改革开放三十年来, 中国政治状况有了发展, 尽管它的发展状况未必让所有人满意。
· 有更多的出版物出现, 包括翻译作品的高潮再次出现。有些出版物, 特别是翻译的学术作品, 并未局限在一种特定的意识形态和价值观体系之内。
· 互联网对干部行为的监督作用出现, 不少被公众拍照公开于网上的干部不端行为受到处理, 对公务人员的学历监督引起关注。
· 公务员逐步通过考试方式录用, 部分职位出现公开竞争。
· 官员晋升出现较严格的年龄要求, 终身制受到一定程度的限制。
· 官员的晋升普遍出现学历要求, 缺少知识和训练的人员受到一定程度的限制。
· 在职业、收入、居住等领域, 个人的选择权增加, 对单位的依赖减弱。
不难发现, 这些发展的总体趋势, 实际上和人们对政治文明的认识一致: 是公民和组织的自主性和自由选择权的进展, 是公务行政人员的竞争性增加, 他们的行为受到限制和监督的压力增加, 社会对他们的问责进一步提高。
但是要总结能够解释世界瞩目的经济成就之“中国政治模式” , 说明是何种政治领导体制对中国的进展发挥了作用, 坦率地说, 我认为还为时过早。这样说的理由是, 要让解释令人信服, 很多方面仍然有待观察。说“有待观察” , 并不是怀疑中国政治将继续走向进步, 而是需要再观察一个制度化“模式”——如果确实存在的话——之稳定性和解释效能。
在笔者看来, 一个东西如果可以称之为模式, 至少应在以下几个方面有世界认同的标准:一是, 模式应有一种制度性的稳定性; 二是, 模式应跟其他模式不同, 有独特性和差异性; 三是,模式一旦确立后能够被他人所模仿, 是可以扩散的; 四是, 模式应能既被自己承认, 又被他人认可。如果观察中国的政治状况, 这几个方面目前都还不太清楚, 这是模式总结的关键难题。
关于第一点, 制度类型的稳定性。现在是否能够确定, 我们的政治模式已经趋于稳定? 似乎还不能肯定。相反, 如果观察近三十年的发展历程, 我们体制的变化反而是常态: 由于社会的变化, 政治领导体制在实践上不断做出变化和自身调整, 这一点令人印象深刻。比如鼓励企业家入党以及“三个代表” , 改变了新生阶层和领导体制的关系, 也改变了政权依赖单一阶级基础的状况; 比如#物权法∃的通过, 合法化了个人和组织的财产拥有, 这种变化显示了社会经济力量对决策模式的影响关系, 而在几十年前这是不可想象的。看上去, 这些变化的基本趋向是不断反映财富保护的社会需求, 但是其后的《劳动法》以及各种税务条例、房产政策的出台,又在某种程度上限制了资方的利益。现在可以看到的是, 这些变化基于中国现实的需要, 但并未看出稳定的模式。
关于第二点, 中国模式的差异性是什么? 它是否具有不同于其他发展模式的独有特征?观察过去几十年甚至上百年来中国的政治发展, 可以发现我们与世界整个政治文明的演进方向是一致的, 虽然它的步伐和速度还有很多令人不满意的地方。不难发现, 和普遍性价值的基本要素相比, 政治体制的竞争性、反应性、多元利益的制衡性、流动性等, 正在缓慢发展。这些发展和世界政治进展的主要原则是在逐步接近的, 而不是越来越远的, 所以很难说它与整个世界的政治发展走势是特别不同的。
有些人认为, 由国家主导经济推进是我们的模式, 但是这一点, 有20世纪80年代的??东亚模式 先例, 中国不能算是例外, 因为东亚发展也是国家角色主导的。还有人认为, 有现代化导向的威权体制是我们的模式, 但这方面又有新加坡模式的先例, 很难说是中国的独创模式。
关于第三点, “可模仿”性, 更无法预知, 原因是模式的特点不清楚也不稳定, 他人如何模仿? 这样第四点“被他人认可” , 就无从谈起, 那么光自己承认也没有用。如果这四点都不清楚, 急于总结中国模式及其“历史地位” , 情况就好像20世纪90年代对乡镇企业发展“模式”的总结一样。后来的事实证明, 它并非是稳定模式, 而是转型中过渡性的自发产权安排。这一点今天大家都已经看清楚了, 但在当时, 学界竟然发展出几个“流派” 来辩论乡镇企业的成功模式。另一个例子, 是十年前的乡村选举。当时也掀起了一阵??基层民主模式 总结热, 但是当人们发现——贿选、家族或裙带关系笼罩选举; 上下级关系阻碍被选人的工作, 导致部分入选者无法工作, 甚至辞职; 以及普遍存在的, 投票后除了换人, 村民无法对当选的机构实施有效监督, 总结基层民主模式的热情大减。这些故事, 不仅未能使经验和??模式 成立, 反而可作为教训供今天借鉴。
