乡镇“财力不足”的确是阻碍乡镇职能转变的一个现实原因。然而，乡镇政府即便具有足够的服务能力（包括财力），也未必会自愿完成自身职能从“管治”到“服务”的转变。也就是说，没有内在和外在的力量的促动，乡镇政府自身很难自动地完成职能的转变，而只会沿着既有的权力运行逻辑展开。当前我国乡镇职能转变之所以迟缓而且缺乏实效，既有诸如乡镇“财力不足”等现实性原因，也有既有体制安排导致的内在激励不足和外在压力不强的深层次原因。
首先来看财政压力。之所以把财政压力视为一种体制性力量，是因为这种压力不单是某个层级的财政出现了财政短缺或者财力不足的问题（这只是一种表象），更主要的是，这种压力是由既有的体制安排引起的。而且，真正推动最新一轮乡镇改革的直接力量，也主要是县乡财政压力。
财政总是认识和观察政府行为动力和规律的一把钥匙，诚如熊彼特（Joseph A. Schumpeter）所言，“从国家财政入手的这种研究方法，在用于研究社会发展的转折点时，效果尤为显著，……社会的转折，总是包含着原有财政政策的危机”。①张宇燕、何帆深受熊彼特这一思想的启发，提出了“由财政压力引起的制度变迁”分析框架，认为治国者为了维护一定的义理性（legitimacy）②[1]水平，需要随着时间的推移提供越来越多的公共产品，这就造成了财政压力，财政压力积聚到财政危机时，国家开始寻求改革，改革的最佳路径是先“甩包袱”再“向新兴财富征税”；由于某些原因，如果改革的路径被颠倒，将导致改革的失败。[2]
现在反观最近一轮（肇始于农村税费改革的）乡镇改革的发展轨迹，大致是沿着张宇燕、何帆所述的“财政压力引起的制度变迁”路径展开的。首先，这项改革直接导源于急剧增加的财政压力，为了缓解这一压力，更重要的是为了巩固农村税费改革的成果，不使农民负担问题“反弹”，各地纷纷开展了乡镇改革。——可以简单地将这个改革过程归纳为“减压（减负）倒逼改革”。[3]在乡镇改革的初始阶段，也主要是以“减人、减支”为主线的精简——“甩包袱”式改革。精简可以直接减轻财政压力，③“甩包袱”实际上是一种体制成本的外部化运作。④[5]
县乡财政压力并不是农村税费改革以后才出现的，而是肇始于辐辏式财税体制改革——无论是最初的包干式财税体制还是随后的分税制改革，实际上都是一个财力逐层向上集中、事权逐级下移的过程。乡镇政府作为最基层的一级政府，所谓“上面千条线,下面一根针”，事无巨细最终都会落在乡镇政府身上，一方面承担着大量下压的各种事务，另一方面留给它的又是一些零散、难征收的小额税种，以至形成“中央财政喜气洋洋，省级财政勉勉强强，地市财政紧紧张张，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹喊娘”的局面。[6](P201)
财政压力对于乡镇政府以及乡镇干部而言其作用是两面的：（1）财政压力及干部的自利性和政府的赢利化在一定条件下可以驱使政府和基层干部投身于“发展经济”之中，成为乡村经济发展的一种推动力；（2）财政紧缺的压力及干部的自利性和赢利化倾向同样也可能成为加大对农民的索取及减少公共服务的动力。[7](P393)一旦“发展经济”失效，甚至使乡镇政府背负沉重的债务，加大对农民的汲取便成为乡镇政府的唯一选择。1990年代中后期以后，农民负担问题之所以愈演愈烈与当时乡镇企业大量破产不无关系。基层政府在财政压力下，作为土地所有者拥有对农民收取经济租金的权力，而且在基层财政捉襟见肘的情况下，其收入也只能来自对农民的收费（经济租收入）。[8]一些地方流传的“吃了财政吃专款，吃了专款吃借款，吃了借款吃罚款”的说法，反映了乡镇财政入不敷出的情况，吃来吃去，最终都是吃农民。[9](P201)
总之，辐辏式财税体制改革是形成农村基层政府财政压力的一个重要的体制性根源。换言之，如果这次乡镇改革仅仅局限于乡镇本身乃至县乡范围之内，如果不从根本上触及这一辐辏式财税体制，如果上下级政府之间不建立比较规范、明晰的财权与事权相统一的关系，这轮意以缓解基层财政压力的乡镇改革最终效果必然是有限的。
财政压力推动的乡镇改革的局限性不仅如此，还表现在如下方面：
