（财政）预算是一个国家去除所有迷惑人的思想意识之后的骨骼。

——戈德沙伊德（转引自约瑟夫•A•熊彼特：《税收国家的危机》）

财税关系是考察政府与人民关系的一个关键维度。从财税关系来看，在农村税费改革之前，国家主要通过对农民征收赋税，进行汲取式国家整合；农村税费改革之后，国家财政开始转向支持农村建设和发展，扩大对农村公共服务的覆盖范围，对农村进行供给式国家整合。农村基层政权组织主要是因应当时的经济、社会和政治条件，方便国家整合而发生变化。

一、国家汲取式整合的历史：传统与现代

所谓国家整合，又称国家的一体化，即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各部分和要素结合为一个有机的整体[1]。我国农村税费改革特别是社会主义新农村的建设，实际上标志着国家整合的转型。在农村税费改革之前，国家对乡村社会的整合，主要的是通过征收税费的方式进行的；而在农村税费改革之后，特别是新农村建设之中，国家对乡村社会的整合，主要的是通过提供公共服务的方式进行的。如果将前一种国家整合，称之为“汲取式整合”，那么后一种国家整合，不妨称之为“供给式整合”。从汲取式整合转向供给式整合，国家整合在乡村社会的这种根本性转型，既是国家在乡村社会重构统治合法性社会基础的自觉行为，又在一定程度上表明了国家能力和统治自信力的增强。

大致可以这样说，在整个把缴纳“皇粮国税”视作农民一种天然义务的历史内，国家整合基本上都是一种汲取式整合。从春秋时期的鲁宣公15年（公元前594年）“初税亩”到2006年废止农业税，这段历史竟然长达2600年。尽管如此，还是有必要指出的是，在这2600年的历史长河之中，汲取式国家整合实际上也在发生一些变化，这些变化主要体现在国家对乡村社会进行统治或管理的一些诸如“里甲”、“都图”、“乡约”、“保甲”等具体的制度设计上。

在近代之前的传统中国社会里，虽然“皇权”在形式上是无远弗届的，但是其实质性权力往往体现在征收赋税（和兵役）之上而已。国家的正式权力一般“止于县”，这既有客观条件的制约，又有主观的约制。诚如费孝通所言，“在我们的传统政治中，一方面，我们在意识形态上限制政治权力；另一方面，限制行政体系的范围。我们设法以某种方式‘悬空’中央权力，使它不着地”[2](P48)。在乡村社会内部，国家主要是借助以族权为基础的乡绅阶级间接施行统治。今天我们从现代经济学角度来看，传统社会的这种制度安排是一种充分节约成本的汲取式国家整合方式。即便在中国历史上存在所谓的“乡村自治”状态，也是统治集团基于“法酬”最大化[3]，节约统治成本考量的一个“副产品”[4]。

进入近代以后，这种汲取式国家整合，仍然是推动中国农村基层体制变迁的一个决定性因素；与此前不太相同的是，这个时候从乡村社会汲取的资源除了满足上层统治阶级奢华的生活消费需要以外，还要投入到日益扩大的各种近代化事业建设之中。加之，这个时候的“乡绅”阶级已经普遍劣化，上层统治阶级很难继续依靠以族权为基础的“绅治”维持自身的统治（包括向农民征收赋税），将国家政权组织直接延伸到乡村社会基层就显得非常有必要。正是在这种要求下，几乎所有的近代国家政权都致力于乡村社会的政权建设，试图在乡村社会直接建立基层政权组织。但是，包括国民党政权在内的一切旧政权由于缺乏乡村社会的支持，或者说其权力不能融入乡村的“文化网络”，以及“掠夺经纪人”的存在，不但没有如愿以偿，反而导致了政权的“内卷化”[5]。

1949年新中国成立以后，国家出于政权建设、经济建设（特别是工业经济的建设）和城市建设的现实需要，不得不从农村汲取资源，汲取式整合在一定的历史时期内仍然有其存在的必要。在这段特定的历史时期内，无论是“人民公社”还是“撤社建乡”都是根据当时的土地生产、经营方式等客观经济基础的变化而在基层政权形式上发生了变化，但从实质上而言，这种汲取式整合的权力运行逻辑并未发生根本性变化。

