1988年以后，“村民自治”渐次在中国村一级得以推行。村民自治制度在一定程度上重新界定了国家与乡村社会的关系，从而形成了所谓的“乡政村治”的政治格局。由于“乡政”的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，使“乡政”与“村治”之间关系处于一种体制性紧张乃至冲突状态；尤其是村级直接民主选举，内在地激发了乡村人民的民主意识和民主诉求，他们基于自身经济利益、政治权利等方面的考量，要求改变乡镇政府传统的权威来源方式，将民主直选扩大到乡镇一级，进一步开放乡镇政治，并实际地参与到乡村治理的诸项事务之中。……实行村民自治以后，国家通过赋予农民一定的自治权，即通过所谓的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开，重新赢得了农民对国家政策的服从和对国家义务的遵守。从目前的村民自治的发展来看，乡村之间的支配性关系的确是村民自治发展的主要障碍。[①]
这是笔者对当前乡村关系的一个基本评估。日前，《中国乡镇发展报告》引用了这段评估文字[②]。贺雪峰对它进行了比较严厉的批评[③]。从他的批评来看，我们对于乡村关系判断的一个关键性分歧是：笔者认为“从目前的村民自治的发展来看，乡村之间的支配性关系是村民自治发展的主要障碍”，而贺雪峰认为主要原因是“村治”本身以及它的社会基础。
这一分歧，可能产生于研究者看问题的不同视角。笔者并不否认“村治”本身和它的社会基础有问题，但是，只要你“从下往上”看或者“从内向外”看（即从“村治”看“乡政”），你就会发现乡村之间的支配性关系体制是制约村民自治发展的主要障碍；贺雪峰看问题的视角可能与笔者完全相反，“从外向内”（或“从上往下”）看，“村治”本身的确存在一些问题，而其中的许多问题又是同当地的社会基础分不开来。
但是，无论是从哪一个视角来看，问题的实质不可能是两样的。在这里，笔者试图从农村税费征收的视角来考察乡村关系的历史嬗变及其未来的发展走向，并对乡村关系的实质进行探索性研究。
一、人民公社体制中的乡村关系：影响后来乡村关系的一个“新传统”
考察乡村关系的历史演变，就不能不提及人民公社体制，因为这个体制给后来的乡村关系发展提供了一个“新传统”。1983年虽然废除了人民公社体制，但是，“撤社建乡”以后，乡镇政府的权力运行却在相当程度上承续了人民公社体制的“惯习”，尤其体现在乡村关系之中。
人民公社的组织结构是“三级所有、队为基础”。换言之，在这种组织体制中，原本具有较强乡土性的“村”和“自然村”被纳入到支配性行政体系之中，形成一种“行政覆盖社会”的单边治理型式。建立这种治理型式，并非某些人所说的那样是由于某个领导人的一时奇思幻想，而是满足了当时巩固国家政权、重建国家经济的需要。尤其是在经济建设方面，国家当时只能依赖自身的力量，“自力更生”地进行建设。说白一点，国家的经济建设的原始资本积累只能是向农民征收税费。
为了便于国家从那里征收税费，建立人民公社体制就非常有必要。一方面，通过人民公社体制向农民征收税费具有隐蔽性，不会直接招致农民的不满；另一方面，更重要的是，这一体制可以节约征收的成本。如果单靠“公社”直接面对千家万户的农户（农民），来征收税费，显然是不现实的，也是不节约的行为。内部组织学认为，在这种情势下，将“村”和“自然村”纳入“公社”的管理体系，将它作为自己的一个“内部组织”，则可以节约它的行政成本（尤其是向分散的农民征税收费的成本）[④]。这是人民公社制度的一个“秘密”，也是后来乡镇政府承继公社运行机制这个“新传统”，极力反对、阻挠村民自治的一个主要原因。