1.一旦乡镇财政状况得到好转，乡镇改革可能由于缺乏持续动力（或压力）而裹足不前，甚至出现“反弹”现象而陷入“减负－改革－再减负－再改革”的怪圈之中。前几轮乡镇机构改革一再印证了这一点。
从目前来看，乡镇财政状况的好转，主要有两个方面的因素：（1）通过前期乡镇改革，的确达到了一定的“减人、减支”的效果，缓解了乡镇财政压力（尽管有些是暂时性缓解）；（2）国家宏观政策转向城乡统筹、协调发展以及建设社会主义新农村以后，中央和省级财政都在加大对农业和农村的投入力度，不断扩大公共财政覆盖农村的范围，同时对农村基层财政的支持也有了大幅增加，试图以此来强化基层政府对农村的公共服务，也在相当程度上改善了乡镇财政状况。由此，也可在一定程度上解释：直到2005年河南等省还在轰轰烈烈地进行乡镇改革，进入2006年以后热闹一时的乡镇改革风潮似有消退迹象。
2.如果仅仅以财政压力作为乡镇改革的动力，其作用力矩原本就很短，一般只能传递到机构改革这一层，很难导致整个体制的变革。[10]这也就解释了一些地方在最近一轮乡镇改革中，为什么仅仅在乡镇机构、人员精简和乡镇撤并上做文章，而不去从深层次上进行体制创新。许多地方的人员分流都采取了临时性或变通式措施，走过场。这种应付差事的形式主义改革，不但没有实质性成效，还会形成一种恶性“惯习”，形成“减负－改革－再减负－再改革”的循环运命。
3.财政压力推动的乡镇改革毕竟是一种行政自改革。行政自改革在遭遇既得利益的巨大抵制的情况下，或者触碰到社会稳定这个“底线”时，都可能停滞不前。⑤[11]
正是基于这些原因，有学者不无悲观地断定，新一轮乡镇改革的前景不是导致县乡村三级体制的变革，更不可能导致整个乡村治理模式的转换，甚至也不会导致目前这种“大包干”式政府财政体制的变革，只可能导致政府内部财政利益分配格局的逐步调整，导致政府内部“条块分割”格局的调整，进一步导致“条条”权力的增强与“块块”权力的弱化。[12]目前的“乡财县管”改革是一个比较好的例证。尽管这个结论不无道理，但也不是全然如此。在新一轮乡镇改革中，仍然不乏极具特色的地方制度创新，这是因为除了财政压力的促动以外还有其它一些内在和外在力量持续地产生作用。浅尝辄止的力量，往往很难导致制度的根本性改变，仅仅在制度的外围（或边缘）产生一定的影响。
实际上，财政压力的作用十分有限，它只不过启动了乡镇改革的帷幕，即便走得稍远些也不过是机构和人员的精简、“甩包袱”而已，还谈不上触及乡镇职能转变这个核心议题。虽然乡镇职能的转变只是一个乡镇角色和功能的转换问题，但是，如果乡镇制度本身得不到根本性创新，或者乡镇的内在权力结构和运行机制没有根本性的变化，实现乡镇职能的转变也只能是空谈。简言之，一定的角色、功能跟它的结构是相契合、统一的，有什么样的结构就有什么样的功能。因此，乡镇职能的转变实质上是一个制度创新的问题。
众所周知，在乡镇权力结构中，改革之前的情况一般都是这样的：乡镇党委权力最高，居于乡镇机构的首位；乡镇政府（此处指乡镇行政机构）的权力最实，不但机构设置最庞大，而且功能最多；乡镇人大的权力最弱，处于乡镇权力结构的边缘地位，它既不能任命干部、对重大社区性事务进行决策，也不能对乡镇行政进行有效的监督和有力制约。[13]在这种权力结构中，只是安排了一个形式化的权力制衡机制，其象征性价值大于其实质性意义。
乡镇人大的制度安排，实质上是政党型国家在地方基层的一个构建部分而已。⑥[14]包括县级人大制度在内的地方基层人大制度安排都是一种按照社会主义的价值追求而自上而下设计的产物。[15](P43)因此，它并不完全是地方公共事务的最高管理者，同时也是国家权力在地方的延伸，或者说更重要的是国家意志在地方层面的贯彻机制。这就使得这种地方基层人大制度安排自身存在某种功能的冲突，即分权结构所要求的向下负责与集权结构所要求的向上负责之间的内在紧张。何俊志通过对县级人大制度的研究乐观甚至自信地认为，这种双重结构的共存有可能为县级人大及其常委会的权力地位的提升提供某种意想不到的制度保障，那就是县级人大及其常委会可以利用保证国家法令贯通的方式，名正言顺地扩张自己的权力地盘，并随着新增法律而不断开拓新的监督领域，从而在地方公共事务治理的过程中提升自己的权力地位。[16](P62-63)或许这在县一级是可能的，但是在乡镇一级我们却很难发现这种人大权力的扩展路径。最近一轮乡镇改革，不但没有彻底改变乡镇的这种权力结构形态及其形式化的权力制衡机制，甚至还进一步加剧了它的形式化趋向，因为在许多地区都在推行“交叉任职”的乡镇领导体制。
