过去几年以来,来自基层社会的信访上访大幅度上升,越来越多的人通过越级行政上告、制造事件而非使用法律的方法来求得争议的解决。在这样的情况下,不少个人事件转化为群体事件,亦有法律事件转化为政治事件的现象。
根据湖北省远安县劳动和社会保障局统计,2006年它们共受理劳动保障监察案件86件,2007年升至122件, 2008年则达到266件。与此相应,该县2008年的案件总数和集体上访,分别是2007和2006年的2倍和3倍以上。[1]
行政上访和信访与法律途径的求解需求有直接关系。据远安的上级单位湖北省宜昌市统计局2006年的统计,宜昌市不服法院判决要求再审的信访总数,占案件比例的90%以上。[2]一项在北京上访村的调查也发现,在接受问卷访问的632位上访农民中,有401位曾经就上访问题到当地法院起诉过,其中法院不予立案的占42. 9%;认为法院不依法办事导致自己败诉的占54. 9%。这项研究的问卷数据显示,问及当事人的上访目的,选择“让中央知道情况”的是90. 5%,选择“给地方政府施加压力”的是88.5%,而最终通过上访解决了的问题的,实际上只占上访案件数量的0. 2%。[3]
中国转型期集体事件的一个特点,是民事纠纷居多。尽管上访也不一定能解决问题,但为何民事纠纷还是轻易就转化为行政上访?法律社会学有责任回答这个问题。一般看法,法律路径不通或低效是重要原因。但在实践中,怎样才能促进法律路径更通畅,让更多的民事纠纷愿意进入法律渠道解决?本文希望基于中国自己的经验——义乌案例来回答这一问题,并对政策实施产生启示。当事人的需求众所周知,义乌是全国著名的小商品集散中心,外来民工人数众多,小商品生产和交易市场发达。在过去几年中,义乌民事问题大幅度增长,民事纠纷也曾经积累难解。
根据问卷访谈,当事人不愿意使用法律渠道解决纠纷的原因,在于法律不仅难以使用,而且成效不高。换句话说,法律难用,不解决问题,还拖延时间。工人对法律渠道生疏、恐于法律程序繁杂、收费高、请不起或请不到律师、不知道到哪里找律师、法院难以成功受理或者即便受理也需较长时间,不得不忍耐久拖未决等等,是受访人给出的理由。
工人反映突出的“法律使用难”在三点上:一是费用,工人付不起律师费用,又或者因劳资诉讼获益不高,引不起律师的兴趣,很难找到律师愿意代理劳资纠纷。而缺少律师帮助,当事人就无法进入法律程序。二是诉讼审理时间长、解决慢、执行难,甚至无法兑现,大家等不起。三是存在普遍的怀疑,认为弱者缺少身份、关系和金钱,不相信真能获得公正解决。这些怀疑也并非空穴来风,它多半来自周边所见事件的(民间传送)经验。
在这种情况下,弱势阶层只能走两条道:个人复仇行动,或者自发建立“帮会”(义乌的安徽定远帮和衢州开化帮是有组织的典型例子),甚至地下“工会”,自行解决民事纠纷。这些解决方式导致了恶性极端事件频繁发生:
由于合法权益得不到保护,农民工有寻求保护和归属感的需求,有抱团的自发愿望,为替老乡讨回一个公道,常绑架老板,伤害他们的违法事件时有发生。一些工人打不起官司,就采取私了的方法,找人帮忙摆平……于是帮派林立,集体跳槽严重,企业主常受到威胁和报复,由工资问题引发的恶性事件每年都有,有杀人、抢劫,打成重伤,民工卧轨,集体跳楼等……1997年荷叶塘村一个企业主一家三口因拖欠工资被杀。[4](P98、108)
工会发现,义乌工人多为外来群体,他们从家乡来到义乌打工,面临大量的问题。如果遇到事故有组织可赖,有渠道可讼,帮派的用处就会降低。于是工会几年前开始考虑自己充当这个中介机制,成立了“工会法律服务中心”,让当事人通过中心的帮助,来接近法律救援系统。此角色值得注意的地方在于它的“服务”“协调”而非“领导”姿态:积极介入,帮助当事人处理劳动诉讼案。这些诉讼案在劳资双方展开,多数属于工伤赔付、工资拖欠、职工福利性质,基本上是那些已经有了法律规定,但无法得到有效诉讼、实施和赔付兑现的民事纠纷案例。
法律服务中心的具体工作内容有:主动获取信息,联系劳方和资方,提供法律咨询一条龙服务,介绍诉讼程序,帮助准备诉讼材料,帮忙代理或者代为寻找律师,甚至联络不同的法律、工商、社保和政府机构,促进事故的解决和赔付兑现。工会法律服务中心人员也担任陪审员(共计80件)和仲裁员(共计252起)。
