一、“咸安政改”的内容

“咸安政改”最初是作为农村税费改革的一项配套工程展开的，被称为“乡镇综合配套改革”。但是，随着改革的不断深入，湖北省咸安区乡镇改革逐渐摆脱了一般性的以“减人、减支”为主线的机构精简式改革的路径依赖，对农村公共行政体制和公共服务机制进行了一系列的制度创新。

在“咸安政改”的诸多制度创新中，笔者认为，最有价值的是“以钱养事”新机制。所谓“以钱养事”，就是农村公共服务“项目量化、公开招标、合同管理、农民签单、政府买单、奖惩兑现”，由此构建服务主体多元化、服务行为社会化、服务形式多样化，政府扶持和市场引导相结合、无偿服务和有偿服务相结合的新型农村公益性服务体系。这一新机制彻底改变了计划经济时期建立并延续至今的农村服务“部门化供给”模式。

就目前而言，“咸安政改”的发展过程大致可以分为两波：第一波，主要是乡镇机构改革和农村公共行政体制再造；第二波，主要是乡镇站所转制和农村公共服务机制重构。前后两波实际上都是一种压力回应型制度创新，不同的是，前一波改革主要是回应乡镇财政的压力，后一波改革主要是回应部门的压力。

二、第一波：回应财政压力

第一波乡镇改革的直接推动力量，主要是乡镇财政压力。咸安区亦不例外。税费改革前，咸安区乡镇一年各种税费总额达4900多万元，改革后核定税费为1237万元，上级财政转移支付补贴只有1300万元，缺口高达2400多万元。“食之者众，生之者寡”的局面已经危及乡镇政权的运转。更为严重的是，一旦入不敷出、难以为继，一些乡镇就有可能乱开口子，再想点子向农民伸手，出现农民负担反弹。因此，在农村税费改革中，区委、区政府采取“既撤庙，又赶和尚”的做法，大刀阔斧搞改革。

2001年，咸安区进行了乡镇撤并，将22个乡镇办（办事处）合并为13个乡镇办。同时将267个村合并为138个，村干部由954人减少到614人。合乡并村后，每年可节约农村管理成本1000多万元。在2002年底的乡镇换届中，采取“公推直选”、“交叉任职”的办法，大幅度精简乡镇领导职数。全区乡镇领导由改革前的267人减少到116人，精简了56.6%。2003年初，对乡镇内设机构进行了精简，统一设置为“三办一所”。全区乡镇机关内设机构由189个减少为39个，精简了79.4%。同时，进行了人员竞聘上岗。全区399名乡镇干部落岗分流，精简人员46.2%。

三、第二波：回应部门压力

2003年初，咸安区很快完成了第一波的改革。然而，他们发现，改革后的区乡镇办机关现行的行政管理体制和领导体制还不很完善：一是不适应市场经济发展要求，乡镇管理体制没有从根本上摆脱计划经济模式的影子，无所不至、无所不包的现象在一些乡镇或多或少存在着，特别是乡镇站所多而杂，平均一个乡镇“七站八所”多达20多个，职能过于细化，而在市场经济条件下，许多站所职能萎缩，完全可由中介组织或企业法人替代；二是不适应加入WTO后的新形势、新任务和新要求。

为此，该区在横沟桥、贺胜桥两个镇进行乡镇站所“转制”试点。2003年下半年开始在全区推广。2003年下半年到2004年初，主要完成了乡镇直属站所的撤销和重组为企业性或社会性组织的工作，对农技站、农机站、水利站、经管站、文化站、广播站、城建站、房管所、计划生育服务站等9类112个全区乡镇直属站所，按照“行政职能收归政府、经营职能走向市场、服务职能转给社会”的总体思路，进行“收章、摘牌、转制、人员整体分流”改革。撤销的乡镇站所经过整合后组建为相应的“服务中心（或服务公司）”，参与农村公共服务和市场经营。该区又在2004年9月对“转制”站所人员的身份进行了“置换”，使其退出事业编制，与财政彻底“脱钩”。