“交叉任职”的确可以克服片面强调形式上的“党政分开”而造成的机构重叠、人员膨胀问题和实际工作中大量存在的推诿扯皮现象乃至党政之间的不团结、班子内耗等问题，有利于降低行政成本和提高行政效率。但是，它也同时进一步削弱了乡镇人大的地位和作用。（1）因为由乡镇党委副书记兼任人大主席不利于民主发展，换言之，这样产生的乡镇人大主席主要不是代表民意而更多是贯彻党委的意志；（2）因为由乡镇党委副书记兼任的人大主席根本无法监督由党委书记兼任的乡镇长。这样一来，所谓的形式化权力制衡机制更趋形式化，这种有名无实的乡镇人大制度这个时候也只是乡镇党委意图的一种贯彻机制而已。
从我们在安徽、湖北、重庆等地的调查⑦来看，57.38%的被访者都赞成“交叉任职”，此外，也有22%和20.62%的被访者表示不赞成或者无所谓。其中，重庆和湖北两地几乎70%的被访者赞成“交叉任职”。即便如此，在这些被访者之间也存在一定的分歧。例如，党员赞成者占61.95%，反对者占18.18%，赞成者占绝对多数；而非党员赞成者为41.67%，反对者是34.72%，赞成者只是略占上风；党员赞成者比非党员赞成者多20.28个百分点，党员反对者比非党员反对者少16.54个百分点。这些数据充分说明，非党员对于党政领导“交叉任职”具有更多的疑虑，他们更担心“交叉任职”可能带来的负作用。此外，职级越高的人赞同的比例越高，反对的比例越低；在年龄结构方面，1980年以前出生的人各年龄段的看法非常接近，都是赞同者占60%左右，反对者占20%左右；而1980年后出生的人赞同的只有36.36%，少了近24个百分点，反对的占45.45%，高了近25个百分点，他们是唯一一个反对者占多数的群体，而且反对者比赞同者多了近10个百分点⑧（见表1）。
一般工作人员51.0225.3823.60
年龄结构27岁及以下（80后）36.3645.4518.18
28～37岁（70后）58.5619.0122.43
38～47岁（60后）58.5422.3619.11
48～57岁（50后）59.2121.0519.74
来源：2007年4～10月笔者在安徽、湖北和重庆三省市7个县、区的问卷调查。
总体上而言，虽然“交叉任职”是当前一种比较适用的乡镇权力结构形式。但是，在推行“交叉任职”的同时，也要设计一定的权力制衡机制，确保乡镇权力运行的有效性、合理性和合法性。其中，大力加强乡镇人大制度的建设显得尤为必要。46.76%的被访者认为应提升乡镇人大的权能，37.67%的人主张乡镇人大代表实行竞争性选举，31.17%的人赞成设立乡镇人大常设机构。
显然，为了促进乡镇职能从“管治”转向“服务”，建构一个以民众公共需求为取向的公共服务型政府，必须进一步改革现有的乡镇权力机构，建立有效的权力制衡机制，从而在制度和机制上保证乡镇行政不偏离民众的公共利益。应该说，这种有效的权力制衡机制在现有的宪政体制框架内仍然有很大的建构空间，那就是将乡镇人大制度回归到宪政安排初衷上来，使之成为乡镇社区民意的最高代表机构，一方面通过它能够将民众的诉求及时有效地传递给乡镇政府，另一方面民众也可以通过它有效地监督乡镇公共行政。虽然公共行政在理论上也主要是一种提供公共服务的制度性安排，但是，公共权力与公共利益并不总是并行不悖的。实际上，公共行政最有争议的领域常常发生在运用公共权力提供不具或稍具公共利益性质的服务的场合。[17](P658-659)正是因为这个原因，公共行政必须置于人民的监督之下，而其中最有效的形式就是建构一个民意的代表机构，由它来行使民主监督和制衡的作用。
