在《基层政权：乡村制度诸问题》[1]中，我曾几次讨论到“国家政权建设”。那项工作的一个目标是，置疑一个主流性的研究路径：用“国家政权建设”作为影响乡村社会变迁的基本动因，或者，将中国乡村社会呈现的种种性质，认识为“国家政权建设”的后果。的确，从世界历史范围来看，民族国家和各种国家体系的建构（state building），是近代社会的主导过程之一，它对很多社会过程发生了前所未有的影响。不过我认为，在面对中国材料的分析中，“国家政权建设”是否可以令人信服地解释基层社会的种种现象，仍然是一个可以讨论的开放性问题。国家政权建设在中国的“实践”是否（确实）是针对它（在源初意义上）特指的一些基本问题？它是否企图根据不同于以往的原则和机制将社会重新组织起来？辨明这些问题不仅关系到经验证据的支持，也关系到对这个术语包含的若干规范标准的理解，即，我们的研究工作是在什么意义、什么标准上使用这个观念的？《基层政权》通过经验证据检讨了这个概念框架的解释能力，但没有给出“国家政权建设”的规范性内涵。也许，我假定人们已经了解了这个术语的规范性意义，而且这种了解和我本人的认识一致，遂把它作为一种无须交代的知识前提使用。我现在认识到，作为下一步研究的工作准备，把这个知识前提做一番清理是必要的。鉴于此，在我目前所及文献的基础上，本文将就上述主题进行回顾和规范性讨论，暂不涉及任何具体的案例材料。

（一）

在关于中国的分析中，我们似乎首先是从“后果”研究中发现“国家政权建设”这个观念的。一些相当有影响的作品，都或多或少地以“国家政权建设”作为前提，来说明中国基层社会近代以来的变化。这个视角的基本方向，在于认识近代以来的中国“国家政权建设”对于基层社会结构的影响。其中特别有影响的“士绅”解体研究，充分地运用了这个框架，它的表现形式是，研究者在解释近代“士绅没落、乡村衰败”的问题上，将目光离开士绅本身，扩展到士绅所处的宏观社会变动、特别是近代以来国家构成的背景中去。

在学者的使用中，国家政权建设不仅具有近代历史观的意义──即认为伴随着近代社会变迁过程，发生了一个国家权力的向下扩展现象，而且还有分析工具的意义──即认为，它的规范性内涵可以扩展用来观察中国社会的变动。这个变动在近代的一个引人注目后果，就是士绅社会在国家政权扩张的打击下逐步解体。“士绅研究”的一些基本结论集中地反映在Joseph W. Esherick 和 Amary Backus Rankin所编的文集中。 [2] 这类研究的关注点在地方领袖和精英的活动背景，它的中心问题，是了解地方精英通过什么方式进入国家体制，或者说，他们是怎样、透过什么机制被整合到国家权威中去的。这几乎是关于1949年以前基层士绅行为的讨论主题，很明显，这种研究假定，近代中国存在着一个宏观的整合过程，它同时也是国家权威中心的建构过程。这个过程如同一个巨大的马达，搅动着社会生活的行动方向，决定着社会成员、包括地方精英的命运。这些地方精英曾经位于基层社会的整合中心：

“在西方，国家权威结构和精英权威结构是两分的，精英需要寻找其它手段再造权威并扩大自己需要的荣誉。但在中国传统农村社会，由精英控制着地方权威结构，原因是社区发展和精英本身的需要。精英总是设法垄断权力，同时社区也需要精英加入权威结构，一些社会管治需要利用精英的资源－福利，享受、闲暇和影响等等。于是，给予精英行政权力帮助了社区结构运转，而精英的进入使权威结构得到信誉，同时使地方社会趋向稳定”（Prasenjit Duara, 1990，p264）。

但是外部社会的发展破坏了传统的士绅升迁结构，使传统精英的地位下降。这种影响的基本结果是：造成士绅成分及其责任的变化，使得地方的整合力量被削弱。首先是他们的来源发生了变化，精英由一些受过良好教育的专业人员，转变为交易性的中介人充当。这引起了社区关系变化：原本必须经过士绅自己的努力──在家族中建立象征资本、承担博爱和其它社区任务、提供基本的社区需要，提供保护所需的庇护关系，建立社会领袖之公共身份，因而在地方社会取得广泛的统治合法性，等等。以往这种庇护关系发生的条件是，控制生产及主要农业资源的团体发育不完全或低度整合，──在这种时候，由地方精英代替他们达成社区整合。低度整合的原因在于，缺少有效的公民身份及商业交易，国家无能也无力保护公民在经济交换中的权利，只能允许使用地方权威结构来协调秩序。因此地方社会形成了以精英为中心的整合系统，它并没有进入国家为中心的整合系统。