笔者认为可以把重点放在理政的实践特点方面, 而不是在它的模型阐释方面。中国理政实践丰富多样, 实际做法, 还有很多尚未被充分认识和观察。
比如, 在执行行为方面, 一个突出现象是, 执行来自上级部门, 特别是中央政府的各项政策时, 基层机构常常共谋策划, 来应付上级政策要求和随之而来的各种检查, 后果是使实际执行过程偏离上级政策的初衷。这种非正式行为是制度环境的产物, 存在合法性基础。它可以解释基层普遍存在的三个悖论现象: 政策一统性与执行的灵活性同在, 激励强度与目标的替代性同在, 科层制度非人格化与行政关系人缘化同在。这些悖论稳定存在并重复再生, 是决策与执行的上述分立结构使然, 并产生了双向后果: 一方面, 上级政策难以不折不扣地被基层贯彻; 另一方面, 基层可以通过共谋阻止不良政策对基层的破坏性干预(周雪光, 2009: 12)。我在2008年做过基层预算行为研究, 可以证实上述解释成立。
在人事行为方面, 干部晋升的惯例是本地提拔, 异地使用。所以, 在县级干部组成方面, 会看到科级干部多是本县人出任, 而副处级以上的干部则多为其他县的人。但干部的籍贯分布并不均衡: 某些地域或某些部门, 可能集中产生大量干部, 配到不同的地方任职; 同时, 办公室主任和秘书、干部子弟等往往在干部晋升中“不落空” (冯军旗, 2010), 这反映了干部提名选任机制中的关系机制——表现为地域、亲属和工作伙伴因素——的作用。异地任职的本意是切断关系网的连接, 但提名选任的关系机制又削弱了异地任职的作用, 结果关系网在基层干部的任用中伸展性分布更广, 这又导致影响干部晋升的因素更多, 不确定性更大了。
在管理行为方面, 上级对基层工作只确定方向和原则, 而不是具体目标, 这样给了基层很大的政策创新空间。实际工作中, 除了维护政治权力秩序(地方服从中央)的意识形态非常清晰之外, 对具体的事务如何处理并没有明确的指示。这样处理的形式可能多种多样, 就像不断的试验。对新情况需要新办法, 上级的态度是先试验有什么结果, 确定成功的经验后再进行全面推广。所以探索往往是在基层, 上级视察效果, 再看经验总结。而在试验阶段, 上级一般是不确定态度, 他们根据结果肯定或者否定基层经验的推广价值, 保持着选择权在上级、试验权在基层的格局。结果中央实现了对地方经验的选择性控制(刘培伟, 2010) , 同时又鼓励了地方的创新性政绩竞争。这种做法事实上允许了地方各种非正式应对策略的试验, 如果他们被证明是有效的, 并事实上在地方形成了适应性的、非正式制度, 再经中央政府的肯定之后, 逐步纳入正式政策和法律体系( K ellee Tsa,i 2007)。也有学者用??分散执政风险机制 (曹正汉,2010) , 来解释经济增长和政治稳定的来源。
从上述实践理政行为中我们看到, 一个政治体制的官方声称或是政策语言和实际行为往往差别很大, 很难用集权还是分权结构、意识形态一统还是原则变通、控制还是失控、体制坚硬还是灵活来概括。这些特点只有深入到实际的理政实践中方能看到。这就好比要看中国文化和传统, 通过看建筑, 看商品市场, 看书中说明, 看人们的穿着打扮都难有收获, 但如果和中国人生活在一起, 体验中国的办事过程, 就能体验到中国文化和传统。
