近年关于乡镇改革以及乡镇职能转变的学术讨论和改革实践案例非常丰富，然而，在这些纷繁众多的学术论点和改革政策文本中，却难觅乡镇主体性影像。学者关于乡镇的研究基本上是一大堆学者的观点，而不是乡镇(自己)的意见;政府各式各样的乡镇改革也基本上把乡镇视为被改革的对象——一个没有利益诉求、没有理性选择或者没有能动性的对象。在乡镇改革中，尤其是乡镇职能转变中，乡镇主体性的建构是一个不可轻忽的问题。
近年，学者关于乡镇改革及乡镇职能转变的研究，主要是从“民主”和“治理”这两个代表性研究视角展开的：
(1)“民主”的视角。基于民主价值或政治发展理念，不少学者主张乡镇政府进行民主式改革。尤其是乡镇选举制度改革(如直选、“公选”、“海选”、“两票制”、“两推一选”等)的讨论，弥漫着“民主”的要求，绝大部分学者都倾向于扩展民意的民主选举改革[1][1]。
(2)“治理”的视角。如徐勇提出乡村治理体制进行“县政、乡派、村治”结构性转换[2][2];吴理财依据乡镇政府处于“国家”和乡村社会之间的“第三领域”而主张将乡镇政府改造为“官民合作”组织，实行“乡政自治”[3][3];何增科、高新军等主张实行“乡镇有限自治”[4][4]，即乡镇政权由人民直接授权组建而成，并受到人民的切实监督，同时，乡镇政权在国家法律范围内享有相对独立的决策权、管理权和治理权，乡镇政权与上级政权组织建构为一种基于宪政理念的民主合作型关系;傅光明、邓大才等主张撤销乡镇政府[5][5]，郑法、于建嵘等在撤销乡镇政府的基础上提出实行“乡镇自治”[6][6]。
上述两个视角代替了此前的“建设”视角。之前的乡镇研究基本上都强调乡镇政权的建设，主张将乡镇政府建设为一级“权、责、能”相统一的农村基层政府[7][7]。那么，这种研究视角的转换以及从这些替代性视角出发提出的乡镇改革思路是否反映了乡镇的现实问题?换言之，研究者的价值偏好是否遮蔽、裁剪了乡镇的实际问题?是否有必要从“乡镇视角”来重新检视这些学者的观点?
例如，我们在湖北、安徽、重庆等地的乡镇改革实践中观察到，现实的乡镇改革主要是迫于财政压力，依靠自上而下的行政性压力推动的，而且是一种“行政自改革”，局限于行政体制内部，自始至终似乎都缺乏民众的主动参与(即便有一定程度的参与，也是被动的、动员的)，其中以精简为目的的乡镇机构改革尤其如此。这样的改革实践，距离学者们各式各样的、一厢情愿的“民主”或“治理”思维有多远呢?
又例如，对于一些地方所进行的各种形式的乡镇选举制度创新，大多研究从“民主”的视角肯定了它们的积极价值。但是，回到实际的乡镇改革实践运作之中，我们发现所谓的民主选举往往是一种精简人员或压缩乡镇领导职数的策略或手段。在实际的乡镇改革实践中，各种民主选举制度的引进或创新，并非主要(或仅仅)是出于所谓的民主目的，绝大多数是把它当作一种精简的策略而加以运用。
此外，在如何看待乡镇选举制度创新问题上，与学者理想主义的“民主”视角相对照的则是乡镇干部现实主义的“竞争”视角。从我们前后两次在安徽、湖北等地的问卷调查来看，乡镇干部更倾向于“竞争性选举”而不是学者热衷的民主“直选”(参见表7-1)。有必要补充说明的是，笔者在这里反复强调在乡镇问题研究上“民主”(或“治理”)的视角偏离了乡镇的实际，并不表示笔者是一个反民主者，民主本身的价值显然是无可置疑的。
学者的视角，不仅因为戴着太多的价值偏好的“眼镜”，而且因为惯于把道德评判因素掺杂进来，使得乡镇的现实游离了他们的视线。例如，随着“三农”问题日益凸现，部分研究者以农民“代言人”身份，简单地将农村的“三乱”(乱集资、乱摊派、乱收费)、农民负担问题以及乡镇政府赢利化、黑恶化等治理性危机归咎于基层政府(尤其是乡镇政府)，在深层次上甚至将原本是体制性的问题和矛盾化解为单一层级的政府机构及其成员的道德问题。正是基于这种道德的判断，一些研究者彻底抛弃了国家政权“建设”的思路，主张撤销(或废除)乡镇政府，实行完全的“乡民自治”。