然而，随着士绅成分和品质的变化，非专业的身份关系逐渐代替了原来地方社会中面对面的关系，在农民眼中，地方精英成为有权威的第三者或外来者。随着考试内容和制度的变化，渐渐地，原来士绅和国家意识形态的有效联系消失了，他们无法再如从前那样，垄断这种联系（Stephen C. Averill，1990，p282），也无法继续通过公务信誉、财产资源和福利分配权来保持自己的权威地位。他们的文化价值（知识）在不断蜕化，官僚化进程却在不断增长（张仲礼，1991）。[3]于是，原来以士绅为中介的上与国家、下与地方社会两方面的政治利益联系都不断减弱，地方社会的内聚不断弱化（Lenore Barkan, 1990，p191）。[4]这些变化显示，地方社会和割据政体正在分散和解体，出现了一个面向国家权力中心的结构重组过程，地方精英的官僚化，正是这一进程的写照。

Kuhn更明确地指出，正是“国家政权建设”，刺激了一个趋向出现：管制性的地方精英日益膨胀。开始于清、并到共和制期间竭力扩大中央财政控制的举措，促进了国家官僚在地区和村庄一级的增长，这包括在新的改革政策下建立的组织、地方教育联合会、商会、集会、会团的兴起。这些组织号称“自治”，但实际上却和国家政权的目标一致（Kuhn，1975，p257）。[5]在宏观上，它们的出现有利于权力结构的集中过程，在基本性质上，它们是为国家服务的团体。1927年以来，国家的税制改革，特别是取消礼金和征收商业税，取消地方警察，建立分区政府机构等政策，提高了中央政府对财政的控制能力，进一步对地方领袖加强了控制。

由于“国家政权建设”过程的打击，过去的地方社区精英被逐渐清除，代之以企业型的、行政分支型的国家掮客的兴起（掠夺性经纪人）。这些人成为地方上的新权威，他们从政府和农民双方从事掠夺，增加个人收益。因此，地方的衰退和革命的发生，不是因为国家力量的衰落，而恰恰是因为国家力图强化自身政权的结果。只不过，近代的中国国家政权建设陷入了内卷化境地，即国家力图从民间抽取资源，进行政权现代化以强化自身，但在这一过程中，更多的资源被各种掠夺性经纪人用来谋取私利，结果国家权力的延伸导致社会的进一步被压榨和破产（杜赞奇，1995）。[6]内卷化对地方社会产生的重要影响是，保护性经纪人逐渐为掠夺性经纪人所代替，从而破坏了原来通过保护性经纪人所实现的国家与民众的文化联系，最终结果是，“国家的政权建设”过程破坏了国家自身在基层的权力基础。

国家集聚资源的努力使主要负担落在农民身上，这表现为财政政策与农村经济发展的不适应现象。它导致了农民和地方精英的强烈不满，更长期的严重社会经济后果，是农民的破产、资源基础的枯竭、国家政权建设的目标落空。在这种情况下，地方精英面对的是两难局面：一方面，支持不得人心的国家收取资源，以取得国家对自己地位的合法性承认，但是不得不容忍它破坏地方社区，耗蚀权力基础；另一方面，他们尽力维持传统自治和社区团结，但与国家的对立使他们最后丧失自己的官僚地位。而他们中介性角色的退出，使地方社会的维持和国家政权建设都难以为继。

基本上，Theda Skoclpol也接受上述框架，但接近于更为宏观的结构解释。她指出地方精英和国家都不是孤立的行动体，而是更大社会和政治关系网络中的一部分，这个网络在某一地区的变化造就了其他变化（Theda Skoclpol，1979）。[7]比如，君主制让位和军阀制的到来，对士绅的变化影响巨大，它导致了儒家精英－读书人和官员共同谋就的行政结构和文化整合，从1911年以后开始解体。这些人在政体的变动背景中受到冲击，命运不测。在1911年以前，读书人控制了新建立的省代议机制，官员（许多省的统治者）则忠于清政府，也献身于地方政事。1911年以后，它们同地方军势力一同工作。但到了1915年，这种结合打破，基本上由军人（随着军阀制）统治地方，许多前地方绅士遂无所事事只剩消遣，他们成为大中城镇的资产阶级。到1927年，一些前文人官员在军阀统治中谋得了若干席位，但军阀体制影响了它们的功能和收入，军队组织取得了权力，绅士向上流动的竞争逐渐被非儒家训练的人代替。绅士可能在变动中、在不同区域或国家的新权力结构中谋得个人职位、或进入现代都市谋生，但在这些部门中，总体而言，绅士的团体性丧失了。失去了他们的特别权力和归属单位，乡村共同体在其统治下的内聚和自主性随之失去。