在义乌,使用工会法律中心的成本很低,中心的服务不收任何费用,几年来,工会免费为职工出庭仲裁代理149起,出庭诉讼代理170起。一般在市场上,律师可以选择接案或不接案,但工会法律服务中心不推托拒绝,它接待过集体来访331批共6502人次。工人接近中心的方式简便,一个电话就行,咨询、准备、代写、代讼,代传递报告等要求都能满足,甚至只诉诉苦,传递一下信息,让事件在媒体公开这些小事也做。为此,工会建立了热线电话,几年下来,他们接听并回复职工咨询3817人次。[4](P125)
更重要的,是工会能办成事。2000—2007年,工会通过法律服务为当事人追讨工资或挽回经济损失1770. 334万元。2000年10月—2007年11月30日,义乌工会接手的4120件纠纷案件中,调解成功的有3813件,成功率为92. 5%。
非法律机构推进民事纠纷解决,是一个很中国化的现象。在中国的体制下,公共机构(政府有关部门,法院等)和社会服务对象(企业、个人等),权力上差别不少,它们在社会结构中有各自的运转领域,处于分离状态,很少发生联系,甚至互有躲避。如同社会中形成很多蜂巢状结构,内部联系紧密,但相互之间的有效连接很稀疏,社会学称为结构洞。这种情况类似在社会中形成了无数的“墙”,将公共领域(法院,政府)和私人领域(纠纷解决需求)隔离开来,分离了国家和社会,大量的社会需求很难有能力利用公共物品比如法治和法律得到解决。因此,民众的感受是,法律在那里为有权有势的他人服务,但不是我们可用得上、够得着的。
而义乌工会的新角色填充了结构洞,将国家(公务机构方)和社会(服务需求方)制度化地联系起来了,结果使双方的接触得以通过这种中介机制更容易进行。
这得益于工会的特殊位置。工会不是权力机构,不能用文件或行政命令处理问题,只能依靠积极奔走、沟通多方、竭力推动各个环节启动,直至判决兑现。必要的时候,工会还要为当事人做中,参与调解、疏通、劝诫和说服各方,或者将案例介绍转交给相关部门比如市信访局、劳动局、110办公室、市消费者协会、市个体劳动协会等。
但工会也有其他团体没有的独自优势,这就是它的特殊位置:准行政机构同时又是准社会团体的双重身份。工会跟很多政府职能部门有常规工作联系,它能够接近公务机构,也能接近市场组织,即连接政府部门、法律机构、企业主和劳工。这些条件使之在获得信息、收集证据、积极协调方面可能发挥特别作用:调动法院、公安、政府(劳动部门)、媒体的资源,产生较大的联合推力促进事故解决,从而在促进社会成员个人和法律体制,甚至国家体制的连接方面发挥作用。当义乌工会这样做的时候,它正在帮助弱小的个体有力量使用国家的法律救援,同时在政治上,也正在促进弱势群体对公务部门产生认同。
人们说这是工会发展出的新角色,没有错,但这些新作用的产生,显然借助了工会在体制内的原有位置———法团主义结构下的“准”社会团体地位。在中国,工会不是政治团体,不能用对抗、制衡、谈判和制造压力处理问题,它更不是法律机构,不能主事判决。但工会的社会团体性质特别,它在行政体制内具有人事编制、资源划拨和机构地位,有常规发言和反映问题的组织渠道,这意味着它有机会调动行政和社会资源。因此在社会结构中,它连接行政和社会资源的位置使其具有特殊能量。故在义乌的被访当事人多数都承认,比起其他途径,通过工会解决事情“成效更高”。
果然,当工会主动接手劳资纠纷案件后,各种帮派组织的活动逐渐销声匿迹。这说明,社会中缺乏一个制度化的中介机制,把当事人和法律机构连接起来,让法律便于普通人使用,而义乌工会的新角色起到了这样作用。
从各方的反应看,义乌工会的做法很有成效。因为当地政府、劳方和资方的受访人士,大都对法律服务表示满意[4](PP467-508),人们对“工会能够解决问题”给予高度承认,甚至认为工会“解决问题的作用”并不低于更有权威的政府。
处理纠纷是在利益相对的两组人之间工作,如果法律服务总是对一方有利,它的公信力将受到损害。义乌工会获得信任的关键,是坚持法律服务组织的中立性,避免仅仅成为一方利益的代表。统计发现,经义乌工会帮助解决的劳资纠纷,虽然被诉方主要是资方公司,但结案后的责任归属并非一概是资方公司。这样的记录使其也获得资方的信任:企业主发现,在工会介入后,他们被打或者陷入无尽纠缠的比例大大降低。因而,虽然寻求工会帮忙的主要是工人,但资方也愿意找工会调解棘手事端,因为能提高自己的安全感,切实解决问题。
