我国乡镇政府基本上是在1984～1985年间恢复重建的。20多年时间，曾进行过数次乡镇机构改革，一般都采取精简机构、裁减人员的做法。但是，在每次“精减”之后，又会出现新的乡镇机构膨胀。通过对近20多年乡镇机构改革的回顾与分析，可以发现，每次乡镇机构膨胀都有其特定的历史原因。

一、1980年代的“简政放权”

山东莱芜市早在1986年就曾进行“简政放权”式改革。不过，这次改革主要是解决乡镇“条块分割”问题，向乡镇政府下放事业站所的管理权。“当时存在的主要问题是乡镇政府肢体不健全，职能不完备：乡镇政府的设置只有一正二副三个兵，即一个正乡镇长、两个副乡镇长，还有一个文书、一个民政助理员和一个司法助理员。它既没有自己的财政，也没有归自己管理的职能部门，由于条块分割的壁垒，它无权施令于七站八所等职能部门，因为后者只听命于各自所属的市(县)直部门”[ 1 ]。为克服条块分割的矛盾，莱芜市进行了“简政放权”的尝试，并得到了中央的肯定。1986年9月，中共中央、国务院联合发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，认为“目前，县级许多部门在乡设有分支机构，并且统得过多过死，使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革”，要求“简政放权，健全和完善乡政府的职能”，“凡属可以下放的机构和职权，要下放给乡”，同时，“各地要尽快把乡一级财政建立起来”；“随着政企分开和条块矛盾的逐步解决，要提高乡政府的工作效率，减少管理层次，凡是设了镇政府的地方，就不再设立乡政府；要坚决撤销那些不必要的临时机构；大力精简以农代干的行政人员。除边远山区、交通不便的地区以外，县以下一般不要设立区公所”[ 2 ]。

这次改革，总体上来看，体现了一贯的国家政权建设的思想，而且，当时的农村基层政权建设依然没有摆脱将乡镇政府建设为一级完备的科层制组织的惯性思维。尽管在短期内起到了一定的“简政”作用。例如，莱芜市把市直20多个涉农部门分支机构下放给乡镇政府管理，分流机关干部和事业单位职工多达12 874人[ 3 ]。然而，它却为日后的乡镇机构膨胀埋下了“伏笔”。

“简政放权”的初衷是欲解决“条块分割”问题，“健全和完善乡政府的职能”，但是，实践的逻辑往往并不沿着最初设想的路线演进，地方基层政府出于当时工作(和利益)的实际需要，在既定的体制结构之中，经过多方利益博弈，其结果却是：(1)乡镇权力机构日趋完备化，在乡镇一级也相应地建立了“党委”、“人大”、“政府”、“政协”等多个权力机构；(2)乡镇政府不断科层化，乡镇政府原来的助理员设置逐渐演化为各种部门科室(如经贸、教育、农业、计生、民政等各种“委”、“办”、“科”、“所”)；(3)乡镇站所再次条块化，特别是在实行财政“分灶吃饭”和“分税制”改革以后，有利可图的乡镇站所再次被“条条”(即上级政府部门)所控制，成为“条条”深入乡村社会的“吸管”，从乡村直接汲取利益或资源；无利可图的站所则被当作“包袱”甩给乡镇政府，成为乡镇的“块块”组织。即便是作为先进典型的莱芜市，也难以逃脱权力放收循环的怪圈，在权力和利益的博弈过程中，乡镇被迫做出让步，部分有钱有权的站所被收回，最后在乡镇只剩下了一些如农机站、广播站之类的“包袱”站所属于乡镇管辖[ 1 ]。

二、乡镇机构膨胀与机构改革

很快地，县乡机构的膨胀问题日益突出，在1990年代初期，全国进行了一场声势浩大的县乡机构改革。这次机构改革的主要目的是“要转变政府职能，以适应社会主义商品经济发展的需要”；“改革方向是走小机构、大服务的路子，减少对企业和基层的行政干预，进一步发展服务体系”[ 4 ]。当时，依据乡镇社会发展总产值、人口和面积三个因素，将乡镇分为大、中、小三种类型，行政编制分别控制在45、30和15人以内。全国核定乡镇机关人员编制(不包括事业编制)总额200万人[ 5 ]。