在 Skoclpol看来，君主国家的让位（旧国家形式的一种变化）导致了地方精英的解体。它是通过这样一些途径逐步实现的：首先，它破坏了地方社区领导团体的相互联系，传统的地方权威不能在困难的时候通过联合保护自己，也无法取得来自军阀和国家的支持，例如绅士在太平革命中的表现就是如此。其次，它破坏了地方精英和国家权力中心的制度化联系，军阀对地区的控制以及后来的连年内战，巩固了行政和军队对地方的控制。同政党、政客和军阀打交道的地方绅士，不断面对对手的更换，这样的状况使地方精英的循环陷入不稳定，他们不断地失去权力、财产和生命。第三，新知识的传播侵蚀了儒教国家，降低了传统儒教教育的影响力，文人和文化地主，也失去了他们基于传统教育的正统性得来的优越地位，商人，土地投机商和走私者，则由于掌握新知识和新资源而地位上升。这一点，鼓励了机会主义价值观在地方精英中广泛生长（Theda Skoclpol，1979：p238-239）。

另一些学者把“国家政权建设”的大规模开展，定位于十九世纪中叶的社会政治变动，认为它成功地使国家力量深入到乡村：“传统中国，国家行政到镇，基层结构是非正式的治理形式──通过传统精英、绅士或非政府的社会体制。十九世纪的农民革命改变了这种情形，毁坏了旧精英团体和传统社会体制，取而代之以新的组织精英和新建的、支配性的大众组织，正式的官僚制进入村级。”（Doak Barnett，1967：428）[8] 这样，新的政治体系──国家将其活动扩展到地方区域，例如发动经济生产，提供社会和教育服务等，而在革命发生前，这些领域并非国家和官制的活动空间。黄宗智对于华北乡村近代经济变迁和土地改革的阐释，也可见上述观念的影响。

Kathryn Bernhardt也承认国家政权建设的“最大受害者”是士绅-地主集团，但不同意一般人理解的政权建设时间期。他认为，这一过程并不是近代出现的短期现象，而是在近代农民革命发生前的很长历史时期内──绅士、地主政治经济权力的削弱就慢慢开始了（Kathryn Bernhardt，1992）。[9]所以，近代农民革命摧毁的，是一个已经摇摇欲坠的基层权威。在中国地方，基层曾经是两个系统：士绅借助官方的权威存在，但他们本身并不具备官授的权力，只拥有财富和文化。这样的状况在近代社会结构的集中过程中趋向瓦解，总的背景是：国家政权不断深入，税入压力增加，工农产品的价格比发生了变化。地主制在农民的反抗及国家税收的双重压力下，难以度日，摇摇欲坠。这些矛盾集中地反应在基层“税制”和“租制”危机中，因为它们代表着两个制度化关系的变化：税制反映绅士和国家的关系；租制反映绅士和农民的关系。国家对地方的税收体系不满，却不能打破它，原因是它对地方收税体系的依赖。农民逃税普遍，国家不得不使用地方精英代替监督，这减少了违交率，却给予了地方精英使用合法身份牟取私利的机会。在国家控制之外的地方公务中，利用士绅的官僚身份集聚财富、满足私利的过程普遍开始。当农民因缴租问题与精英发生冲突时，这些精英的官方身份使其受到合法体制的保护，而农民不能受到任何保护，于是大量的不满在地方积累起来。而“租”和“税”以及抗租和抗税的纠缠不清，使得绅士不愿意阻止缴租危机转化为缴税危机，他们希望借此对国家产生压力，这样，抗租和抗税运动风起云涌。

在上述双重危机下，这些不满混合为反抗不确定的目标：针对国家的抗租和针对地方精英的抗税，都成为农民运动的目标。显然，允许地方精英使用合法体制牟利，反抗必定会指向保护他们的体制－从而危及国家政权。农民的反抗引起国家重新进入租税关系，显示出一种自相矛盾的角色：为协调冲突和政治稳定，国家不得不限制地方绅士的租金来源，但为保持国家财政岁入持续，它又不得不保护、支持地方精英的合法性。国家的不断介入和地方精英寻求保护的需要结合到一起，结果是绅士和地方官员的勾结被强化。这种勾结关系让官员身份积聚个人财富的行为日益流行，而在过去，正式的官员身份不允许如此。官制能够提供基层官员地位、身份和保护，但不能给于他们私人财富，身份和财富的交换则可以使两种所需各有特定的来源，升官和发财越来越紧密地结合到一起。在长期的实践中，这种交换发展起来，它侵蚀了地方官员和绅士精英的整体品质，后者不断腐蚀官员，运用他们掌握的财富资源与前者交换保护，以稳定自己的控制权力。他们必须依赖官方的支持才能保证权力，不能独立支持自己，由此官员－精英勾连的地方网络逐渐形成。

