我选择 “问题和挑战”作为讨论的切入点，提出一个观察。

从政治社会学角度看，过去 30 年的社会转型中，中国社会关系方面发生的重要变化，不是在私人关系领域，而是在公共关系领域。私人关系虽然也有变化，但差异和从前相比不具 “根本性”，而公共关系则发生了较为根本性的变化。

为何这样讲? 几年前我曾经到安徽的三个贫困县，发现这些地方基层教会发展非常快。一个教徒告诉我，附近一个村庄的基督教会定期聚会，常常有上千教友参加，他们大多远途而来，彼此之间并不相识。我推断，在这样的地方，牧师对于公共社会的组织能力，会超过地方原有的基层组织。而这种组织能力的获得，源于教会积极回应教徒所需，使其可能方便地依靠教会制度的帮助。一个可对比的案例是: 最近几年中央台播放赵本山导演的乡村生活电视剧，网上的讨论提出一个有趣问题，说这个电视剧 “政治不正确”。理由是这么长的电视剧，在农民生活中竟然从来没出现过书记的影子，基层组织到哪里去了? 我认为，网友的玩笑是反话正说。这个电视剧无意间披露了，村民生活和现有正式公共组织关联甚少的状况。

这个现象反映了什么? 我的观察是，人们和原有公共组织的连接弱化，基层社会公共关系的组织化中心在发生转移。

回顾上个世纪 50 年代，所有人都曾被组织到单位里。通过财产再分配以及区域行政关系重组，新建的政府及其 “代理”组织从上至下扎根到地方，它构建了一种方式让社会成员和国家公共制度联系起来。凡是有 “工作”的人就等于进入了单位，而通过 “单位”人们不仅能够工作得到工资，更重要的是获得了国家制度的保障———就是说，单位把他们和公共制度联系到一起。但这种联系具有特有的结构: 直接接触社会成员的机构，实际上不是政府本身，而是它的“代理”机构———工作单位 ( 在乡村是生产大队和公社组织) 。作为和人们距离最近的公共组织，单位重新组织化了人们的公共关系，个人也通过单位和新的政府建立了制度化连接。

不同于过去———传统社会主要以地方士绅为整合中心的治理秩序，上述社会重组的新特征是: 试图打破阶级、种族、民族、宗族、身份、地域等自然分化的社会界限，将人们编排到新的组织关系中，由单位负责回应他们的 “公共”诉求。随着成员和单位、单位和单位之间责任隶属关系的建立，人们和单位的联系就成为唯一可及的公共关系，因为有单位的人才可能接触到公共制度，并申请、要求获得公共制度的帮助。一方面，这一关系是公共的，因为单位有责任“像政府一样”负责所属成员的事务; 另一方面，这一关系又是局部的，因为存在户口和工作调动的严格限制; 还有，这一关系还是稳定不变的，因为联系政府的渠道唯一且固定: 基本上只能通过所在的单位作为中介，即 “通过组织”，而不使自行前往。这种结构意味着，越过组织接触政府，不是常规而属异常现象。

在这种情况下，单位的性质类似政府的代理组织，它同时具有多种职能。一方面，单位是生产性组织，另一方面，他又是代替政府对社会成员实施应责的 “准公共组织”。单位有义务执行县市政府下达的任务，并且必须根据上级规定的标准———比如接受政策文件中指令———提供公共品，单位同时还有责任反映和上达成员的需求，代替他们要求上级政府组织的帮助，这通常是下拨补助或分配来回应职工/社员的需求。因此人们不必、也很少需要和单位之外的政府组织发生关系，即使发生了关系也往往指令单位代为解决。比如，当时常见的例子，个人在外发生了问题被公安部门扣留，一般会通知领导 “领回下属”回单位处理; 单位职工在水电、暖气、税收、养老、就医、子女教育等方面的公共需求，不用找政府，由单位负责解决。显然，对于普通人而言，一般的社会公共品的提供，是由生产和工作单位代理承担并实施供给的。这意味着，从政府和社会的关系角度看，社会管治并非直接地由政府、而是间接地通过单位进行。

