近年来，随着我国社会整体转型，既有的“三农”问题在日益变化的社会政治体制下凸显出来。作为社会的平等成员的农民日益受到重视，农民维权的手段与机制成为学术界研究的热点。土地是农民的“命根子”，土地权益更是农民权益的核心。为了探索农民土地权益问题的成因，研究通过基层民主解决农村土地问题的途径，推动农村土地问题的解决，《乡镇论坛》杂志社于2006年7月6-7日在北京主办了“《乡镇论坛》杂志社社会主义新农村建设论坛·农民土地权益与农村基层民主建设理论研讨会”。此次研讨会就农民的土地权益受侵害与保障状况与农民土地权益的保障机制的改进与完善两大主题展开了广泛且深入的交流与讨论。

一、农民土地权益的侵害与保障

土地承包与流转问题一直是制约土地利用效率、引发土地纠纷的首要因素，因而也是困扰学者与实际工作者的重头戏。有基层干部认为，在“一起土地案件的回放与反思”中展现了乡（镇）干部眼中的土地问题：行政压力下，乡镇必须进行调整产业结构，乡镇之间互相攀比，忽视了经济规律与农民意愿，因此引发了“官”与“民”的土地纠纷，其中暴露了行政权力对农民的压力以及政策的变化无常，基层政府更多的是回避而非解决土地纠纷。也有的认为，由于村一级人口结构与数量发生了较大的变化、种地收入增加等原因，认为适时对承包地进行调整是非常必要的，并且认为“晚调不如早调，以5 - 8年为宜，最多不超过1 0年。”因为间隔时间越长，问题越多，调整起来就越困难。还有的认为当前土地承包流转存在以下问题：面积不准、界限不清、档案不全、仲裁不力、流转不强。而当前农业科学技术的提升、农民自由择业的放大、土地周期的延长、“四无”人员的增多、农业规模经营的趋势、非农用地的增多等因素会加速土地流转，建议树立法律意识、健全土地仲裁调解机构、规范土地流转协调制度、完善土地承包管理办法、采用种粮补贴刺激流转、建立土地占补调节机制。对土地承包与流转问题，目标诉求与观察角度的差异导致了见仁见智的分野。但是可以肯定的是，此问题已经对现有的农地制度安排、政府角色定位以及农村社会的可持续发展提出严峻的挑战。

弱势群体的弱势地位引起社会的关注并得到不断改善，是社会进步的重要标志。农村妇女作为弱势群体中的弱势，其权益保护也受到越来越多的关注。北京大学法学院妇女法律研究与服务中心的学者介绍了目前以调研和诉讼为主要内容的妇女劳动权益保护项目的开展状况及农村妇女土地权益的受侵害状况，并针对既有的代理诉讼案件作出下一步的工作与研究计划。有研究者从农村土地承包及集体经济收益分配中的性别视角来观察西北农村的土地纠纷，认为在农地集体所有家庭承包经营条件下，妇女土地承包权受侵害的根源不在于传统的“男娶进、女嫁出”习俗，不在于农地承包制度本身，也不在于乡村干部为自己谋私利的天性，而在于婚姻半径内的村组实行不同的土地承包办法。所以，农地集体所有家庭承包经营条件下，保护四类妇女权益最好的办法是：婚姻半径内的村组实行统一的土地承包办法，认为目前以县为单位比较可行。有的则从法律的角度对《农村承包法》中的相关条款进行分析，并在此分析的基础上，提出进一步完善农村妇女土地权益的法律措施。作为社会最弱势的群体之一的农村妇女，撑起农村社会发展的半边天，却由于受到“重男轻女”、“男尊女卑”等因素的影响，包括土地权益在内的诸多权益得不到有效的保障，这确是对当前和谐农村建设提出的重大课题。

因征地而引起的纠纷与冲突，是土地纠纷中最为激烈的，因此而上访的农民也始终是上访队伍的主力军。由此可见征地问题的严重性与重要性。有学者重点关注了农用地转为城市用地的现行制度安排，发现农地向城市用地转变产生了巨大收益，不充分的征地补偿和土地使用权出让的地价竞争导致土地资源滥用和收益流失，征地安置补偿与土地价值严重背离，农民的土地权益受到侵犯。该制度安排面临多种困境，并建议充分体现土地权益分配的公平性，给予被征地农民“比较完整的经济补偿”；减少被征地农民的经济风险，探索不同的征地补偿安置办法；区分国家对公益性用地的“征用”与经营性用地征购。也有学者通过一宗乡政府征地纠纷呈现了征地制度失范下，乡政府与村民的零和博弈，建议建立良好的征地制度体系、建立科学合理的征地补偿价格、建立失地农民的基本生活保障机制。从表面上看，征地安置补偿与土地价值的严重脱节引发了农民与政府、与企业等各方的纠纷。但是这不能不引发我们对现有的农地产权制度、政府在征地中的角色、城市化与耕地保护等问题的忧虑与反思。