这些研究各有侧重，但他们有共同结论，即都发现了以绅士为中心的地方社会结构的解体事实，而且他们都不同程度地指出，国家政权建设的权力集中化过程是上述“解体”的重要缘由。显然，这些研究的一个基本立场，是试图以国家的活动解释地方活动的变化。虽然他们主要的注意力不在“国家政权建设”本身，而在关注地方结构的变化，但承认“国家政权建设”这个过程的存在却是分析的前提。这就产生了我关注的问题：当学者们使用“国家政权建设”作为解释因素时，它代表的是什么规范内涵？从上面研究回顾中不难发现，学者们使用这个观念时普遍包含的内容是，国家权力的扩张，主要表现为税入汲取、控制地方资源、机构设置下延、向基层委任官员、官僚人数的膨胀等。他们共同认为，权力的集中过程引发了官治与（地方）自治的矛盾，这在客观上打击了地方权威，毁坏了地方整合秩序。这种“官治”和“自治”的基本对立也意味着，国家政权建设和基层权威构成权力竞争，二者互相具有负面作用。这里，权力的扩张及其与基层自治的对立，构成了国家政权建设最主要的特征，显然，国家权力的扩张在规范上乃至道德上，都不具有正面的意义。

可以说，上述对“国家政权建设”的理解具有广泛的影响，基本上，“官治”与“自治”的对立假定与这种理解一致。比如，兰金对清朝厘金税的研究得出结论说：“许多戏剧性的例子表明，这种税助长了士大夫的自治管理而非官僚控制”（Mary Backus Rankin：1986，页102）。[10]同样，威廉.罗在他关于汉口城市自治体的研究中，试图从汉口帮会的活动中寻找证据，说明各种行动计划的真正来源，是城市街坊而不是官方（William T. Rowe, 1984，页322）。[11]魏斐德对罗进行了反驳，他说，罗在研究中提及的那些以行会为核心的秘密地方自治机构，不过是由清政府所设立的官方机构，比如，张之洞于1898年响应帝诏，命令成立了汉口商务局。魏在该文的注解中，特别将这一事实定性为“官治”占有“自治”的例子（魏斐德，1994：页36：52）。[12]亚洲学者松村歧夫在《地方自治》研究中，将府县角色的变化，区分为“国家代理人”和“中间团体”，以说明府县角色在战后时期“自治”成分增加（松村歧夫，1989）。[13]孔飞力则在对晚清“乡村自治运动”的研究中发现，在来自社会各界的奏本文献中，“自治”建议的涵义，乃为促进基层社会之地方目标与政府目标达致切合（Philip A. Kuhn，1975）[14]。很明显，“对立假设”注意的是支配权所处的位置，而不是它本身的规范性质。作为一种概念工具，这种对立假定正在“领航”当前的乡村自治研究。

（二）

“国家政权建设”，在欧洲历史研究中，是对一个客观发生的近代化现象的概括。的确，从这个现象中人们看到，分散的、多中心的、割据性的权威体系，逐渐转变为一个（以现代国家组织为）中心的结构。这个结构的标志之一是确立了一个新的政治单位：民族国家建制，它成为新的权威中心，原来分割式的权威结构发生了改变。但这只是结果性的特征，并不是原因性特征。为什么欧洲社会经由不同的变迁途径、最终却集中到民族国家这一形式上，并且取得成功？这是很多学者感兴趣的话题，但是除了认识到权力集中现象之外，我注意到，他们从民族国家的形成历史中发现了它的规范性内涵，正是这些内涵使得权威机构的变迁适应经济变化的潮流、选择了“国家”这种形式。Gellner提出，工业化和现代化浪潮摧毁了从前小而且紧密的政治单位，它们被逐渐地统和（incorporated in）到一个新的国家共同体中去了。对于社会成员的团体归属而言，这种变化产生出一种新的文化界定：随着大众教育和文字的普及，人们互相关联的能力得到发展，因为他们在逐渐地成为一个更大政治单位的成员。这是欧洲民族国家建构（formation of nation states in Europe）的过程，工业化的发展造就了这种必然性（E. Gellner, 1964,1983）。[15]Gellner在提到权力集中向新政治单位—国家的同时，认识到这意味着人们和其原属政治单位的关系发生改变，而这种改变将扩大人们的联系范围，因而更有利于工业化发展。