然而，事实上国家政权“建设”(state building)并不与“民主”进步、乡村(民间)社会自身的发展相矛盾，关键是如何“建设”的问题，即在基层国家政权“建设”中如何扩展民意基础，健全民众参与和民众需求表达机制，增强农村基层政府的合法性，既满足国家在农村治理的需要，又满足乡村社会发展的需要，而这恰恰是社会主义新农村建设题中应有之义。简单地说，在新农村建设背景下，乡镇政权建设的主旨就是实现乡镇职能从“管治”(为主)到“服务”(为主)的转变，使之成为一个“公共服务者”。
诚如李昌平所坦言，“近代以来，特别是最近几十年来，我们这些进了城的人，下意识地觉得自己是农村人的救世主，用尽智慧，帮助政府制定了很多与三农有关的政策和法规，可什么时候会觉得这些‘政策和法规’会有问题呢?”[8][8]在乡镇问题的研究上同样存在这种“救世主”意识。
总之，这些乡镇研究基本上是从学者的视角看乡镇问题的，更主要的体现了学者自己的观点，而不是乡镇自身(这里既指乡镇政府，也指乡镇干部)的意见。而尤其值得注意的是，一些学者在研究之前就带有某种价值偏好，甚至仅凭自己的臆想来评判乡镇干部、设计乡镇改革方案。这种“先入为主”、以学者为“中心”(本位)的研究方式，很值得商榷。无“乡镇视角”的乡镇研究，是当下乡镇研究脱离实际的一个重要原因。
在各式各样的乡镇改革实践及其政策文本中，同样缺乏乡镇主体性的表达(或表述)。一般的，都是简单地把乡镇当作被动的改革对象，将他们当作“包袱”抛弃。上级政府极少从乡镇干部的视角来设计改革方案，甚或根本没有想过将他们当作改革的“主体”或者“改革主体”来看待，没有调动他们必要的积极性，这也许是诸多乡镇改革不够成功的一个主要原因。简单地将乡镇干部当作“包袱”来改革，不但会造成社会的不稳定，不利于建设和谐社会，更不利于改革本身的推进。
首先，乡镇具有自身的合理利益诉求。因此，上级政府(特别是省、县两级政府)有必要认真地听取乡镇干部的意见，在设计具体的乡镇改革方案时，将他们合理的利益、要求考虑进来;在人员分流和再就业上，各级政府更应切实考虑到乡镇干部的实际生活状况，实行“有情操作”，多出台“人性化”措施。
其次，乡镇具有因应压力的能动性。我们曾经注意到在“倒逼”式乡镇改革中，乡镇运用“弱者的武器”能动地回应了来自上级乃至中央政府的强大压力。中央政府原本希望透过农村税费改革倒逼乡镇政府进行自我精简改革，然而，作为一个有着自身利益的行为体的乡镇政府，不是消极坐等改革，而是运用“弱者的手段”(tactics of the weak)做出回应，这些“弱者的手段”一般有诉苦、变通执行上级政策、消极应付改革、减少乃至不向农民提供基本的公共服务，等等。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但是基层政府的能动性回应(特别是减少乃至不向农民提供基本的公共服务)，也在一定程度上使得“三农”问题进一步恶化，促使中央不得不慎重其事，通过加大转移支付力度、改革现有的财政体制及加强对“三农”的投入，帮助乡镇政府渡过“难关”[9][9]。面对自上而下的改革压力，乡镇并不是简单、被动地接受，而是进行策略性回应，在这些互动中建构了现实的乡镇制度。
李芝兰和袁方成通过对湖北咸安乡镇站所改革的持续跟踪观察也发现：这些通常被视为消极、被动的改革对象(即原乡镇站所人员)，在新的激励机制引导之下也会发挥主动性和能动性，而成为推动改革效益的一种正面元素(而不仅是负面的“成本”元素)[10][10]。在乡镇改革的决策眼中，往往把这些改革对象视为消极、被动的客体，“理所当然”地把他们当作改革成本进行计算，漠视了这些被改革者在一定的激励机制引导下所能激发的主动性和能动性。一项改革(政策)的决策、推行乃至转变，在一定程度上取决于决策者对改革成本和改革收益的权衡和计算。可以预见的收益远大于改革成本的话，决策者便愿意推动改革;反之，他们则不愿意进行改革[11][11]。如果他们不能正确认识被改革者的能动性作用的话，往往会加重决策者对改革成本的忧虑而止步不前。