那么，政府在管理什么呢? 它在管理单位，而不是管理公众。这一治理结构的重要特点，在于间接性、分割性和唯一性: 人们只能通过单位和公共组织( 比如辖区政府) 发生关联，单位成为距离他们最近的 “代理政府”，垄断着社会成员和政府的联系渠道，单位的角色是 “个人”和 “公共”连接的制度化桥梁。而且，只有这种 “有组织联系”才被体制承认，因而是制度化的，比较畅通有效的。政府工作对单位不对个人 ( 或称 “对公不对私”) ，公众和政府组织的直接联系实际上较少，因为单位代理了一切手续，所以政府的治理对象是单位组织而不是公众。

因而，尽管政府是公共组织，但它实际上并没有发展出回应公众或社会团体诉求的责任体系，也就是说，它的 “应责”接纳的是体制内组织机构而不是个人或者公众。正常状态下，除了单位组织，任何个人或其他社会团体，与政府之间不存在直接、畅通的公共联系，或者说不具有 “直接过话”的资格。如果这种联系发生，就变成了越过单位的上访、信访或上告 ( 状) ，属于不正常的现象，因为单位组织被甩开了。此时，单位和政府都不会感到高兴。这一点可以解释，为何很多公共组织习惯推诿，因为在上述结构中生长起来的政府，其职能只是组织汇报，研究和批准请示报告，下达指示、标准或拨款给单位，而具体执行和实施决定，由单位负责。我们见到的大量政府工作流程文献和记录，都是在下达指示，公众的需求和要求———通常要转化为单位请示报告，方能进入政府的处理程序。对这些要求的处理，政府虽有决定权、批准权、制定标准权，但并不具有具体实施的身份。这种位置使其不愿、不能、实际上也不会，做通常由单位代理的事情。政府出面往往是在突发事件出现，而单位无能为力对付的时候。

很显然，如果单位是社会建立公共关系，尤其是和政府组织发生联系的唯一渠道，那么有这样的单位角色在，公共机构的责任实施才可能实现。如果社会成员的需求分别由其所在的单位负责，那么其他的公共组织只在理论上、而非在实际上承担公共责任实施。作为份内的管理义务，单位权力虽然相对于个人权力不甚确定，但惯例上，单位对个人投诉必须做出回应并解决。在我看来，这种个人和公共的关系 ( 尽管权利不对等) ，是过去体制内成员较少发生群体性冲突的原因。因为公共关系的职能是，将社会成员的权益和公共制度联系起来，当问题发生时，单位就成为 ( 代理政府) 实施制度救济的机构，来响应人们的诉求。通过这样的方式，社会成员可以接触并依靠公共制度的支援。

但是，这种情况正在面临变化。在基层，越来越多的人很难获得、更不要说能顺利依靠上公共制度的帮助，原因当然是上述结构关联的变化: 人们和公共组织 ( 政府) 之间的有效连接正在失去甚至中断。

这种中断和单位的桥梁角色不再——其 “政府代理”角色弱化有关。在经济转型中，单位的角色更加专门化，或者说 “单纯化”了。通过自负盈亏和 “甩包袱”过程，越来越多的单位卸下了它的公共职能，加大了经济盈利职能，来追求更大的效率。过去单位作为 “政府代理”的若干责任——回应成员需求、分配公共福利、兑现权利、调解纠纷、联系上级——等等职能大大减少了，它逐渐退出政府代理的职能，将 “担子”卸给市场和社会。然而，单位卸下的公共责任，尤其是它的执行和实施职能，却没有别的公共机构再承担起来，其连接 “个体”和 “公共 “的作用，也难有别的渠道有效替代。桥梁不再，很多社会成员和政府的联系不再畅通，他们没有向上 “请示”的组织资格，无法接近政府并获得回应、处理和执行，成了被排斥在公共制度保护之外的个体。