Tilly更详细地指出了国家政权建设的目标：君主希望通过它来扩大并加深自己对社会的统治，他试图控制相对自治的地方社会结构，试图扩大君主对地方资源的支配，并且在国家的支持下发展新的建制。Tilly发现，这种目标的出现和阶级冲突的发展、分散的权威结构、战争以及资本的集中过程有关。君主集中权力意味着分散的权力结构解体，它的显著特征有：“民族国家控制着一个有明确界定的整体疆域；有相对集中的权力支配；区别于其他政治单位的组织形式；掌握着统一的强制性方式，并声称自己对其控制疆域全面负责”（C.Tilly,1975，p27）。[16]需要特别注意，这种政治结构反映的是一种新的权威和社会的关系：逐渐掌握了强制性手段的君主开始改变力量联盟，他们与普通人民结合，充当后者基本权利的界定和保护者。这种做法，有效地破坏了传统权威依赖的支持基础，使他们无法阻止社会成员归属中心的向上移动：

“君主们通过为普通民众提供保护，以增强他们反对残暴、专断的地方权威的力量，由此，君主获得了普遍性的支持。君主还通过挑战地方权威对公共品、资金和服务的垄断声称，赢得了这种支持。当人们分成不同派系或运用军事武装发生争斗时，君主果断地制止；新政府官员成为地方自由的卫士反抗来自贵族阶层的压迫，当后者要求优越地位或特权时，他们与之抗辩。最终的结果是，普通人民受益”（C.Tilly,1975，p24）。

一般而言，这的确是权力结构的“集中化”过程，因为这个过程确实摧毁了地方分割性的权威格局，将管辖权强制性地上升到君主手中。但更深入地观察就会发现，这一过程实际上创造了一种新的社会身份──公民，并赋予其正当的、受到保护的权利。这些权利从前不曾在任何其它政治单位中得到确认。这些政治单位可以是很大的政治实体，权力也可以是相当制度化的，但它们代表的是一些特别的权力、统治者个人或王朝的利益，这些政治特权是一个未经区分的混合体，它绝对优先于社会。它的权力结构如同一个松散的封建统合圈，其中充斥着个体当权者、以及它们的追随者组成的社会联合体。这些团体边界多变而且不确定，它们缺少内聚性、持续性及目标性特征，缺少一种强制性手段使人们紧密地联系起来。而现代国家却可以让社会生活秩序建立在一种理性联系之上（G. Poggi, 1990）。[17]

受到现代国家保护的公民身份解放了个体权利，这意味着，国家政权建设同时也是权威角色、性质、及其与被治理者关系的变化。这样看来，在结构“集中化”背后更为实质性的内容是，一个新的公共组织──现代政府角色发育形成，以其为中心的、不同以往附属性质的权威和公众的关系逐渐确立。公共组织的权威来自于对公民权的保护，普通民众作为一种新的国家成员身份类别，拥有了新的、前所未有的权利，他们有可能在新政治单位的保护下，冲破旧地方贵族权威的压迫。所以，在欧洲的经验中，国家政权建设不是一个国家自己单方面受益的权力竞争过程，“这种趋势与公民社会的生长和公共领域的出现是同时发生的”（P.Duara，1994，页368）[18]，没有公民身份的确立和强大的保护出现，国家政权的集中化过程就得不到政治支持。

从这个意义上说，国家政权建设，并非只涉及权力扩张，更为实质性的内容是，它必定还涉及权力本身性质的变化、国家-公共（政府）组织角色的变化、与此相关的各种制度──法律、税收、授权和治理方式的变化、以及公共权威与公民关系的变化。这些方面预示着，国家政权建设能够成功取代其他政治单位或共同体、成为版图内公民归属中心的关键，在于伴随这个过程出现的不同于以往的治理原则、一系列新的社会身份分类，不同成员权利和相互关系的界定、以及公共组织自己成为捍卫并扩散这些基本原则、权利和关系的政治实体。在理解国家政权建设方面，这些方面代表的规范性意义十分重要。它的重要性在于，国家政权建设须以新的治理原则为基础建立政府组织，并用一系列制度建制支撑、规范它的服务。

根据新自由主义经济学的国家观念，中世纪后期的政治重组，是社会变迁引发的经济进一步重组的基础。国家是从这种政治重组中演进而成的现代组织，它的基本任务是“生产”社会公共产品──它们当中最主要的产品是安全和公正。国家靠它专有的权力──规定和保护人民取得、使用或转移资源的权利和义务──来完成工作，为此国家自己保持着对法律实施和暴力控制的垄断权，它们是规定并保护社会赖以组成的权利关系的垄断权，没有这样的垄断权，秩序无法继续。税款则是支付这些保护活动的费用来源，于是，建立税收体系和法律体系，是与国家组织密切相关的制度支撑。这两个体系，确保着国家与公民之公共事务的制度化关系。

