农村的和谐稳定发展，是整个国家稳定和社会发展的重要基石。大陆和台湾同属于中华文化，先后都在经历着工业与农业的现代化发展和社会转型，都已经积累了丰富的经验和教训。尽管在两岸乡村治理的转型过程中，各自的背景、起点、内容和形式都不尽相同，但都面临着但都面临着发展理念、资源配置、功能转换和机制再造等方面的挑战，呈现出新的动向和特征。
对于乡村发展而言，不同时代具有不同的含义。在相当长一段时间内，两岸的乡村发展被主要赋予了经济层面的价值，经济发展成为乡村发展的主旋律，，“传统发展理论所要求的模仿西方发达国家的核心是经济增长”，[1]农业生态、农民教育和农村建设等处于较为次要的地位。然而，自两岸乡村工业化启动并加速发展之后，过度强调经济问题的解决，而轻视和忽略环境规划和生活层面的发展质量，耕地的无序征用与开发、自然资源的过度汲取、工业及城市污染向农村转移等种种环境问题危害群众健康，制约经济发展，影响社会稳定。广大乡村民众要求改善生活、生产环境的呼声日益强烈。
这种乡村发展模式，是偏重以经济性的手段和方式来增加乡村民众的物质收入，从而推动乡村的发展。尽管乡村民众在一段时期内收入水平得到提高，生活条件得到改善，但对环境和文化的忽视却造成乡村生活的实质性衰退。这种偏重经济生活系统发展的结果，已经使得两岸乡村发展出现了生态环境和人文价值的严重问题。严峻的农村生态和人文形势，已成为两岸农村经济社会可持续发展的重要制约因素。台湾与大陆地区于２０世纪８０年代和９０年代先后启动了“永续发展”和可持续发展为目标的多项政策实践，并获得了相当的成效。[2]在新时期新阶段，乡村发展的目标、内容、原则和制度构建都具有新的蕴意。
乡村发展的新目标，是实现永续发展或可持续发展。永续性发展的意义是指满足这一世代人们的需求，但不能减损未来世代满足其生活所需要资源提供能力的一种发展方式。[3]永续性乡村发展的对象是农业、农民、农村、乡村，其向度是上述的经济、环境、社会、文化，其内涵是生产、生态与环境、生活和生命，其目标是透过前述的发展工作达成多功能农业、多角色农民、多样性农村和多元性乡村之目标，进而达到永续性发展的愿景。
具言之，永续性或者可持续性的乡村发展。是以创造乡村社区居民的生活质量为目标，但不能以损及下一代或者几代人的生活资源为手段。乡村发展不应与城市相区隔或只考虑乡村本身。将乡村生活输出，与都市等其他地区生活进行交流，发展平等的伙伴关系是乡村治理的关键。从两岸乡村治理的成功典型中，我们可以发现，乡村社会逐渐增强了地方性的网络关系和组织动员能力，形成基层政府、社会组织和民众的各种网络化合作，同时提升了乡村社会自身的发展能力。在新的发展理念引导下，乡村民众的主体性“参与”凸显出不可替代的重要性。亦即广大民众自主参与项目的决策、实施、利益分配及监督和评估。[4]其重要性在于，居民和社区组织能发挥集体行动的创意，找出全体乡民的发展愿景，动员资源并投入乡村发展的集体行动，这才是乡村发展推动的主要动力。
具有永续性的乡村发展，是乡村经济、环境、社会和文化面向的资本结合体，并结合美学、艺术、品味与生活修养各种要素，创造出有质量的民众生活空间和生活质量。也借助地方和外界各种资源，构建舒适的乡村生活环境和生活气氛，并将乡村生活形态和文化进行输出，与都市生活模式和文化展开交流，发展与都市平等的伙伴关系。[5]此外，乡村生活系统的建构需要掌握系统之间的整合性、多样性、动态性和互赖性，避免对乡村土地、环境和资源的掠夺性或消费性的发展模式，更要避免复制性之经济面单一向度的发展依赖。
在制度层面，为适应乡村发展的需要，有必要调整和建构一套完整的法规与制度，使得以广大民众为主体的乡村发展举措能有效能和有效率地运作和落实。同时，建立起新的文化教育机制，由政府和乡村组织透过长期性的公共教育或其它教育传播方式，启发乡村民众的集体智慧和建设创意，深化乡村民众的发展意识，塑造其乡村生活的价值观和行动观，使乡村生活的建构和乡村生活的实践可以相互促进，进而达到永续乡村发展的目标。