关于这个“秘密”和“新传统”，其实贺雪峰在另一篇文章进行了很好地揭露，他说：“人民公社20多年时间，通过政社合一，党政合一，三级所有，队为基础的组织结构，为国家提供了进行现代化建设所需要的人财物资源，并最终将中国由一个基本上的农业国（建国之初农业产值占国民生产总值的约80%），建成了一个工业国（人民公社解体时农业产值占国民生产总值的约20%）。应该说，在无法从国外获取资源的前提下，人民公社制度为完成中国工业化的原始积累，立下汗马功劳。……人民公社在为国家工业化提供原始积累方面的成功，远非人民公社本身的成功。人民公社政社合一的体制，使几乎所有资源都掌握在公社、生产大队和生产队中，生产队作为独立核算单位，并不具有完整的安排生产和进行分配的权利，公社通过组织体系内部的结构，可以从生产队调用劳力、资金及物质。从这个意义上讲，人民公社时期，因为政社合一的体制，使一般意义上的乡村关系不复存在，乡（人民乡社）和村（生产大队或生产队）之间的关系，就是行政上下级之间的关系。”[⑤]这种关系，并未随着公社体制的解体而自行消亡，它之所以成为后公社时期“乡政”的一个“新传统”，是因为它恰好迎合了随后乡镇政府向农民征税收费、计划生育等压力性行政指标落实的需要。
既然谈及人民公社体制这个“新传统”，就有必要再往历史深处追述，谈谈传统中国社会乡村治理的“旧传统”。
如今，有些学者为了主张“乡镇自治”（或“乡民自治”），总是拿传统中国“皇权不下县”作为历史根据，认为那种“乡村自治”社会是可欲的理想社会。即便是像费孝通这样的大家，也认为皇权在传统乡土社会是“是挂名的，是无为的”[⑥]，使人容易对这种社会心生向往之情。
至于传统中国乡村社会究竟是什么样子，我想历史学家有比较清晰的认识。无论是早期“井田制”之废除、“初税亩”之替代；由分封制度改为“郡县制”、“编户齐民”；还是随后唐代的“两税制”改革、宋时王安石变法、明朝张居正推行的“一条鞭法”和清初的“摊丁入亩”，甚至晚清以降的“乡村自治”或是近代国家政权建设，无不与赋敛的需要相联系。用吴思的话来说，这些制度的历史演进都是为了便于统治集团对“法酬”的征收或者是对“法酬”最大化的追求[⑦]。
即便在中国历史上存在所谓的“乡村自治”状态，也是统治集团基于“法酬”最大化，节约统治成本考量的一个“副产品”。这个“副产品”，显然不是源自于统治者的“王道”、“民本”乃至“无为而治”的自觉，也不是由于他们的“恩赐”。为了追求“法酬”最大化、节约统治成本，传统社会的统治者便假手于乡村经纪人征收赋税，这些由乡绅、地主组成的乡村经纪人自身就占有一半以上的土地，占乡村人口不足1/10的乡绅、地主是当时的主要纳税人。国家不必与分散的农民打交道，其征税和管理成本较低[⑧]。因而，它就在客观上造成了“乡村自治”的幻象。在这种“乡村自治”社会里，乡村人民不可能是“自治”的主体；究其实质，是统治者假手于“乡绅”阶层对乡村人民进行管治。
进入近代以后，这种赋敛的需要，仍然是推动中国农村基层体制变迁的一个决定性因素。如所周知，在这个时候，“乡绅”已经普遍劣化（所以才有“土豪劣绅”之说），上层统治阶级很难继续依靠“绅治”维持自身的统治（包括向农民征收赋税），一方面为了推进各种近代化/现代化事业建设，另一方面，更是为了自身的统治需要，在乡村社会建立自己的基层组织就显得非常有必要。正是在这种要求下，几乎所有的近代/现代国家政权都致力于乡村建设，试图在乡村社会建立自己的基层政权组织。但是，包括国民党政权在内的一切旧政权由于缺乏乡村社会的支持，或者说其权力不能融入乡村的“文化网络”（culture nexus of power），以及“掠夺经纪人”的存在，不但没有如愿以偿，反而导致了政权的“内卷化”（state involution）[⑨]。
1949年以后，国家虽然通过“革命”在乡村社会建立了农村基层政权组织，摧毁了旧有的经纪体制，但是农村土地改革以后，4亿农民成为土地所有者和经营者，纳税的主体由原来农村人口的10%一下子变成了90%，其征税的成本必然大幅提升。为了解决这一问题，新中国成立后不久，国家不得不在农村地区推行农业合作化、集体化以致公社化，使土地由农民私有转变为集体所有，纳税主体也随之由4亿农民变为400万个合作社和随后的7万个人民公社[⑩]。
虽然，在传统社会里，不存在我们现在所说的“乡村关系”问题，但是，通过对历史发展脉络的梳理，却有助于我们认识现今乡村关系问题的实质。