农村土地改革以后，4亿农民成为土地所有者和经营者，纳税的主体由原来农村人口的10%一下子变成了90%，其征税的成本大幅提升。为了解决这一问题，新中国成立后不久，国家不得不在农村地区推行农业合作化、集体化以致公社化，使土地由农民私有转变为集体所有，纳税主体也随之由4亿农民变为400万个合作社和随后的7万个人民公社[6]。这样一来，可以更加方便国家从农村汲取资源。

1980年代初期，由于农村土地的家户经营模式的普遍推行，我国农村基层政权虽然也发生了“社改乡”的重要变化，但是，只要向农民征收农业税依然作为乡镇政府的一项主要职能，恢复重建后的乡镇政府在国家汲取式整合中依旧扮演着关键性角色，延续着“公社”式权力运行逻辑。这种现象直到2000年实行农村税费改革以后才有根本性的改观，特别是新农村建设的提出，宣示了国家在乡村社会开始从汲取式整合转向供给式整合。

二、农村税费改革前汲取式整合：1980～2000年间的乡镇政府变化

下面，以安徽省为例，具体地看看农村改革以来的乡镇政府的变化情况。

对于农村人民公社体制改革，人们只知道四川省广汉县（今广汉市）向阳人民公社在1980年6月18日在全国率先撤销“人民公社”建立“乡人民政府”，却不知“安徽农村人民公社改革的设想，早在党的十一届三中全会前就己形成。1978年10月，在中共安徽省委提交给中共十一届三中全会的《农业上需要研究解决的几个重大问题》的意见中，首先谈到的就是人民公社体制与改革的问题。提出了‘政社分离’，以社设乡，各司其职的设想。但安徽真正对人民公社实施改革，是三年后的1981年8月在凤阳县考城人民公社进行改革试点时开始的。1983年2月，安徽省委根据中共中央〔1983〕1号文件精神，进一步扩大试点面，同时部分地区在试点基础上进行了全面的改革。1983年冬，安徽各地全面展开对农村人民公社体制的改革。到1984年春，全省3300多个农村人民公社的体制改革工作基本完成。”[7](P551)1985年6月底，安徽全省共设区公所484个、乡3215个、镇345个。我国其它地区农村也几乎同时完成“政社分开”、重建乡级政府的工作。由此可见，“撤社建乡”是根据当时农村土地制度变革的需要，在农村政治管理体制上所作的相应调整。

在重建乡级政府的同时，也几乎同时建立了乡级财政。以笔者所调查的安徽省潜山县为例，该县在1985年1月在区公所一级成立了“财政组”，乡镇一级成立了“财政所”[8]。区、乡财政机构的建立，也在一定意义上因应了人民公社体制瓦解以后征税的需要（区乡财政机构主要负责农业税收工作），而这种征税依然延续了过去一贯的汲取式整合的逻辑，为城市建设和整个国家现代化建设服务。

安徽省又在1992年前后撤销了原来存在于县乡两级之间的“区公所”，同时将小乡进行适当合并（这时每个县大约有30个左右的乡镇）。与此同时，乡镇政府相对于过去其功能也得到了进一步加强，成为县级以下唯一一级农村基层政权组织。撤区并乡，不仅大大简化了行政层级，同时也在很大程度上强化了乡镇政府的建设。这样改革，实质上进一步提升了基层政府汲取式整合的能力，节约了整合的成本。

但是，这样改革又带来另一个意想不到的后果，即乡镇机构随之膨胀起来：一是乡镇权力机构完备化，在乡镇一级也相应地建立了“党委”、“人大”、“政府”、“政协”等权力机构；二是乡镇政府科层化，乡镇政府原来的助理员设置逐渐演化为各种专门的科室（如经贸、教育、农业、计生、民政等各种“委”、“办”、“科”、“所”）；三是乡镇站所条块化，有利可图的乡镇站所被“条条”（即上级政府部门）所控制，成为“条条”深入乡村社会的“吸管”，从乡村直接汲取利益或资源；无利可图的站所则被当作“包袱”甩给乡镇政府，成为乡镇的“块块”组织。

之所以会发生这些变化，与当时的财政包干－分税体制改革有着根本性的联系，因为这种财政体制改革，在相当程度上增强了各级政府权力上的自我扩张冲动、利益上的自我本位意识。作为农村基层政府，一方面，县乡政府都在扩权冲动之下扩充机构，乡镇政府在这个时候完成了机构的完备化和科层化设置，直接导致了乡镇机构的膨胀；另一方面，县乡政府都强化了自身的利益最大化意识，尽管如此，由于乡镇与县的权力、地位悬殊，在涉及到县乡之间利益结构调整时，总是以牺牲乡镇利益为前提，这样就导致了乡镇站所的条块分割和“事权”下移。