如果国家不能在管辖的领域中建立某种统一的税制，国家就不能算是真正存在。举例而言，一个王国，只要它的基层贵族有自己充分的征税能力，这个王国就不是一个“国家”；相反；一个小小的诸侯，只要它能有效地抵制君王，维护自己的财政独立，它本身就可以算是一个小“国家”。因而，国家的建构形成，不仅是政治权力的再分配，也是统治者与被统治者之间财政契约的重新制定（Henri Lepage, 1988：82）[19]。我以为，这个“新”在于它的公共性，它需要遵从公共同意的原则收取、管理公共财、保证其用于公共目的、实行公共治理。政府与公民的财政契约关系，不仅保证了公共权威的财政来源，更重要的是，它约束了税入必须作为“公共财产”来处理。因为，“公产”和“私产”性质的不同，它与皇室家族财产的性质也不同，它们的管理原则和程序是各异的。在这个意义上，国家作为公共政权，需要脱离皇室家族财产的管理模式，建立纳税人同意的新税制。这样，关于公共财产的制度就无法仅仅是国家夺取财权的工具，而必须是权利义务关系的创新。如果其与社会广泛的权益需要相悖，就难以持久、更难以成功。

在法律方面也是如此，随着社会经济的演变，社会行为的相对成本和效益会发生变动，这些变动不断产生着利益和机会。此时需要界定新的权利，来促进成本较低、效率较高行为的扩展。“国家政权”因此“建设”起来，它让自己承担运用法律保障经济自由与激励的任务，以满足社会的需要。否则个人和社会就无法利用这些经济机会，或者说，利用的代价（成本）很高。这要求新的政治单位（国家）必须成为法律进步的推动力量，用国家权威保护新法律的实施。但更重要的是新法律的内容──它通过新的权利分配保护经济自由，为高效、合法的交易提供安全，由此建立对国家的归属关系。相对于乡规民约、习惯法、以及各种局部意义上的地方性规则，国家法律通过重新分配权利减轻社会交易成本，并不断推进这些法律原则在全社会的广泛实施。

以法国近代历史为例。在十三世纪以前，法国社会中存在着许多分散的割据权威中心，没有统一的中央权力，当时最基本的社会关系是附庸者对领主的誓约隶属关系。一旦有危险降临，领主有责任庇护自己城堡内的人，当然领主同时也是本地事务当然的裁判者。领主的权力几乎囊括了今天国家活动的所有方面──军队，警察、税务和司法，国王的位置并不在实际的管辖权、而主要在象征性称号方面，除此之外，他和其他领主没有什么区别。国王拥有自己的领地，但无权干涉他人的领地；国王当然要维护秩序，但这种秩序的形式并不是由于他，而是由当时的习惯法确定的。也就是说，国王并不能在习惯法规定的范围之外行使权力，他维护的是习惯法规定的社会秩序（雷吉娜，1991，页152）[20]。在实际管辖权上，国王可能还不及一些大的诸侯首领，例如当时诺曼底公爵的领地就是国王的五倍。但是这种状况在十八世纪已经消失，那时法国已经成为一个有统一君主的国家，从前领主的权力，如今到了君主的手里。在持续了几个世纪之久的一系列制度整合与文化整合之后，法国建立起以国家为中心的现在政权。

根据James B. Collins的研究，这一过程首先的特点是君权的集中与扩大。通过改变争执调解权和遗产监督权，君主逐渐取得了主动制定法律规则的权利（而从前的调解权则不具有强大的约束力），并成功地促使这些法律取得了社会的公认。而君主遗产监督权的强化，使他有大量机会控制遗产交易活动──在遗产转移的过程中将遗产易主或充公。这样，公共领地，即由君主控制的公共财产得到迅速扩张，而这种扩张又带动了各项有关公共管理制度的扩展。这些发展的意义是，它改变了过去王室家族遗产不断通过分封过程分化、从而削弱了君主财产控制权的现实，同时，它促进了公地与私地，公共财产与王室家族私人财产的分离。这不仅逐步确立了君主摆脱王室家族的控制、处理公共事务的个人地位，在某种程度上，也促进了王室权力的世俗化发展。这成为国家政权建设的关键性基础。随着君王立法角色的出现，他不再象中世纪那样，只是对已经存在的法律进行解释和监督，而是根据自己的需要制定法律，他可能废除旧法律并颁布新法律，而且把这些法律转变为国家普遍法律。这种发展使他逐渐拥有了超越任何地方权力的地位，成为一个全国公共事务的管理者（James B.Collins, 1997：p121）[21]。反过来，这种角色的转变又进一步要求君王改变管理家族财产、处理家族事务的“私”务身份，国王及其周围的官吏服务机构，也因此逐渐转变角色，成为公共事务、公共财政的管理部门。也就是说，这些机构从为君主个人或其家族服务，转变为为社会公众服务。