三、1983－1999年：村民自治形式化和农民负担问题化
后公社时期，乡村关系的变化实际上经过了两个不同的阶段，第一个阶段大致是从“撤社建乡”到普遍推行“村民自治”这段时间，第二个阶段是农村税费改革肇始的。先来看看第一个阶段的乡村关系。
从1983年开始，虽然国家正式废除了人民公社体制，在“公社”一级重新建立了乡镇政府，但是，向农民征收税费的制度并未取消；与此同时，由于实行了土地的“家户经营”，乡镇政府再次面临了与分散的农户（或农民）打交道的管理困境。
只有看到这些现实性原因，才可以理解为什么乡镇政府要继续维持乡村之间的支配性关系体制，千方百计地阻挠村民自治的推行。因为维持支配性乡村关系，其根本目的是把村级组织（尽管已经改称为“村委会”）继续作为自己下属的一级行政组织，依靠村级组织来方便农民税费的收取、贯彻自己的意图、完成各种压力性指标任务。由此看来，维持支配性乡村关系体制，也是便于“乡政”征税、收费的一个制度性需求。
但是，我们却不可以因此将农民负担问题简单地归罪于乡镇政府，因为许多压力性指标任务（包括税费征缴在内）都是通过所谓的“目标考核”机制自上而下地“压”下来的，并且乡镇政府的权力来源直接来源于上级政府，面对上级政府压下来的各种指标任务——无论合理不合理、能不能完成——根本没有“商量”（或“谈判”）的余地，只有硬着头皮去完成。也就是说，只要“乡政”是支配式政府体系的一环，它就没有理由不贯彻上级的“政务”（注意：上级的政务并非全是“国家”的任务），同时，它也就有必要通过操纵村民选举，在乡村之间复制一个类似于它与其上级政府那样的支配性关系体制，以便将上级的“政务”贯彻下去，将各种指标任务分解、落实下去。
在这种目标考核机制的激励之下，保持税收的“持续”“增长”以及进行各种名目的“政绩工程”建设，一时成为了各级政府的“中心”工作和“头等大事”。在这种情势之下，农民负担为什么会逐年增加、有令不止，便不能理解。
虽然早在“撤社建乡”之际，中央就要求在村一级建立“村委会”组织[11]；1987年底也制定了《村委会组织法（试行）》，要求从次年6月开始在全国试行“村民自治”。这个法律首次明确规定了乡村关系为“指导与被指导”的关系，而不再是过去的那种行政“领导”关系。长期以来，许多学者针对“指导”与“领导”的分野展开了争论。但是，学术争论和法律文本的规定，始终也无法改变“乡政”对“村委会”的“领导”之实；直到1998年底，这部试行了十年之久的法律才重新修定为正式法律。从1999年以后，村民自治制度才开始在农村地区得以普遍推行。[12]也就是说，普遍的村民“海选”与农村税费改革几乎同步。而当初之所以实行农村税费改革，其直接目的就是治理农村的“三乱”之祸，解决农民负担问题。因此，我们完全可以这样说，农民负担之所以成其为问题，在一定程度上也是由于村民自治并未得以真正推行；而村民自治之所以得不到切实推行，也主要是由于“乡政”要维持支配性乡村关系，以便向农民征收税费、完成各种指令性指标任务。虽然村级“海选”从1999年以后在全国农村地区基本得到了推行，但是，村级的“民主管理”、“民主决策”和“民主监督”机制并没有随之同步建立起来，实践中的村民自治还不够完善，仍然有许多问题亟待解决，仿佛一个成长中的孩子，不免会犯些“过错”；有谁因为孩子会犯“过错”，而不允许他长大呢？现在有许多人因为“村治”出现了一些问题而指责他——说什么“真正的选举并没有带来村民自治的良治”，我认为这是没有道理的。更有甚者还将农民负担问题也归罪于村民自治，他认为，从实际的情况来看，“在实施《村委会组织法》的10多年时间，并未出现农民与国家关系的重大变化，即农民由不服从国家政策和不遵守国家义务到服务国家政策和遵守国家义务的转变，相反，在实行村民自治20世纪80年代中后期以来，因为农民负担越来越重，自上而下达标升级越来越多，“乡政”与农民之间的关系，乃至国家与农民之间的关系越来越紧张”。