这种“拆庙赶和尚”的乡镇站所改革，虽然“达到了减人减事减支”的目的，却也引起了一些非议，甚至招来上级政府职能部门的强烈反对和直接干预，以致在当年全省计划生育考核评比中，咸安区因为撤销了乡镇计划生育服务站而被扣分“进笼”；有的上级政府部门在项目资金安排上因为咸安区无专门对口机构而故意设卡。

面对上级政府部门的强大压力和社会舆论压力，咸安区又是如何回应的呢？

从2004年开始，该区又积极探索农村公益性服务实现从“养人”到“养事”转变的机制。对于原站所承担的公益性服务，咸安区本着“绝对减人、相对减支、减人不减政府责任、减支不减政府公益性支出”的原则，对农业按亩，其他的则按服务人口、地域面积确定服务经费，通过公开招标或定向委托给有资质的法人实体或社会中介组织，通过市场化机制进行运作。这一新机制，人们称之为“以钱养事”。

通过这一改革，咸安区的农村公益服务不但没有因为乡镇事业站所的撤销、转制而萎缩，反而有了较大发展。据了解，2003年（改革前）全区用于乡镇事业站所“养人”的费用为168万元，2004年改革后，全区用于农村公益性服务的经费（也称“以钱养事经费”）增加到211万元，2005年提高到253万元，2006年增至304万元。随着“以钱养事”经费的逐年增加，服务人员的经济收入不断提高，从而保障了他们从事农村公益性服务的积极性。

通过三四年的实践，咸安区的“以钱养事”新机制从服务项目的量化设置、公开招标、合同签订、日常性管理到绩效评估考核不断完善，建立了一套比较健全的农村公共服务新机制，不但满足了当地农村公共服务的需要，而且促进了农村基层政府职能从“管治”到“服务”的有效转变。

通过建立和健全“以钱养事”新机制，咸安区比较好地回应了部门压力，一些上级政府部门也转变了态度，从阻挠转向支持。

四、期待第三波：回应民主压力

在第二波改革中，“咸安政改”主要是回应来自上级部门而非自民众的压力，民众在“以钱养事”整个过程中还没有发挥主体性作用。在年初的公益性服务招标采购会上，只有少数群众代表参与招标打分；在日常的服务中，虽然区里要求农民群众在各项服务卡上“签字”认可，并通过制作、发放《农村公益性服务明白卡》或《公开信》等方式提高群众的“知晓率”，同时明确了群众举报、投诉的方式，但是群众的这些参与带有一定的动员性特点；虽然年终对服务人员的绩效考核，也会参考群众的意见，但是通过抽查来评定群众的满意率，群众满意率的分值也仅占20%。

不过，我们应当认识到民众参与有一个发展过程。在目前情况下，农民没有表达进一步的公共服务需求以及与之相应的公共参与的诉求，对基层政府尚未构成比较大的民主参与压力。

尽管如此，我们却有理由期待：随着我国农村社会经济的不断进步和基层民主的持续发展，农民的民主参与要求将会日益增强，对基层政府势必形成一种强大的民主压力；回应这种民主压力，将推动基层政府进行“第三波”改革。

在改革的每个阶段，都存在着两种回应方式：一种是主动/积极回应方式，另一种是被动/消极回应方式。针对第二阶段的部门压力，“咸安政改”做出了主动/积极回应，建立了农村公共服务的“以钱养事”新机制；而湖北省的有些县（市）则做出了被动/消极回应，乡镇站所人员的身份没有“置换”，致使“以钱养事”新机制“形式化”。

比较“咸安政改”和其他地方的乡镇改革实践不难得出：只有主动回应改革中出现的各种压力，制度创新才会逐步向前推进，并形成良性循环，保持制度创新的持续性；不管哪一次，只要改革不能主动回应相应的压力，改革就会随时终止，以致出现“翻烧饼”现象。