研究者发现，这个过程中几项最重要的制度和组织变化是，军队、税制和法制。皇室通过对军队的封号、财政和管理担负责任的增加，逐渐取得了更大的控制权，从而改变了军团效忠地方首领甚于效忠国王的传统，逐渐地，地方首领难以成功运用武装力量对抗皇室政府。国王军队的财政需求又刺激了统一税制的发展──把收税权掌握在国王手中，才可能支持强大的兵力。在1358年以前，法国税制是两级收取体系：君主向贵族收税，贵族向农奴收税，这个方法使得君主不得不过分依赖贵族对收税的控制权及收税效率。1358年以后，贵族获得免除直接税的地位，其农奴的税务也低于自由民，作为回报，国王获得了向农民直接收税的权力。收税方式从间接到直接，收税权从贵族到国王的变化，动摇了地方割据的财政基础，对建立和巩固国家组织权威的作用极大。此后，国王一直致力于建构一套完善有效的收税体制：创造财政管理制度，设立为国家服务的专门税务机构；将国家财政和王室财政分离；通过统一财政的方式确立社会信用和公共监督制度，以抵消个人信用的作用；在政府投资之外，大量吸引社会资金从事建设，使得投资者和国家的利益一致化，等等。这些制度更新，反过来起到促进和巩固现代国家体制的作用。例如国家官员的设置，公共监督和管理机构的扩展，都在这个时期获得了充分发展：“到16-17世纪，法国财政官员人数空前膨胀，更多的人员意味着需要更多的钱支付薪金，也意味着更大的地区被整合进中央政权”的管辖中（JamesB.Collins,1997:128），国家对于公共事务的渗入越来越深入广泛。最高法院制度的建立也有同样的作用。由于习惯法的模糊性，为国家法院提供了干涉的理由，这导致诸侯法庭、教会法庭等局部性的司法权力受到削弱。最高法院覆盖决大多数地区，由国王亲自授权，其中的一些职员成为专职人员，领取国家俸薪。逐渐地，国家法院运用他的法律解释权控制了地方土地市场，增强了自己控制社会财产转移的能力，随着王室法院涉入处理范围的扩大，地方司法机构的地位相对下降。

（三）

毫无疑问，这一系列变迁的意义，并不仅仅在于国王与地方权威竞争权力。应当认识到，国王在竞争中所以能够成功，在于他成功地使公共利益聚集到国家（政府）的公共目标中。为此，他必须对“国家权威”进行改造──把国家的角色建构成公民利益的促进者和捍卫者。这一点，是国家在竞争中保持强大力量的关键，国家必须根据不同的原则将社会成员组织起来，国家还必须创立新的内聚机制，从而整合更大范围的认同。这种改造需要在公共利益和国王的私人利益（或王室家族利益）、公共收入和国王或王室收入、处理公共财产（税）和私人财产的机构和程序等方面作出严格区分，这意味着，处理私人或家族事物的经验无法直接作为处理公共事物（之公共机构）的制度资源。如果国家在做这些事的时候，比任何地方性的政权更有效，更公平，公民的归属自然被吸引到国家的保护中来。换句话说，“国家”本身的性质变化──成为公共机构的角色、关系和原则转变、以及建立一系列相应制度设置巩固这种变化，是“国家政权建设”成功集中权力的基本原因。因此，国家政权建设看上去解决的是权力流动问题──权力从基层分割系统向中央的游动，但实质上，是国家新政治单位──治理角色和治理关系的制度（规则）改变问题。在这个意义上，国家不仅是一种新的、象征主权的组织（莱昂. 狄骥，[1917]1999）[22]，国家政权建设还必须完成一种面向公共组织的性质转变，使自己成为提供公共产品，管理公共财务，为公共社会服务的组织。这样一个角色、及其与公民制度化关系代表的公共性（公民）权利原则，是“国家政权建设”包含的规范性含义。

从这一问题看去，我们的“国家政权建设”是否呈现──解决了上述基本问题，是否它真正摧毁了地方绅士的权力基础──通过地方绅士的官僚化，建立了以国家为中心的统一管辖权威？是否它带来了新原则、新规范、新关系和新制度的扩展，是否它确立了公民的地位、并将有效保护他们的权利视为自己的责任？对于这些问题的答案，我没有把握，因为看不到上述规范性内涵的扩展。有证据表明，在学者们假定的中国近代“国家政权建设”中，虽然官吏的称号和身份普及到基层，但是在权利界定和治理的方式上，并没有完成权限的重新分配；在实质性的管辖权方面，基本的权力格局还是旧的，统一的行动规则──法律和税制体系并没有确立，农民仍然处于分割化政治单位的统治中。这些是我在《基层政权》中力图表达的结论。人们可以看到，这一点可以解释，为什么“响应号召”总是浮在表面，而“政令畅通”始终是难以克服的困难？因为它对分割式管辖权构成威胁。这样看来，我们似乎就不能断定，中国确实有着现代新政治单位──国家政权──的建设进程，也无法确定“它”和自治的对立关系。