类似的机构改革基本上是自上而下进行的，由于它没有触及结构性或体制性问题，其成果往往难以保持长久，一旦改革政策松动、自上而下的压力解除以后，很快又恢复机构精简前的状态，甚至比原来更加膨胀。

河南省在1998年和2001年分别进行了两次乡镇机构改革。前一次改革所谓的“河南十万乡官大裁员”，实际是分而不流，流而未走，工作照样干，工资照样拿，“一个都不能少”；后一次改革同样走了过场[ 6 ]。安徽省在1995年也进行过县乡机构改革，实际效果同样不如人意，乡镇机构臃肿、人员过多的问题并未得到切实解决。直到农村税费改革之前，安徽省的乡镇机构基本情况一般都是：“党委系统有正副书记3～5人，党委委员5～7人，包括组织、宣传、统战、纪检、政法、武装、妇女、共青团等部门；乡政府系统有正副乡长3～5人，下设6个办公室；另外，还有人大、政协联络组，单副科级以上的领导班子成员就有20多人。总的编制是行政编制50人，事业编制50人，教师250人，吃财政饭的为350人。自从1994年实行分税制乡镇财务包干以后，乡镇人员迅速膨胀，到2000年税改时，淮北地区乡镇人员普遍增加了一倍，全省大体上每个乡镇约有550人，包括教师、公务员、事业单位人员和聘用人员以及计生纠察队、征收小分队等等。朱镕基说全国平均每27个人养活一个吃财政饭的；而在农村，有学者估测每15个人就要养活一个不从事生产的公家人”[ 7 ]。实际上，在整个90年代期间，我国乡镇政府的机构膨胀问题一直未能得到切实解决，总是跳不出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的帕金森定律怪圈。它与农民负担问题一道成为人们诟病乡镇政府的两大“证据”。

三、作为农村税费改革配套的乡镇机构改革

作为一项配套改革，各地在农村税费改革中又纷纷进行了以“减人减事减支”为主线的乡镇机构改革。安徽省早在2000年率先在全国进行农村税费改革试点的同时，就进行了相应的乡镇机构改革，后来，大部分省(市、区)在实行农村税费改革时基本上借鉴了安徽省的这次乡镇机构改革模式。安徽省的新一轮乡镇机构改革从2000年下半年开始，一直持续到2002年。这轮乡镇机构改革实际上包括了：( 1 )乡镇党政机构改革；(2)乡镇事业机构改革；(3)农村中小学布局调整以及确定“以县为主”的农村基础教育投入管理体制等3个方面的内容[ 8 ]：

(一)乡镇党政机构改革。一是内设机构的合并与精简。虽然安徽省委、省政府文件规定“乡镇机构设置要区别对待，分类指导。中心建制镇和城关镇可设置3个综合性机构，即：党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室(同时挂计划生育办公室牌子)，其他乡镇可设1至2个综合性机构：党政办公室(同时挂计划生育办公室牌子)、经济发展办公室，或者只设必要的助理员”，但是，在实际上基本上都是设置为3个办公室，即“党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室”。后来，其它省(市、区)的乡镇机构改革方案基本与此类似。

二是减少乡镇领导职数。在这次机构改革中，撤销了乡镇的政协机构； 乡镇党委设书记1名，副书记2至3名(其中1名兼纪委书记)；乡镇人大主席由党委书记兼任的可配专职副主席1名，不兼任的配专职主席1名；乡镇政府设乡镇长1名，副乡镇长2至3名，不再设立乡镇长助理。

值得注意的是，安徽省的这次乡镇机构方案中，最早提出了“提倡党政领导交叉任职”，但在实际上并未推行；而湖北省咸宁市咸安区却在2003年元月的横沟桥镇改革试点中，较早实行乡镇党政班子“两票推选、交叉任职”[ 9 ]，而最先从单纯的机构改革深入到乡镇领导体制改革上来，并扩展到整个湖北省所有乡镇[ 10 ]。直到2004年5月，安徽省宣城市才在部分乡镇试行“主官合一”式改革，实行乡镇党政领导“交叉任职”。2005年以后，安徽巢湖等地也逐步推行了“主职合一”[ 11 ]。