另外，通过案例全面生动地展现现实生活中活生生的例子，以更为“写实”的方式启发人们对土地问题复杂性的认识。来自西南省份的基层工作者介绍了乡镇政府征地应用于农贸市场建设和建房拍卖，由此引起与农民的纠纷，随后上演了一起“特别”的农民土地维权事件，揭示了基层政府的征地中失范行为与农民维权意识和方式的进步。有的作为农民维权代言人的现身说法，展现了农民维权历程的艰辛与坎坷、发出“镇政府不该与农民争利”的呼吁。

二、农民土地权益保障机制的改进与完善

如果说农民维权是个人意识的觉醒与行为的理性化，那么维护农民权益的制度推进则显得更为迫切。

农地制度的设置直接影响着基于土地的人的社会行为，影响着土地之于人的利用价值，而农地制度本身的绩效却受到多方面因素的制约。探索农地制度的目标模式及具体路径，成为大家关注的热点。不少学者认为根据中国国情，中国的土地不适宜搞私有化，适宜搞永佃权。因为土地私有化包含了地面资产和地下资产，而现在的农村大体上是人均等份地承包土地，地上资产私有容易，地下资产私有难。永佃权既明确了土地的所有权永久归于国家，又明确了土地的使用权可以永远归农民，农民对土地的使用权可以出租、转让，也可以用于非农建设。有学者提出我国虽然制定了一系列土地管理和保护土地耕地的法律法规，实施“最严格的”耕地保护制度，但由于法律法规的不能完全对农村集体所有的土地和农民的土地权益形成有效的保护，再加上有关体制上的缺陷，造成在现实中政府在扮演着不断侵蚀土地耕地的角色，与法律法规规定形成巨大的反差，这些都是对农村集体所有权益的极大侵害，是对农村和农民的莫大剥削。因此主张修订有关法律法规，重新审视现有土地产权制度并进行根本的变革。有的学者通过分析研究农民集体土地所有权的特点及农民在行使集体土地所有权中遇到的困惑，揭示这些问题产生的制度缺陷和理论渊源，提出有关制度重构的设想，包括以户为单位发放占有量凭证及完善土地承包制度。还有的通过分析土地征用过程中各种侵犯农民权益的行为及成因，认为解决此问题必须从法律制度建设入手。因此，针对目前我国农村土地补偿安置法律制度存在的不足，建议重构农村土地征用补偿的法律制度。我国到底应采取何种农地制度以及采取什么样的路径，仍然是值得进一步研究的课题。

农民的土地权益不仅仅是其本身所能涵盖的，它还涉及到其所处的法律政治环境及其约束下的政策措施。主要有两派观点，一种强调农民的个人权利；一种强调村社权力。

强调农民个人权利的学者认为农民是社会的平等一员，赋予农民公民权、规范政府行为是保障农民权益的根本举措。有学者认为集体主义首先需要的是“结社权”，摆脱“结社责”，“没有结社权，就没有‘集体主义’。因为没有这种权利，人们就无法认同自己属于的群体，就不可能形成任何自主性集体行为，不可能建立任何自主合作机制，不可能产生任何真正的集体利益。同样，不摆脱‘结社责’也不可能有集体主义。”主张规范国家，赋予农民公民权。同时，社会文明的一个标志是以法治代替人治，为保障社会生活有序进行和公民基本权利不受侵犯，只有通过法律来维护公共秩序，人人必须遵守社会生活的行为规则。

强调村社权力的学者认为村一级权力在公共产品供给、土地分配、协调利益分配等方面，对农民权益起着至关重要的作用，因而必须加以重视。一些研究者认为《物权法》（草案）的有关立法思想，从农户权利出发制定土地占有和使用的权益关系，忽视了村社权力，使得村社这样一个一直在中国治理中起着基础作用的单位渐失功能，从而使村社中生活的人们失去了获得公共品的一个基础而重要的渠道，认为村社共同体是新农村建设的根本目标。从现实角度看，目前的村民自治组织制度存在严重缺陷，尚未形成一个足以维护农民土地权益的农民自己的组织，农民无法运用组织的力量取得对外谈判的地位，维护自己的土地权益。主张通过完善村民代表会议制度，来维护农民土地产权利益。有的提出国家现行的土地家庭承包法规保证了土地经营的长期稳定，促进了生产发展，有利于农村经济的繁荣，但忽略了经济发展给农村社会带来的重大影响。认为权益分配应兼顾利益平衡和社会的公正、公平，主张运用村民自治机制解决农村土地问题。

简言之，此次研讨会的总体特点可概括为“就实避虚”，即与会者都基于自己的实地调研或事实材料，很少就理论谈理论。从各位与会者的“务实与写实”中，我们看到了中国农村土地问题的复杂性与多样性、农民权益保障机制的薄弱；同时我们也看到了农民维权意识的觉醒、社会政治体制的逐步改善。总之，维护农民土地权益任重而道远，对于当事者的农民、负有公共责任的政府、以研究为己任的学者同样如此。