是否“对立”的关键性标准，我以为是这个权威对现代公民权的推进作用。在欧洲及法国的经验中，传统意义上的贵族地方自治并非起到了这样的作用，相反，“国家政权建设”却成为公民权解放的保护者。可以作为对照的是，俄国十九世纪中叶开始的“地方自治改革”也是自上而下的，“它是中央政府完善过程的一个环节，和沙皇政府的改革初衷一致”（邵丽英，2000，页66）。[23]形成讽刺的是，俄国的自治改革要求“所有阶层在参加地方自治事务时，必须保留贵族事实上的优势地位，遵守财产资格原则”（同上，页52）；“地方自治的活动家们多数主张，保留农村村社，反对（斯托雷平）打破村社结构，建立农民个体土地财产关系的方案”（同上，页118）。这里，我们看到的不仅有官治和贵族自治的冲突，更有公民权利和地方贵族权利的冲突，我们并不清楚，官治和地方贵族自治在释放公民权方面各自的作用。

那么中国的材料证明了什么？如果，使用“国家政权建设”解释乡村关系时，它让我们看到的只是官治和自治的权力冲突、而不是组织社会之不同的规范或原则的冲突，那么，这种“国家政权建设”，很可能并不具有它代表的欧洲现象的丰富意义。如果在学者的眼中，“国家政权建设”只意味着权力扩张，由此与自治形成“对立”，从而将自治仅理解为针对官治的事件，……这种套路很可能阻止我们发现更多的东西，对分析上的进步无益。因为它单一的、以批判（而非解释）为目的的倾向，可能降低我们的多元敏感，成为认识自治问题的重要障碍。

参考文献：

[1]张静，《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000。

[2] Joseph W. Esherick和 Amary Backus Rankin, eds., Chinese Local Elite and Patterns of Dominance, University of California Press, 1990;

[3]张仲礼，《中国士绅及其在十九世纪中国社会中的作用》，上海社会科学出版社，1991。

[4]也有学者不同意这样的结论。例如在同一本书中，Rugao的文章指出，地方精英没有增长，发展也没有被侵蚀，相反，在国家的变迁背景下，地方精英投入了新的事业（进城投资工商业），集聚资源进入了新的政治关系。

[5] Philip A. Kuhn, Local Self-Government under the Republic: Problems of Control, Autonomy and Mobilization, in Frederic Wakeman and Carolyn Grant eds., The Conflict and Control in Late Imperial China, University of California Press,1975, p257.

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[11] William T. Rowe, Hankow: Commerce and Society in a Chinese City,1796-1889,Stanford University Press, 1984,p322;

[12]魏斐德，“清末与近代中国的公民社会”，注84，载汪熙、魏斐德主编，《中国现代化问题-一个多方位的历史探索》，复旦大学出版社，1994，页23。

[13]松村歧夫，《地方自治》，经济日报出版社，1989。

[14] Philip A. Kuhn, Local Self-Government under the Republic: Problems of Control, Autonomy and Mobilization, in Frederic Wakeman and Carolyn Grant eds., The Conflict and Control in Late Imperial China, University of California Press,1975, p257.

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[16] Charles Tilly, The Formation of National States in Western Europe, Introduction, Princeton university Press,1975; Charles Tilly, ed., Coercion, Capital, and European States:AD1900-1990, Cambridge University Press,1990;

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[19] Henri Lepage, Tomorrow, Capitalism, Common Wealth Publishing Co., Ltd., 1988.中译本：夏道平等译，台湾经济与生活出版事业股份有限公司，1988。

[20]雷吉娜. 佩尔努，《法国资产阶级史》，上海译文出版社，1991；转引自马华1998年论文,“国家政权建设：近代法国的案例”。

[21] James B. Collins, State Building in Early-Modern Europe: the Case of France, Modern Asian Studies (Cambridge University Press) Vol.31,No.3,1997, pp603-633;

[22]参见莱昂. 狄骥，《法律与国家》，郑戈、冷静译，辽海出版社，春风文艺出版社，[1917]1999。

[23]邵丽英，《改良的命运──俄国地方自治改革史》，社会科学文献出版社，2000。