鉴于县乡机构的膨胀，安徽省在1995年进行了“声势浩大”的县乡机构改革。但是，这次机构改革的实际效果并不如意。乡镇机构臃肿、人员过多的问题并未得到切实解决。直到农村税费改革之前，安徽省的乡镇机构基本情况一般都是：“党委系统有正副书记3～5人，党委委员5～7人，包括组织、宣传、统战、纪检、政法、武装、妇女、共青团等部门；乡政府系统有正副乡长3～5人，下设6个办公室；另外，还有人大、政协联络组，单副科级以上的领导班子成员就有20多人。总的编制是行政编制50人，事业编制50人，教师250人，吃财政饭的为350人。自从1994年实行分税制乡镇财务包干以后，乡镇人员迅速膨胀，到2000年税改时，淮北地区乡镇人员普遍增加了一倍，全省大体上每个乡镇约有550人，包括教师、公务员、事业单位人员和聘用人员以及‘计生纠察队’、‘征收小分队’等等。”[9]。

对于农村基层政府而言，这种汲取式整合的一个逻辑结果是农村基层政府的“非农化”。设在农村基层的政府组织，从其制度属性上而言，原本是为农民服务的，为农村社会发展提供必要的公共产品。但是，汲取式整合却严重地扭曲了这一制度属性，主要地服务于各种“非农”建设。

如果说，在财政包干体制改革之前，从农村社会汲取资源，主要是服务于国家宏观经济建设的需要，符合国家的整体利益；那么，自从财政上逐级实行“分灶吃饭”以后，从农村社会汲取资源，不仅仅是为了国家的整体利益，同时还要满足各级政府及其部门的自利性需要。这种利益博弈的结果，只能是农民负担的日益加重，并最终演化为农村的治理性危机。 三、从汲取式整合向供给式整合转型 农村税费改革以后，安徽省乡镇改革大致经过了三个阶段：第一阶段是作为农村税费改革的一项配套改革，进行机构改革；第二阶段是对乡镇财政体制进行改革，实行“乡财县管”；第三阶段是乡镇治理体制的综合改革。第一阶段的乡镇改革是作为农村税费改革的一项配套改革进行的，主要目的是“减人减支”，防止农民负担的再次反弹。所以这次改革主要是“精简机构、压缩人员”，主要有3个方面的内容：

（一）乡镇党政机构改革。一是内设机构的合并与精简，统一设置为3个办公室，即“党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室”；二是减少乡镇领导职数。在这次机构改革中，撤销了乡镇的政协机构；乡镇党委设书记1名，副书记2至3名（其中1名兼纪委书记）；乡镇人大主席由党委书记兼任的可配专职副主席1名，不兼任的配专职主席1名；乡镇政府设乡镇长1名，副乡镇长2至3名，不再设立乡镇长助理；三是精简编制和人员分流。要求乡镇行政编制精简10%，并多渠道分流机关的富余人员。

（二）乡镇事业机构改革。在这次乡镇机构改革中，乡镇事业单位的人员相对而言有了较大精简。全省乡镇事业单位财政供给人员平均由43.2名精简至30名以内。

（三）农村基础教育改革。一是对农村中小学校布局进行较大规模的调整；二是将农村中小学校教师工资上划至县财政统一发放，确立“以县为主”的农村基础教育投入管理体制。

从总体上而言，这次乡镇机构改革的实际效果并不理想。所谓的机构精简，往往只是简单地合并和调整一些乡镇机构、减少了部分人员，但乡镇政府的职能未有根本的转变，这与省委、省政府当初规划的“政事分开”等职能转变目标相去甚远。

第一阶段的乡镇机构改革，只是“防止农民负担再度反弹”，在一定程度上消解了从农村汲取资源的压力，但是，汲取式整合的理念并未从这次改革本身加以根除。而在另一方面，乡镇的财政收入因为农村税费改革而大幅减少而造成入不敷出，使得乡镇政府日常运转出现了比较严重的危机。据安徽省财政部门的调查，在农村税费改革之前，全省乡镇一级财政负债平均为300多万元。而到了2003年底，安徽省乡镇负债很快增长到132亿，平均每个乡镇负债753万元。而全国的一个初步统计显示，截至2002年底，全国乡镇一级平均负债水平为400万元，总额在2200亿元左右。安徽省的乡镇财政状况要远远差于全国的平均水准。目前乡镇财政压力的一个主要方面是供养系数大。根据安徽省人大2004年的一项调查，截止2003年底，全省乡镇财政供养人口为26万人，平均每个乡镇财政供养人口150人。全省县乡财政供养人口占全省财政供养人口的70%以上，其中乡镇占16%。在县乡财政供养人员中，行政人员占18%，教师占52%，其它事业人员占30%。