三是精简编制和人员分流。要求乡镇行政编制精简10%，清理清退临时、自聘人员和借调人员，并多渠道分流机关的富余人员。在这次机构改革中几乎全部清退了临时、自聘人员。例如阜阳市当时就一次集中清退了21 829名临时、自聘人员，其中县聘1 151人、乡镇聘15 903人、村聘4745人。但是，乡镇政府正式人员并未有多大的精简。

(二)乡镇事业机构改革。在这次乡镇机构改革中，全省乡镇事业单位财政供给人员平均由43. 2名精简至30名以内，实行限额配备。虽然省委省政府要求在进行人员精简的同时，要理顺乡镇事业单位的管理体制(包括条块体制的调整；合理界定乡镇政府与乡镇站所之间的职责任务，实行“政事分开”；“确立事业单位法人地位，增强事业单位生机和活力”)，对事业单位进行优化重组、调整布局，但实际上几乎没有触及这些问题。

(三)农村基础教育改革。一是对农村中小学校布局进行较大规模的调整；二是将农村中小学校教师工资上划至县财政统一发放，确立“以县为主”的农村基础教育投入管理体制。

从总体上而言，这次乡镇机构改革的实际效果并不理想，乡镇财政供养压力并未因此有了很大的缓解。所谓的机构精简，往往只是简单地合并和调整一些乡镇机构、减少了部分人员，但乡镇政府的职能未有根本的转变，这与安徽省委、省政府当初规划的“切实把政府职能转变到提供公共服务、加强社会管理上来”、“政事分开”等职能转变目标相去甚远。

例如，笔者在安徽省中部一个县调查了解到，该县乡镇机构改革从2000年12月开始到2001年5月结束，通过改革全县乡镇政府内设机构由160个精简到64个，减少60%；领导职数由482名精简到398名，减少17.4%；乡镇事业单位站所由339个精简到202个，人员由2195名精简到770名，减少了64.9%。如果仅从以上几个数字来看，这个县的乡镇机构改革效果似乎十分显著。其实不然，乡镇党政机构精简，只是在形式上将过去的几个办公室合并为2～3个综合性办公室而已；机构的精简也并不表示人员也随之减少。例如，原来的“民政办”、“综治办”和“计生办”等机构合在一起成立为新的“社会事务办公室”，其人员基本上仍然是原来几个办公室的，他们只是“合署办公”而已。领导职数数字上的精简，则是将原来的一些乡镇领导改任为“主任科员”，原来的待遇仍保持不变。

在这一轮乡镇机构改革中，除了黑龙江、湖北、河南等少数地区以外，大部分地区尽管在乡镇机构的数量上做到了精简，但是在“减人”、“减支”和“减事”方面的成效却不尽如意。

较早进行乡镇机构改革的黑龙江省，要求每个乡镇党政机构合并设置2个综合办公室，或只设少量综合性岗位，“乡镇事业单位承担的行政职能，一律收归乡镇政府。乡镇事业单位的改革按照公益性职能和经营性职能分开的原则，整合乡镇事业单位，乡镇不再设立自收自支的事业单位。乡镇可根据工作需要设置事业性综合服务中心，具体设置由县(市)根据当地实际需要自行确定，最多不能超过3个(含单独设立的计划生育服务中心)。有条件的地方，乡镇可以不设事业性综合服务中心，由县(市)按专业整合技术力量，分区域设立事业性综合服务中心。”[ 12 ]例如，该省克山县乡镇内设机构只设了“平安办”、“经济办”和“服务办”三个办公室，分别承担“社会稳定”、“发展经济”和“社会服务”三项职能；乡镇原有事业单位全部撤销，所有干部重新竞争上岗。