为此，包括乡镇人大主席在内的乡镇人大代表都要通过竞争性民主选举的方式产生。为了提高乡镇人大的运行效率，加强对乡镇行政事务的日常性监督，人大代表人数不必太多，以便于开展经常性活动。或者在乡镇建立类似于县级人大常委会的常设机构，以便能够更好地履行民主监督的功能。在条件比较成熟的地方，还可逐步实行“开放式会议制度”（open town meeting），⑨[18]不断扩大普通民众参与公共事务的运行机制。总之，要不断提升乡镇人大在乡村治理中的主体性功能，对乡镇行政产生持续、有效的作用力，不但可以确保政府不敢懈怠，而且可以确保公共行政不偏离民众的公共利益。⑩[19]（P156-157）
乡镇人大制度只是安排了一个促进乡镇职能转变的横向（或平行）的内在动力，而纵向的作用力则是通过府际的关系体制实现的。对于乡镇政府而言，这种纵向的体制性力量具体体现在县乡之间的压力型体制上。
压力型体制是由荣敬本等人在《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》一书中提出的。他们认为我国县乡政治体制是一种压力型体制，这种压力型体制将上一级政府确定的经济发展任务（包括财税征收任务）、指标层层分解下达，从县到乡镇乃至到村，将下级的“政绩”考核、荣辱升迁与其完成任务情况相挂钩，这在无形中形成了一种自上而下的压力机制。压力型体制实际上是一种与财政包干制相适应的政治承包制，这种体制是计划体制向市场体制的过渡形式，带有较多的传统体制的弊病。[20](P27-28)
后来，杨雪冬在其专著《市场发育、社会生长和公共权力构建——以县为微观分析单位》中对压力型体制作了进一步的阐释。他认为，这一体制指的是，在中国政治体系中，地方（体现为当地的党委、政府）为了加快本地社会经济发展、完成上级下达的各项命令任务而建构的一套把行政命令与物质刺激结合起来的机制组合。它由三个部分组成：（1）数量化的任务分解机制；（2）各部门共同参与的问题解决机制；（3）物质化的多层次评价体系。从本质上讲，这一体制是在现代化和市场化压力下出现的，以“赶超”为目标的传统动员体制的延伸，是中国制度转轨过程中的产物，可以被视为制度变迁中的过渡形态。它将经济上的承包责任制引入政治生活，用物质刺激来驱动政治过程，使各种组织和个人为了获得更多的物质满足去争资源、争名次、争个人升迁。[21](P107-108)
具体到乡镇政府这个“地方”（local state）层级，这一体制往往导致乡镇公共权力的异化和乡镇角色的变异：一方面是自下而上地逐级集中财税资源和自上而下地逐级将事权下移（或下压），层层向下“甩包袱”。最终承接“包袱”的乡镇政府，为了完成上级压力性考核指标，并利于自身利益，只有变相地将“包袱”转嫁给农民群众。[22]另一方面县级政府只关心乡镇任务和指标的完成结果，却不管乡镇采取何种方法、何种途径——合理的或不合理的、合法的或不合法的11[23]（P154]——来完成这些任务和指标，这就在体制上促使了乡镇政府角色的蜕变。[24]这两个方面不但都不能促使乡镇政府向服务型政府转型，而且使得乡村管治不断趋向恶化。
进一步言之，在这种压力型体制下，由于乡镇政府借助公共权力而谋求自身的利益，具有一定的赢利性乃至掠夺性特点，笔者曾经借鉴杜赞奇的说法[25](P28-37)将这样的乡镇角色称之为“国家型经纪人”（state brokerage）。[26]张静则将之概括为“公共资源的垄断经营集团”或“政权经营者”，12[27]这种角色，一方面如同企业家一样对地方经济的发展起到推动作用，另一方面则与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系。这样的政权经营者可以凭借自身的“政权”地位无偿或象征性地有偿使用公共资源，它的政权地位意味着“公”，意味着经营公共资源的合法性，意味着向公共集资的合理性，意味着其占有的“公”有性质。然而当公的产业投资失败时，往往可以由“公共”大众承担损失，政权经营者自己则不必承担赔偿责任，它没有风险只有收益。政权经营者实际上扮演着双重角色，它的经济角色必然趋向“私利”，它的政权角色又要求它代表公共利益，两种身份的冲突关系显而易见。