如果要做抽象程度更高的概括, 我认为可以叫做反应性理政。反应性理政的特点是执政模式不固定, 而是根据社会变迁做出反应, 在稳固执政权的前提下, 适应社会的需要不断调整自身和社会其他群体的关系。当社会变动, 比如社会结构发生变化、或者社会价值观发生变化的时候, 根据新的需要进行适应性的调整, 改变自己和其他社会成份的关系, 这一点使中国政治与前苏联和东欧社会主义国家的状况显示出差别。这一差别, 即是否根据社会变化不断进行自身的适应性改变, 吸纳重要的社会利益群体, 调整社会利益的代表关系, 甚至可以解释, 为什么20世纪90年代很多社会主义国家的执政党结束了他们的政治生命, 但中国的执政党生存了下来。
理政根据社会现实进行自我改变, 并非是一个新传统, 而是有长久的历史经验可循。比如在延安时期。当时共产党军队进入延安的时候, 没有马上被当地百姓所认可和接受, 人们不知道这是什么军队, 是什么政党, 所以持回避、疏远和观望的态度。但是经过了十三年, 共产党稳稳地扎根于当地, 成功赢得当地百姓认同, 使民众变成它的政治支持力量。其中的经验之一,就是“群众路线” (张静, 2010)。“群众路线”是审时度势、回应性改进自身的产物。中央工作组在土改工作总结时, 发现干部和群众的隔阂现象——贴近群众很困难, 很多工作群众不参与、不配合, 指出这是??致命的问题。这迫使他们不断探寻满足群众需要, 了解百姓利益, 贴近群众关系的方法, 并据此改变自己的管理目标和方式。他们认识到, 在前方打胜仗成为英雄, 乃至给群众分配财富(土改经济果实), 都不能当然成为成功贴近他们的理由, 只有真正满足百姓需求, 代表他们的利益, 才能赢得人心。于是工作组发动群众来改造干部机构, 由群众代表制定分配规则, 领导土地改革, 通过清除坏干部, 勒令他们退还多拿的财物, 帮助群众实现所需, 减轻他们的负担, 最后赢得了群众的真心拥护。这个过程的成功不是通过改造群众, 而是通过改造自己实现。
反应性理政的另一个特点, 是大量非正式渠道的作用。这些渠道疏通着重要的利益、信息、指令、影响力、甚至政策内容, 平衡补充着正式渠道的阻塞现象。比如正式的工作视察和开会, 上级往往被下级干部报告重重包围, 在正式的人民代表制度中, 也很难发现不同利益集团影响政策的通道(我们都知道人民代表产生的过程, 它主要由各地的官员所组成), 但理政过程允许并利用了大量非正式的, 私下的, 甚至是个人的接触渠道, 使不同的讯息能够经由多种途径到达决策层, 不同的利益能够通过接触官员个人而影响政策。这些非正式地影响政策的渠道, 没有订入条文, 但在实践中广泛存在(比如写条子)。这些东西没有写进法律, 没有在文件上被正当化, 或者说, 它们没有法律根据, 但在实际中却这么做。比如我曾经在一篇文章里提出, 用二元整合秩序(规则主导和交易主导)来说明中国的政治秩序(张静, 2006), 这种私下解决的现象有双重性: 一方面容易有贪污交易发生, 另一方面又灵活反映了正式渠道不易触及的多元利益诉求, 这些都是反应性理政的特征。
实践中的理政行为, 最近几年已经引起研究者的注意, 比如探寻改革的??实践历史 研究(黄宗智, 2009), 中国企业人的??游说 研究( Scott Kennedy, 2005) , 还比如??乡村连带团体与公共品提供 研究( LiliLTsa,i 2007) ,等等。但相对于中国丰富的理政实践及其后果, 未被清楚认识的方面还很多, 未被概念化成为(经验或教训)知识的方面也很多。这些实践之所以这么重要, 原因就在于反应性理政带来的重要结果, 是执政者角色的变化: 它从原来的单一代表某个阶层的利益, 向中介性角色转型, 从结构上看, 决策层超然于任何一个社会群体之外, 成为利益协调和平衡的中心(张静, 2008), 同时利用大量非正式通道回应多元的社会利益, 可能是其在重大政治经济变动中保持稳定地位的原因。(下转第116页)类政治文明共性中的基本差异性, 因为从总体上看, 这两种制度产生与发展的机理和动力机制以及各自内在的基本结构是难以发生根本改变的。
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