兰西县则取消了乡镇行政性办公室，除5个乡镇领导以外，另外设置11～13个综合岗位(即党委秘书、组织委员、宣传统战委员、团委书记、妇女主任、政府秘书、人事科员、民政科员、计生科员、统计科员、交通与乡建科员、土地科员、科教文卫科员等)，采取一人多职，囊括了乡镇党委、政府部门的所有职能；在事业编制方面，将原来的5个中心(即农业综合服务中心、农村经济管理中心、文化体育服务中心、特色产业开发服务中心、经济发展服务中心)合并为两个中心(即农村经济管理服务中心、农业发展综合服务中心)，共有事业编制20人。讷河市在大规模撤并乡镇的基础上，撤销乡镇政府内设办公室，每个乡镇社21～22个综合岗位；事业单位则只设两个中心，把原来的乡镇农业综合服务中心、畜牧兽医中心和经营管理中心合并，成立新的农村经济技术服务中心，保留计划生育服务中心[ 13 ]。

湖北省在这轮乡镇改革中，基本上与安徽省相同，全省乡镇统一设置为“三办一所”(即“党政综合办公室”、“经济发展办公室”、“社会事务办公室”和1个直属事业单位“财政所”)。具有地方特色的是：(1)该省全面“实行领导班子交叉任职”，每个乡镇党委设党委委员7～9名，由党委书记兼任乡镇长，党委副书记兼任人大主席、纪委书记；党委委员兼任副乡镇长、人武部长等职；(2)乡镇站所面向市场转换机制，建立“以钱养事”新机制[ 10 ]。经过2004年的试点，湖北省7个试点县(市、区) 118个乡镇(办事处)通过改革减少内设机构391个，精简领导职数850多个，分流机关工作人员1 820多人，各项精简比例接近或超过50%；此外，近千个乡镇事业单位脱离政府“怀抱”，整体转制为面向市场、提供服务的经济实体，两万多名干部职工在全员参加养老保险后实现身份转换，由“单位人”变成“社会人”[ 14 ]。

2005年湖北全省推开乡镇综合配套改革。2005年，河南在全省范围刮起了一阵乡镇机构改革“风暴”。在这次乡镇机构改革中，该省将乡镇机构统一规范为“三办、四中心、两所”(行政编制的“三办”与安徽、湖北相同，乡镇事业单位规范设置为四个中心和两个所：即农业服务中心、文化服务中心、村镇建设发展中心、计划生育技术服务中心和财税所、劳动保障所)。乡镇的行政编制控制在35名以内，事业编制不得突破47名；乡镇领导班子提倡“交叉任职”，领导职数由原来的平均12名精简为7～9名。将乡镇事业单位的行政性职能收归政府，公益性职能进行强化，经营性服务推向市场；农村公益事业逐步由“养人”为主向“养事”为主转变。同时，还大规模合并乡镇。河南省委、省政府决定，对每分流1名全供(全额供养)、差供(差额供给)编制人员，省财政对县级财政分别补贴5 000元和3 000元；对于编制管理较好、超编在50人以下的县(市、区)，省财政奖励50万元；对乡镇撤并也进行了一定的补贴。省级财政在这次乡镇人员分流上共向县级财政补助5. 9亿元，在乡镇撤并上补助0. 6亿元，对困难县追加一次性专项补助6亿元。通过改革，河南省共撤并乡镇236个，改建为“办事处”42个，全省乡镇总数由2 106个减为1911个；分流人员170022人(其中行政人员20165人，事业人员149857人)，清退临时人员20551人，计划定岗职位162078个；乡镇行政机构由改革前的19811个减为16694个，精简15.7%；乡镇领导职数由改革前的25119名减为17490名，精简30.4%。

虽然这一轮乡镇机构改革，乡镇机构的确有了显著的精简，但是，乡镇政府所要办的“事情”并未随之改变；更为值得注意的是，这类改革几乎没有触及到“科层化治理”的问题，改革后的乡镇内设机构尽管减少了，但依然是按照科层制的原则进行设置。

很显然，如果继续原来的科层化治理，乡镇政府将会很快地正式或非正式地增设一些机构，即便省级政府有比较严格的统一规定，下面也会采取变通的办法，设立一些非正式的机构。因此，要确保乡镇改革达到“精简、效能”的效果，必须从根本上舍弃科层化治理形式；结合乡村社会的权力运行规则，实施有效的乡村治理方式。