其实，从前文所述，不难看出：村民自治形式化跟农民负担问题化几乎是同步发生的，二者之间有着内在的结构性关联，质言之，它们是基于向农民征税、收费的需要而竭力维持支配性乡村关系的两种表现而已。
农村税费改革推动了乡村关系的根本性转型，乡村关系的发展进入了新的历史时期。农村税费改革在极大地减轻了农民负担的同时，也极大地缓解了乡镇政府向农民征收税费的“目标考核”压力，在一些地方还可以看到农民主动上门向政府纳税的场面。随着农业税的进一步取消，乡村关系继续维持支配性关系，已经没有必要了；而且，乡镇政府还会一改常态，要求积极地推行村民自治。这并非笔者一厢情愿的憧憬，而是正在发生着的现实，只是这种改变是悄然地，不易被人发现而已。
但是，只要你稍微注意一下，就会感受到这种变化。特别是最近2年，村委会民主选举不但得到实质性发展，村党支部也在不断扩大村民的民主选择范围，个别地方甚至开始了村党支部的直选[13]；在村务决策、村务管理乃至监督上，诸如村民“听证会”、“民主议政会”、“公决制”、“两会制”等各种形式的民主治理机制，在一些农村地区盛行。更为重要的是，乡镇一级的“两票制”选举、“公选”甚至比较大范围的乡镇领导人的直选[14]，也在各地次第试点、推行。
在这种新的情势下，不但维持支配性乡村关系已无必要，而且，乡镇政府本身出现了日常运转的“危机”，它已经没有更多的资源用来维持这种支配性关系。从“乡政”自身的角度而言，如果继续维持原有的乡村之间的支配性关系，如今已不再符合它的利益要求了。很显然，维持这一支配性关系，是需要“成本”的，农村税费改革形成的新的利益格局，不再有利于“乡政”的利益计算。因为除了付出“成本”以外，从这个关系体制中几乎不再有什么“收益”可言了。相反地，“乡政”还因为“守土之责”而不得不对农村公共品（包括社会秩序在内）生产进行一定的投入，以保障它在乡村社会立足的合法性。
正是基于农村必要公共品的生产要求以及“原子化”农民不具有合作能力，有学者认为必须加大“乡政”对“村治”的“干预”力度。可是，问题却是，这个时候的“乡政”是否有足够的能力（或资源）、以及它是否愿意进行“干预”“村治”事务？也正是因为“乡政”对“村治”进行“干预”不但没有足够的能力，而且也没有以前那样的积极性，所以它才彻底改变往常的态度积极支持推行“村民自治”，因为在现今这种情况下，推行“村民自治”已符合它治理的需要和利益要求。如果，村民真的能够依靠“村治”，实现一个村庄的“自我治理”（self-government），“乡政”落得一身轻松，它何乐而不为呢？即便这个“村治”尚不足以进行“自我治理”，“乡政”依赖与“村治”（或农民）的合作，也可以极大地减少治理的“成本”！当前许多农村的现实情况是：一厢情愿地依赖“村治”来实现乡村治理（包括公共品的生产）是不大可行的；一厢情愿地依靠“乡政”来提供农村公共品、或者依靠它来促进农民的合作，也几乎是不大可行的。最好的办法，同时也是符合“乡政”利益的办法，则是一方面积极推行“村民自治”，另一方面积极跟村民自治组织合作，共同对农村社会进行治理。
例如，我们在湖北省最早进行乡镇体制改革的咸安农村调查发现，这里的乡村之间已经开始转向民主合作式新型关系；同时，乡镇政府还将农村公共品（包括计划生育方面的医技服务）通过“契约”的方式委托给各种企业性、社会性组织来生产。乡镇政府几乎很好与农民进行面对面地治理，由过去的直接治理转向间接治理，而且，这种新的治理，更主要的是依赖“法律－契约”进行治理；由过去的政府“单边治理”走向各种形式的“双边治理“（例如“乡政”与“村治”之间的双边治理、“乡政”与各种企业性、社会性组织之间的双边治理）、乃至“多元治理”（即治理的主体不再是“乡政”一个治理“中心”，村民自治组织、各种企业性、社会性组织甚至各种农民合作组织等，都逐渐成长为农村治理的重要主体）。[15]农村治理的这些新变化，将是“后税费时代”农村治理的重要特色。
五、小结：征收税费与乡村关系的变迁
从税费征收这个视角来重新审视乡村关系的变迁，可以比较清晰看出乡村关系历史嬗变的逻辑，以及当前乡村关系问题的实质。