为了解决乡镇财政问题，安徽省从2003年开始试点“乡财县管”改革。这项改革在坚持“以乡镇为独立核算主体”的基础上，“实行‘预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管’的财政管理方式，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支”。在试点的基础上，安徽省2004年又在全省全面推行了“乡财县管”改革。如今，安徽全省所有乡镇都实行了“乡财县管”。

“乡财县管”改革，直接导源于农村税费改革后缓解乡镇财政压力的需要，以此来进一步巩固农村税费改革的成果。虽然这项改革仍然是第一阶段乡镇机构改革的逻辑延续，但是其核心理念开始悄悄地发生了变化，因为“乡财县管”的实质是弱化乡镇财政，从而加强了乡镇政府对县级政府的依附，这一变化表明乡镇政府作为国家汲取式整合的关键性力量在逐步削弱，预示着乡镇政府公共服务属性的“回归”。

接下来的第三个阶段的乡镇改革，主要是转变政府职能，建立农村公共产品供给新机制。

在总结前两段乡镇改革经验的基础上，安徽省最终形成了“开展农村综合改革试点，建立农村基层工作新机制的意见”，要求每个（地级）市首先选择1个县（市、区）进行试点改革，这一年安徽省恰好全部取消了农业税的征收。试点的主要内容是“一个转变、三个建立、一个改进”，即：转变乡镇政府职能，建立农村基层管理新体制，建立农村公共产品供给新机制，建立“三农”社会化服务新体系，改进农村工作考核评价办法：

（一）转变乡镇政府职能。按照有所为有所不为的原则，适当调整经济管理职能，提高社会管理和公共服务水平，加强乡镇政府自身改革，进一步巩固农村基层政权，建设服务型、法制型政府。

（二）建立农村基层管理新体制。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为“三农”服务。按照职权与责任相统一、财权与事权相一致的原则，进一步加大县级政府及其部门的工作职责，切实为乡镇“减压松绑”。凡属县级可以完成的行政事务，可以试行以县为主、乡镇协助体制；扩大县级政府及其部门直接到村到户的公共服务；理顺乡村关系，增强村级自治功能。

（三）建立农村公共产品供给新机制。努力贯彻以工促农、以城带乡方针，逐步实现公共资源向农村基础设施、义务教育、公共卫生、计划生育、社会治安的倾斜。进一步巩固完善县乡财政体制改革，切实规范财政转移支付制度，逐步提高县乡财政自我保障能力。采取以奖代补、以工代赈、民办公助、合同承包等方式，调动社会各方面力量参与投入的积极性。要引导农民积极开展自己直接受益的基础设施建设和发展公益事业，进一步完善“一事一议”政策。

（四）建立“三农”社会化服务新体系。以农民需求为导向，着力构建服务“三农”新体系，可以按照政事分开和公益性职能与经营性职能分开的原则，整合乡镇现有事业站所，依据经济区域和服务范围设置经济技术服务中心和社会发展服务中心。积极推进事业单位人事制度改革，在公益性服务机构可以实行全员聘用制，建立职工薪酬与服务绩效挂钩的绩效工资制。政府可以通过委托代理、合同承包、向市场购买服务等方式，让社会经营组织为“三农”提供公益服务。大力提高农民的组织化程度，充分发挥农民合作组织在“三农”社会化服务中的主体作用。

（五）改进农村工作考核评价办法。考核重点从注重形式和过程转向注重成果和绩效，突出对乡镇服务“三农”的绩效进行考核。

第三阶段的乡镇体制改革还刚刚展开，具体成效如何拭目以待。尽管如此，这次改革的核心理念已经发生了根本性变化：农村治理体制（特别是乡镇体制）转向服务“三农”上来，从而扭转了长期以来农村基层政权建设理念中的“非农化”取向，将农村基层政府建设为“为农服务”的政府。换言之，国家对农村整合也逐步从汲取式向供给式转型。