笔者在乡镇调查时，有个乡镇干部打趣地说：“我是社会事务办公室的主任，改革以后，我们是不是可以像上面的机关那样，每天按时坐在办公室里等待老百姓主动上门搞计划生育？”他说，在乡镇政府这一级根本没有必要设立这样的办公室。他认为，一个乡镇政府只要设立一个办公室就可以了，这个办公室承担乡镇政府的一些日常性工作和技术性事务；其他的主要工作，可以成立“专班”，大家合在一起干事。

乡镇政府实际上处于“国家”和“乡村社会”的“第三领域”，因此，它的权力来源、运行规则、治理方式，都要符合这个“领域”的特点。“第三领域”这一概念，是由黄宗智提出来的。他认为：“第三领域”是“国家”与“社会”共同作用并且双方都参与其间的一个特殊领域。在这个领域中，“单纯从社会组织或国家权能出发，都无法领会其内涵”；“我们可以讨论国家或者社会或者两者一起对第三领域的影响，但却不会造成这一区域会消融到国家里或社会里或者同时消融到国家与社会里的错觉。我们将把第三领域看作具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在。”[ 15 ]429～430。

乡村治理固然要贯彻国家的意图，但也不能忽视国家的每项政策、制度安排以及实际的治理形式都要具有一定的社会基础。尤其是乡镇政府，更须植入乡村社会的“权力的文化网络”之中。科层化治理根本不可能在这个“文化网络”中立足、生存[ 16 ]。

四、乡镇机构膨胀的原因

乡镇机构膨胀的原因显然是多方面的。历史地来看，每次乡镇机构膨胀都有其特定的历史原因，但是，却有一个根本的因素贯穿其间，导致乡镇机构反复膨胀。

撤社建乡初期，乡镇机构膨胀主要是因应农村家庭承包责任制普遍推行以后，旧有的高度集中的人民公社管理体制解体所面临的管治问题。特别是，农村土地的农户分散经营，大大地增加了乡镇政府的征税成本，加之诸如“计划生育”和社会治安的需要，也在一定程度上直接导致了乡镇机构的膨胀。在“简政放权”的背景下，乡镇机构的膨胀，不过是这一国家基层政权重建的一个“副产品”而已。

到了1990年代以后，由于财政上“分灶吃饭”及随后的“分税制”改革，乡镇政府在日益增长的自利性和自上而下的目标考核压力的双重驱动下，其机构和人员得以全面扩张，达到了历史的最高水平，在湖北监利县一个乡镇财政所的人员就有100多人！ 为了能够完成上级的考核指标任务(特别是税费征收任务)、扩大自己的财政收入，乡镇不得不聘用大批人员、成立专门机构加大对农民和乡镇企业的汲取力度。由于这些非正式人员、非正式机构没有纳入国家的正式编制之内，其工资和经费基本上是从相应的收费项目中列支或按照一定的比例从上缴的税费中提成，这样难免使他们沦为“赢利型经纪人”( entrepreneurial brokerage)。“尽管正式的国家政权可以依靠非正式机构来推行自己的政策，但它无法控制这些机构”，诚如杜赞奇(Prasenjit Duara)所言，这种赢利型经纪人行为的恶性膨胀和蔓延，容易导致“国家政权的内卷化”( state involution)，它在财政方面的最充分表现是，国家财政每增加一分，都伴随着非正式机构收入的增加，而国家对这些机构缺乏控制力[ 17 ]51。这也是当时乡镇机构膨胀的一个不可轻忽的原因。

尽管每次乡镇机构膨胀都是在特定的历史条件下、特定体制的产物，但是，总结历次乡镇机构膨胀原因时，不难发现：乡镇政府只要作为一种国家从农村社会汲取资源的“工具”，就摆脱不了“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的宿命。只有取消乡镇政府“赋敛”职能，它才有可能寻找到新生之路。由此可见，乡镇改革仅仅在机构精简上做文章是不够的，最关键和最核心的是从根本上改变乡镇政府的性质、切实转变它的职能。农村税费改革之后，特别是全面取消农业税后，对于乡镇政府而言或许是一个新的契机。

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