其三，乡镇具有理性选择的能力。基于现实的一系列制度安排，乡镇也能够做出一定的理性选择[12][12];同时，现实的制度运作，也体现了乡镇的主动建构作用。正是这个原因，导致了乡镇现实制度运作与其制度文本之间的差异。从制度文本上来说，乡镇无疑是一个“公共服务者”，然而，在现实生活中，乡镇要么异化为“赢利型经纪人”或“政权经营者”，要么像“厂商”或“企业家”那样趋利求利。乡镇角色的上述异化，实际上也是乡镇面对压力型体制的一种异态的理性选择反应。正如笔者在第三章中所指出的，这些乡镇角色所表现的掠夺性或赢利性、企业性或市场性，实际上都是在市场经济转轨的宏观背景下，由于压力型行政体制和包干式财税体制的相互配合，以及相应的数量化、物质化考评机制的共同激励所导致的。
尽管如此，我们却很难在各地的乡镇改革实践及其政策文本中找到乡镇主体性表达的内容。无视乡镇主体性作用，必然限制乡镇改革的深化甚至导致乡镇职能转变的失败。
其实，无“乡镇视角”的乡镇研究和无“乡镇主体”的乡镇改革，均是一种漠视乡镇主体性的表现。
一方面，必须注意到在乡镇职能转变中乡镇并非情愿自行改变，它已经习惯于过去一贯的“管治”职能，以致“工作作风老一套，行政命令的多”(参见表7-2)，需要有内在或外在的压力推动它转变。也就是说，没有内在和外在的力量的促动，乡镇政府(自身)很难自动地完成职能的转变，而只会沿着既有的权力运行逻辑展开。
第六章论述的“咸安政改”案例，则从另一方面说明了乡镇改革的逐步推进、相关制度的迭次创新，离不开内在和外在的压力推动：最初为了回应财政短缺压力，咸安区不但精简了乡镇机构而且撤销了乡镇所有直属站所;因此，它遭遇上级政府部门强大的“同质化”(或同构化)压力，而这种组织体制同质化的压力在更大程度上是因为特定的组织场域之内的合法性压力形成的[13][13];为了回应这个体制性压力，咸安区构建了农村公共服务的新机制——“以钱养事”，大大改善了农村公共服务的绩效，一些上级政府部门也开始转变了态度，从阻挠转向支持。
那么，我们有必要再进一步追问：在乡镇职能转变中，乡镇为什么不情愿自行改变，而及时转化为一个“公共服务者”呢?笔者在第五章曾经分析认为，乡镇职能是否能够最终得以有效转变，还与乡镇政府所处的制度场域有关;如果这个制度场域不能同步改变的话，它必然对乡镇施加“同构”的压力，导致乡镇机构的再次膨胀和职能的再锁定。换言之，乡镇不情愿自行改变实际上也是它对既有制度场域的一个理性选择。因此，对于乡镇的这种态度及其消极表现，只有放置在制度背景下来观察、分析，才能找到它的根本原因，我们有什么理由可以如此简单地依凭它的表现而批评乃至挞伐乡镇呢?
另一方面，必须建立相应的激励机制，改善制度环境，发挥乡镇在乡镇职能转变中的能动性作用，使之共同参与到现代乡镇制度的建构中来。缺乏乡镇主体的乡镇改革(及其职能转变)是不可能取得实质性成效的，因为(无论你愿不愿意或者忽略它的作用)乡镇始终参与了乡镇制度的建构过程，它可能以消极的面目参与建构也可能以积极的形象参与建构，问题的关键是这个建构过程是否符合它的利益。
总之，乡镇政府的行为实际上是一种基于特定“结构”(或“场域”)的“惯习”[14][14]，只有把它放置在特定的“结构”(或“场域”)之中才能切实理解乡镇政府为什么要这样做、而不是那样做。也就是说，要想改变乡镇政府的“惯习”，除了政策的要求、理念的转换以外，最重要和最关键的是改变生成、维续这一“惯习”的“结构”(或“场域”)，简言之，就是要变革体制，进行机制创新，产生一种“激励结构”，促使乡镇政府从“管治”到“服务”的良性转型。
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