因此,当在工人中询问“工会代表谁的利益”时,出现了并非一致的意见。在群众眼中,它的代表性不那么清晰,这反映了工会调解的“中间”角色,也是社会整合机构的正常身份。当利益冲突中的人们不断看到,工会的调处结果注重证据,而非总是一边倒向工人时,才能增强使用法律手段的信心。在这一意义上,义乌工会的做法取得的意外效果,是通过增强使用者的信心,在社会中宣传了法律,客观上维护了法律的权威。这也说明,法律处理的公正必须在实践中被人们看到,才能被人们认识、接受、相信和尊敬,并愿意使用它。
总结案例的经验,回应“义乌外来工为什么愿意使用法律”,可以初步提出几个定律①:
效用定律:如果法律不能行之有效,人们就会寻求他们认为是更有效的解决途径,比如“上访”、制造群体事件或组建“帮会”解决他们的问题;
成本定律:如果法律使用费用太贵或不容易使用,或因为没有文化不便于使用,人们就会寻求更便宜、更方便使用的途径来解决他们的问题;
价值定律:如果人们看不到法律公正处理的案例,对其丧失信心,就会寻求其他极端的方法寻求公正;
结构定律:如果没有社会机构充填结构洞,将公务服务和民众需求制度化地联系起来,使民众的需求无法得到回应,并及时纳入公共解决程序,就会积累国家与社会的对立,从而损害社会成员对体制的信任和认同。
这几点可以相互联系,来整体地加强人们对法律、甚至对国家的基本看法,它们也可以独立发挥作用——在具体的事件中,引导人们接近或疏远法律,以及国家等公务组织,损害后者的威信。
特别有价值的是,义乌案例是在现有体制下操作的,它取得了相对成功的经验。此经验并非外来,答案也不复杂:要想避免人们采用极端的方法、吸引他们利用法律解决问题,需要使法律在上述几点上优于其他任何方法。显然,满足上述定律,具有“激励”人们更愿意使用法律的效果。因此,符合这些定律的政策建议预计更可能产生实效。
从宏观的内聚和稳定来说,义乌工会的角色促进了国家(公务机构)和社会(服务需求方)的整合。它在国家和社会之间,建立一个有效的、制度化的、可持续的结合点,这是一个有价值的中国经验。
在国际社会经验中,处理稳定的机制一般有两种途径:加强政治整合或社会整合。二者虽然都有赖于力量平衡结构,但作用的机制不同。
义乌案例中可以发现,工会在现存体制内工作,它没有建构新的政治机制,比如明确代表某群体利益、推进它们的权利扩展、逐步形成稳定、具有自主地位的利益组织化单位,并推进其制度化立法,通过动员、谈判、制衡、展示影响力进入公共领域,用价值口号正当化自己的目标并吸引人们认同,等等。这些是定义中政治机制的主要功能,它们通过多元利益的组织化方式,作用于社会不同力量和利益的制衡。
而社会整合主要通过法治推进和社会团体的活跃角色达成。如果社会团体提供的中介功能,能够有效促进国家和社会的联系,帮助人们更顺利的接近公务机构,比如法律援助,他们彼此的冲突就会降低,彼此的依赖、归属、认同和内聚就被加强。更重要的是,这种加强是以理性、证据和程序来实现秩序,不必经由暴力冲突求得解决问题,因而社会的稳定性增加。上述机制可以解释,为何在义乌劳资纠纷普遍,但群体性事件较少发生。
需要充分认识到,义乌工会填补结构洞的作用展示了一种社会整合机制,但具有重要政治后果。其特点是,大量中介性社会组织填补结构洞,提供低政治化、非商业性、高效能、低成本、高信任度的法律服务,将劳资纠纷引向依法解决的渠道。这一机制补充了有关制度供给的不足,后果是降低了个人事件转化为群体事件、社会冲突转化为政治冲突的概率。
[1]向昌海.劳资纠纷案件大幅度上升的原因及对策[J/OL].远安县劳动和社会保障局网站: http: //lb.yuanan. gov. cn/art/2009/7/13/art_1706_25449. html
[2]刘旭堂等.浅议申诉上访案件上升的原因、特点及对策[J/OL].天涯法律网: http: //hng.f gov. cn/the-ory/artilce_list. asp? id=3236&l_class=4. 2006.
[3]李昌平.上访者为何越来越向北京集中[J/OL].三农中国http: //www. snzg. cn. 2006.
[4]韩福国.新型产业工人与中国工会[C].上海:上海人民出版社, 2008.
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