[28](P51-58)在此基础上，杨善华、苏红则将扮演着国家利益的代言人和谋求自身利益的行动者的双重角色的乡镇政府称之为“谋利型政权经营者”，这样的乡镇政府直接参与经营活动，其目的至少不是完全为了完成国家的指令，也不是为了社区的利益，主要是为了满足本利益集团的利益；它以董事会为其组织模式，用企业化的方式管理其职员，以经济增长速度作为衡量职员表现的基本标准；为了最大限度地获取利润，不惜利用手中的权力争夺可资利用的资源；以“将政策用足，打政策擦边球”等方式谋求更多的自由政治空间；以将变通普遍化和常规化作为一种正当的体制运作方式为自己集团的利益服务。[29]此外，周业安和赵晓男通过比较将地方政府分为进取型、保护型和掠夺型三种类型，其中掠夺型地方政府基本上不创造税源，但为了维护政府日常开支会通过各种合理与不合理的手段增加税费收入。由于它对当地居民和企业剩余的过渡掠夺，导致当地经济发展失去根基。他们认为，掠夺型地方政府产生的根由是当地极端的财政困难与财政刚性支出之间的尖锐矛盾。[30]
这些是其政治或政治经济方面角色的概括和分析。而在经济方面，关于乡镇政府在压力型体制下的角色分析则有以下这些经典论述：戴慕珍（Jean C.Qi）提出了“地方法团主义”（local state corporatism）分析框架，认为“在经济发展过程中，地方政府具有公司的许多特征，官员们完全像一个董事会成员那样行动”，她将这种政府与经济结合的新制度形式称之为“地方法团主义”，认为“地方法团主义是指一个地方政府协调其辖区内各经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司”，扮演了“企业家”的角色。[31]魏昂德（Andrew Walder）提出“地方政府即厂商”，地方官员可以把公有企业当作一个多样的市场取向的公司来管理，地方官员成了市场取向的代理人和行动者。政府与企业的关系类似于一个工厂或公司内部的结构关系，即政府作为所有者，类似于一个公司中的董事长，而企业的管理者则类似于厂长或车间主任的角色。他通过研究指出，“在整个80年代，乡和村的工业企业都由当地政府所有并操作，地方政府实际上深深地卷入经理人员的聘用或酬劳、企业的建立或关闭、资本的筹集、生产线的改动，以及市场策略的决策过程，尤其是经济活动超出其行政区之外时”。[32]林南（Nan Lin）则注意到社会网络的重要性，认为地方协调的建构基础是地方网络（关系网），主要是家族亲属关系，所谓“法团主义”通过主要存在于亲友、家庭和社会关系之间的关系网络发挥作用。特别强调在“地方性市场社会主义”（local market socialism）中，至高无上的基层领袖权威是源自对社区内所有经济、政治、社会资源的控制（而非主要源自于自上而下的国家科层体制的政治权力及意识形态）。[33]国内学者也有类似的论述。例如，彭玉生提出“村镇政府即公司”。[34]洪银兴、曹勇则认为地方政府在地方经济发展和市场化过程中起着关键性作用，扮演着“市场行动者”的角色；[35]同时，在转轨时期地方政府的行为也具有“市场性”，更准确地说具有准企业行为。[36]徐承彦将转型中的地方政府界定为“企业家型政府”，认为“企业家型政府”是由政治企业家经营的政府，由这些“政治企业家”经营的“企业家型政府”能够像企业一样，计算盈亏和创造利润，追求利润最大。[37](P3)
虽然这些学者对于这一时期乡镇角色的阐述各异、侧重点不同，但是，有一点却是基本相同的，即在压力型体制下，乡镇角色的变异有两个面向的表征：（1）它的掠夺性或赢利性；（2）它的企业性或市场性。其实，这两个面向的特性都是在市场经济转轨的宏观背景下，由于压力型行政体制和包干式财税体制的相互配合，以及相应的数量化、物质化考评机制的共同激励所导致的。而且，这种体制/机制激励还有一个明显特点，那就是是它的逆向性——背离民众的要求和公共利益。