为什么没有其他公共组织承担单位卸下的职能? 除了意识和观念方面的原因之外，原有的结构性障碍也大量存在。比如，连接公众的渠道不通、信息不能共享和执行机构欠缺。连接结构不通指的是，原来的属地和单位代理系统，使得接触政府必须经过组织代理，如今中介代理不再，结构性联系中断。比如申请公积金，必须由单位实施，如果没有单位，或者单位声称不做了，很多人就不可能获得、更无法使用这项公共制度的资源。信息不能共享指的是，地域化和单位化的成员信息，不能顺畅地跨地域跨单位流动，更不能共享。比如单位的档案信息不能和其他地方的用人单位、甚至公共组织 ( 比如社区居委会) 共享，导致换了单位或者换了地域的人，难以接续上原有的公共制度资源。执行机构欠缺指的是，公共安全、执法、福利医疗和教育、税赋反馈、权利兑现、协调和平衡冲突利益——等等职能的具体执行，过去都是通过单位代理完成的，因而政府组织无需也不会做这些具体的事情。没有机构出面承担，很多公共设施变得空置，商业化或者私人化。很多公共机构没有单位介绍信不能进入; 公众有事向街道社区投诉得不到回应和解决; 很多国家公共政策不回到单位就无法兑现，很多人处于有事不知该找谁，有纠纷没人管，有求没有组织应的状况。为什么很多国企员工不愿意离开单位? 原因是一旦离开，他们就失去了负责其事务的公共代理机构。

这说明，在公共领域中，出现了结构连接和责任实施的中断。今天到处可以看到，凡保留传统职能多的事业单位，上述 “中断”的问题就不那么突出，这和大量转变了职能的企业经济单位形成巨大反差。后者的状况，用政治社会学的语言说，是人们逐渐被排除在公共组织的关照之外，失去了依靠公共制度的有效途径。

社会成员的广泛流动加剧了上述问题的严重性。但这绝不是流动错了，而是原有的管理体制没有进步的结果。单位代理政府制的特点是权属分隔、属地管理，只对具有权属关系的登记人负责。这样，人们享用公共服务的资格，不是来自其国民身份和缴税义务，而是和其登记注册的单位有关。改革 30 年中国的市场关系扩大了，可组织管理的格局却依然如旧: 人已经到外地工作多年，甚至购房结婚生子，但户口还在原籍，一些紧急事务的法律文件仍需要回到原地办理，因为他的登记信息在那里。这意味着，身体流动了，但权利没有办法跟着身体流动。一些权利无法在新的工作地点、通过当地的公共组织和信息系统获得实现，因为根据户口和公共财政拨款体系，对他负有常规责任的组织在原籍，新地方的公共部门不是他的责任单位。如果一个人流动到其他地方，他原来和公共制度的联系渠道多半因此中断，需要在当地从头再来。

这些问题源于结构、信息和职能的分割体系，它们在效果上不是促进、而是妨碍了公众对公共制度的依靠、使用和有效连接，造成的后果是政治性的: 公共组织的内聚力弱，其获得社会认同的中心地位建立不起来，因为它和人们的切身利益缺少关系。很显然，如果公共组织和回应公共需要、利益诉求无关，不能成为公众的依靠和保护力量，人们就难以对其产生归属感，而且不得不寻找其他途径建立公共关系 ( 这是我对宗教关系近年来大举活跃的解释) ; 甚至于，人们不得不建立发达的私人关系来满足其需要 ( 这是我对私人关系效用广泛的解释) ; 在极端无奈的情况下，人们开始用个体力量或者 “报仇”来处理纠纷 ( 这是我对个人暴力冲突频发的解释) 。公共制度找不着，人们能依靠谁来解决问题呢?

为什么公共制度如此重要? 社会成员需要依靠公共制度，借助团体和组织的力量增强生存能力，来克服各种困难和打击。换句话说，他们需要依赖强大的公共关系解决问题。可是，如果找不到公共组织负责这些需求，他们只好自己建立组织，比如宗教组织、同乡组织、家族组织，甚至黑社会组织。这些组织发展不绝，部分原因在公共制度的效用不彰。自我组织的吸引力，源于存在着大量有待满足的社会需求——人们需要组织化力量的保护。而公共关系不立，公共组织无效，替代性的组织化现象就会增强。它们的活跃，毫无疑问，和广泛存在的公共组织联系不畅、职责欠缺有直接的关系。

