并行机构,都掌握着丰富的政治资源,且村委会接受党支部的领导,女性若从事党务工作,掌握了优质的政治资源,有助于提高其竞争力,形成良性的竞争循环。当然,这项措施实施的前提条件是,女性必须是党员,由此来看,积极培养农村女性党员是当务之急。
目前的性别比例政策在执行中缺乏一套行之有效的监控约束机制,从而使得一些具体措施最终只能流于形式,成为“棉花政策”、“软政策”。因此,应加强对性别比例政策运作过程的监控。具体来讲,一方面,要自上而下地设置专门的评估监察机构来实施监控。以选举为例,可尝试在选举前后成立一个临时性的女性权益保障监察组织,由县区一级干部或有关专家学者组成,任务是确保性别比例政策的落实,并受理选举过程中可能出现的各种侵犯女性权益的案件。事实上,在诸如挪威、法国等男女平等政策落实较好的国家,均设置有这些确保法律执行的监察机构,它们也的确在政策的落实方面发挥了重要的作用。另一方面,要采取定量监控的方式,让政策的运行在每个阶段都有详细的量化指标为参考,做到有据可依。对那些未达标的乡村组织,采取措施予以适当惩罚,从而确保性别比例政策得以真正贯彻执行。
④全国妇联、国家统计局:《第二期中国妇女地位抽样调查主要数据报告》,《妇女研究论丛》2001年第5期。
（四）熊彼特:《资本主义、社会主义与民主》,商务印书馆1999年
《马克思恩格斯选集》第2卷,人民出版社1995年版,第39页。
罗尔斯:《正义论》,中国社会科学出版社1988年版,第68页。
|
加入收藏
中心概况