具体地说，这种逆向性表现在两个方面：（1）公共行政背离公共利益。正如前文所述，公共行政主要是一种提供公共服务的制度性安排，尤其在地方基层层级更应如此。然而，在压力型体制下，乡镇政府往往不是出于公共利益而行动，更多地是基于自身的利益需要。对于乡镇政府及其干部而言，所谓的自身利益需要就是实现自身的经济利益和政绩最大化。他们在追求自身利益的时候，往往牺牲乡村人民的利益和国家的利益，或者乡村和国家的共同利益。（2）逆向回应和逆向问责。从制度文本上而言，乡镇政府的权力直接来源于乡村人民，它与乡村人民之间形成一种“代理－委托”的关系；与此同时，乡镇政府在现实中的存在，其合法性也主要建基于为农服务。因此，它理应向乡村人民负责，回应乡村人民的需求，只有这样，它才有可能建构为一个以乡村人民需求为取向的公共服务型政府。然而，在实际的运行中，乡镇政府却不（主要）是问责于乡村人民，而是它的上级（政府）；不（主要）是回应乡村人民的需求，而是它的上级的要求（即上级分派的任务和考评指标）。这是因为在压力型体制下评价它的政绩的是上级政府，“上级命令直接并从根本上决定着官员的行为方式和行动目标”。[38](P154)赵树凯在安徽、河北、山西等10个省（区）20个乡镇的实地调查发现，乡镇政府对上要接受上级考核，对内要考核工作人员，对下也要考核村庄干部，从而建立了一个自上而下的以检查考核为核心的问责体系。检查考核几乎全部是定量化和分数制的。这种问责体系运行的结果是为考核而工作，以致乡镇政府的工作只与考核相关，而与乡村发展的实质进程无关。基层政府的职能原本是提供公共产品，现在却要面向上级政府提供这些考核性产品。他认为，这种逆向问责制是基层政府在许多情况下不作为和乱作为的一个根源。总的来看，这种问责安排既脱离基层社会的需要，又脱离广大农村民众参与，成为一个与乡村发展没有内在联系的政府运作过程。[39]
所以，要切实推进乡镇职能的转变，建构一个公共服务型政府，必须彻底改革这种压力型体制，变逆向激励为“正向激励”，使乡镇行政沿着公共利益的轨道而运行。
在最近一轮乡镇改革中，县乡体制基本上朝着“乡派化”方向改革，13乡镇政府的财权和执法权基本上都上收到县级政府有关部门手中，“乡镇虽然名为一级政府，但是，上边有县级政府之高压，旁边有垂直单位之排挤，内有正在推行的‘乡财县管’财政体制的推进，乡镇其实已经没有作为一级政府的独立权力空间”，[40]已经成为事实上的县级政府的派出机构。饶静、叶敬忠由此将税费改革背景下的乡镇角色概括为“政权依附者”。面对利益主体日益多元化的农村社会，处于依附地位的乡镇政权组织难以转变政府职能，权力小责任大，常常采取“变通”的策略完成上级交办的各项任务，出现各种失范行为。同时，在个人利益的驱动下进行谋利。[41]这种自我谋利的“政权依附者”实际上是在非正式的“乡派”式县乡关系中继续延续着压力型体制的运行逻辑。
在另外一些地方，虽然压力型体制有所“松动”，但是在农村税费改革背景下，乡镇政府由于没有转变职能而沦为一种“政权维护者”的角色，因为取消了收费征税的任务而无所事事，只是起到维护社会稳定的作用罢了，成为没有任何进取心和主动为民服务的社会秩序的“维护者”。因此，在这个时候除了要改革现有的压力型县乡体制以外，还要增强体制外的民主压力，促进乡镇政府转换为能动的“公共服务者”的角色。
因此，在改革县乡之间的压力型体制，进一步规范和明晰各自的权限的同时，要建立相应的激励机制，促使乡镇政府向服务型政府转型。其中，最重要的是，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度。与乡镇政府公共服务职能相适应的绩效评估机制，评估重点从注重形式和过程转向注重成果和绩效，从注重经济发展（特别是GDP和财政收入的增长）转向公共服务和乡村治理，尤其要突出对“为农服务”绩效的考核；同时，要改变对上的单向问责为对上和对下的双向问责，建构以公共服务为指向的行政问责体制。要想真正地转换乡镇政府的问责方向，使之切实成为一级为所在辖区内的农民提供公共服务的基层政府，最关键的还是使乡村民众能够切实参与到乡村治理事务中来，表达他们的合理要求；使政府在有关公共服务的决策中，能够吸纳民众的意见，努力达到公共服务“最佳价值”（Best Value）[42]的要求。
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