而所有替代性的组织活动，都致力于局部公共，或者是利益互赖关系的再造，在这个意义上，可以说它们正在从事社会公共关系的再组织化。比如，人们重建宗族关系或者单一民族关系，来增强资源和市场竞争的优势; 人们通过加入同乡会，来为个人或新来者拓展机会并提供集体保护; 人们通过重建宗教关系，来寻求福利互助、挫折安抚、养老治病、甚至教育等公共服务。这些现象在基层——城镇底层和乡村十分常见，它反映的是基层 “政府代理”机制的消失导致的公共职能抽空现象。在乡村，不少基层组织不再提供公共产品，在城市社区，不少街道委员会自认是一个管理单位，部分机构甚至利用公共资源——车位、车库、街道和市场占地的管理权盈利，变成一个竞争性的、争利性的经济主体。这样的公共机构如何获得人们的依靠?

缺乏公共制度的保护会发生什么情形? 社会安全度降低。我最近在山东的调研发现，在一个县级市，随着生活的富裕，2006 年以来，偷盗羊栏和原材料、抢劫保险柜现象多发，企业主和养殖业主为此伤透脑筋。于是有十多个企业主自发筹集资金，在街道安装电子监控设备和报警器，并成立了专门的治安巡逻队和协会。企业会员每年交一次会费，就可以优先获得治安保卫，优先安装电子眼等防控装置。由于安全的需要，私营业主要求入会的越来越多。显然，这是人们自发组织起来，建立社会共享的安全保卫系统，即通过公共关系再建和相互协作，提供公共品( 社会安全) 。这项自发活动在地方政府介入后获得扩展，安保协会向电力、医疗、城建、交通、教育等部门伸延，这个地级市在市镇村三级都设立了安保组织，基层巡逻队员增加到 6 100 多人，建立驻村警务室 91 个，镇区和企业安装电子眼 1 800 个，与外县市村接壤的村镇设立堵截卡12 处，安装平安灯3 万余盏，会员单位扩展至1 000 个以上，年筹集会费1 000 多万元。［1］51 －54

这是一种局部的公共制度再建，目的是提供社会安全。而基层政府的介入，使得安保服务成为准正式的公共品提供，而会员费因此也成为一种新的准税收。

值得注意的是，这一公共制度最初不是由政府，而是由民间自发建立起来的，它并没有更新公共组织的职能，也没有建立公共组织和社会成员的新关系，它利用的是传统机制。比如它的调解工作: 请出大量的离退休 “三老”人员——老模范、老党员、老干部——进入协会管理，直接面对群众处理纠纷，做劝解说服工作。这些人年纪大、经验多、人脉广、有名望，在地方社会备受尊重，同时又不具公职身份。他们熟悉情况，可以用群众的语言、情理和方法沟通协调。但由于协会调解不具决策和执行权力，所以效果不彰，群众和公共组织的关系还是没有切实建立起来。这个县级市有个硕大的专设接待访厅，但门口站着几位城管把门，访厅设在政府部门高楼深院的背后，大门有警卫，一般人很难进入。我在那里停留约一个多小时，发现大厅里一个访客也没来过。查阅门口桌子上的来访登记簿，上面最后一次来访记录是在 7 月，距离当日已经是一个月之久。和不少城市的情况相似，政府机构公众不能随便进入，而正式接待机构却多数门庭冷清，有多少人利用这个渠道接触公共机构，寻求公共制度的援助? 它们的效果怎样? 可想而知。

我的结论，当然不是期待简单恢复单位的政府代理职能，因为它依赖的是单位能力而非政府能力，它促进的是单位社会责任，而非政府体系统一的公共责任。

这些现象正说明了挑战切实存在: 人们 ( 尤其是普通公众) 怎样依靠公共制度? 他们和公共机构之间怎样通畅联系? 因此，我认为衡量治理品质的一个重要指标应是，社会成员与公共组织之间是否存在便易及有效之连接渠道。这一渠道不仅可以反映政府的责任面向谁，而且可以反映国家和社会的联系是否有效，更可以反映可供社会成员依靠的公共制度是否存在。

［参考文献］

［1］ 王汉友: 《夯实和谐社会的基石》，李锦: 《人民治安人民办，社会稳定社会管》，《平安协会新闻宣传与理论研究》，2010 年 11 月。