虽然，在传统中国社会，不存在现在意义上的乡村关系问题，但是，仍然可以看出赋敛的需要，决定了乡村社会各种制度变革的内在原因，即统治集团为了追求“法酬”最大化，总是因时因地进行各种税赋制度的变革，以方便对赋税的征收，同时，它又从根本上影响了当时乡村治理的型式。
人民公社体制的“秘密”仍然在于向农民征税的需要，以推进国家经济的建设；尽管后来废除了这个高度集权的管理体制，但是，向农民征税收费的需要并未同时退出历史舞台，加之农地的“家户经营”，使重建的乡镇政府不得不承续人民公社体制的“新传统”，竭力维持乡村之间的支配性关系，以便于税费的征收、完成各种指标考核任务。
虽然在重建乡镇政府的同时，中央就力图在村一级推行“村民自治”，重构乡村之间法理的“指导性”关系；但是，征税收费的需要非但取消，却逐年增加任务，使这种法律文本意义上的“指导性”流于形式，与此同时，农民负担也日渐成为一个极为重要的农村治理问题。
直接针对农民负担问题的农村税费改革，开启了一个新的乡村关系时代，因为，在农村税费改革背景下，农村的利益结构已经发生了重大变化，“乡政”已经没有足够的资源、同时也没有足够的积极性继续维持原来的支配性乡村关系，反而倾向于推进村民自治，谋求与“村治”之间的合作。这种情况，将随着农业税的全面取消，在中国农村地区随在可见；当然，这还有赖于乡镇体制的改革是否能够挣脱县乡之间支配性“链条”，“乡政自治”[16]是否成为可能。这不但是农村治理体制改革所能解决了问题，需要国家在中观或宏观上改善政府治理的环境。
（本文系作者主持的华中师范大学“丹桂”计划的成果，同时也是徐勇教授主持的教育部哲学社会科学重大招标项目“我国农村和农民问题研究”（03JZD0031）的成果之一）
[①]引自吴理财：“中国乡镇政府往何处去？”，《二十一世纪》双月刊2003年8月号。
[③]贺雪峰：“评《中国乡镇发展报告》”，http://www.snzg.net。
[④]建议参阅今井贤一等著：《内部组织的经济学》，生活·读书·新知三联书店2004年4月第1版。
[⑤]贺雪峰：“乡村关系研究的视角与进路”，http://www.snzg.net。
[⑥]费孝通：《乡土中国、生育制度》，北京大学出版社1998年版，第63页。
[⑦]请参阅吴思：《血酬定律：中国历史中的生存游戏》，中国工人出版社2003年8月第1版。
[⑧]温铁军、朱守银：“中国农村税费改革试验研究”，http://www.cnsixiang.com/000824/wentiejun.htm。
[⑨]参阅[美]杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，江苏人民出版社1994年版。
[⑩]参见温铁军、朱守银：“中国农村税费改革试验研究”，同上。
[11]早在1980年底广西宜山、罗城两县农村就出现了“村民委员会”组织。1982年12月五届全国人大五次会议通过的新宪法（第111条）确认了“村委会”的法律地位；1983年10月12日，中共中央、国务院联合发出的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》第七项内容专门论及“村民委员会”，对村委会的性质、设立和职能作了明确规定。
[12]经过反复讨论、酝酿，1987年11月24日六届全国人大常委会第二十三次会议制定了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，该法于1988年6月1日起在全国试行；直到1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议才正式通过修订后的《村民委员会组织法》。有部分省份直到1999年才撤销诸如“村公所”、“农村管理区办事处”等乡镇政府设在村一级的派出机构，建立“村委会”组织，实行村民的直接选举。
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