二、从“自上而下”到“由下而上”：乡村社区的新阶段
农村社区是乡村社会发展的重要基础单元。台湾地区早在在２０世纪９０年代就提出“社区总体营造”。自２００６年开始，大陆开始推进农村社区建设。两岸乡村社区建设和发展呈现出新的变化。两岸社区治理的经验，是以社区需求为导向的建设实践，从基层上升到地方，甚至去影响和改变政府决策的模式，体现出“由下而上”的崭新尝试特色。近年来台湾乡村社区发展工作，从“重视硬件”开始转向“强调软件”，从“由上而下”到鼓励“由下而上”的实践过程。
近年来更陆续推动“六星计划”、“社区林业计划”、“培根计划”等，地方政府不遗余力地致力于乡村社区发展的工作。这些政策对台湾乡村社区发展有正面的贡献，但也衍生了许多问题。目前乡村社区发展的主要问题就是政府科层体制下，对资源与补助的统治分配政策，导致社区居民自主参与决定社区发展的机会不多。因此，强化ＮＰＯ与ＣＢＯＳ的社区治理能力，促进社区组织与政府、专家的对话机会以达成共识，将有助于乡村社区发展的推动。[6]
与此相对应的是，从建国以来的历史看，大陆农村基层组织的管理体制出现了两种形态的重大变革，即人民公社时期的“社队制”和村民自治时期的“村组制”。“队社制”是适应计划经济时期城乡二元体制结构的产物，而“村组制”则是社会主义市场经济建立和发展中形成的结果。中共中央十六届六中全会中共十七大报告、国家“十二五发展规划”以及一系列重要涉农文件都要求各地积极推进农村社区建设，“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。从实践来看，自本世纪初开始，大陆一些省市就开始试点建设农村社区。２００６年以后，农村社区建设成为中共中央和国家政策的要求，逐渐在各省市普遍推行。至２００９年，农村社区建设已经从“农村社区建设实验”阶段转入推进“农村社区建设全覆盖”的新阶段。从农村社会经济发展、农民群众需求及各地农村社区建设的实践探索走向来看，农村改革、开放、流动以及均等化的需求要求对现存乡村组织管理和服务体制进行重大改革，农村社区建设也显示农村基层组织管理和服务体制正发生历史性的变化：首先，“村社分离”，从生产共同体向生活共同体转变；其次，“社区自治”，从村民自治向居民自治转变；第三，“公共服务”，从自我服务为主向公共服务为主转变；第四，“城乡统筹”，从城乡分割向城乡一体转变。[7]
农村社区是适应当前乡村流动、开放、平等和城乡一体化相适应的新型组织、管理和服务体制，也是我国农村基层组织、管理和服务体制的第三次重大变革。农村社区建设不仅旨在通过改革和完善农村管理和服务体制，构建“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，增强人们对社区的认同感和归属感，也旨在通过加强农村公共服务，促进城乡平等和城乡融合，让农民群众平等地享有国民待遇，增强农民对社区集体、社会和国家认同感和归属感。这无疑是大陆乡村治理的历史性变化。
在社会问题复杂、社会矛盾多发、社会风险凸显的背景下，如何创新社区管理体制，维护基层社会秩序，成为当前大陆社区建设的重大问题，成为党和政府创新社会管理的重点。社区管理体制的实质是社区内外权力关系，涉及政府内部的权力关系、社会内部的权力关系、政府与社会间的权力关系。当前，大陆社区管理体制的主要问题体现为：政府内部的部门主义与属地管理陷阱、社会内部的个人主义与大众社会陷阱、政府与社会间的行政本位主义与行政技术陷阱。无论是从宏观看、还是从微观看，政府内部权力关系问题、社会内部权力关系问题、社会内部权力关系问题都是体制改革、社会结构变迁所带来的，要解决这些问题需要通过深化体制改革和社会结构变迁来解决。[8]
如果从两岸比较来看，两岸对社区的组织定位及建设重点有明显的差异。台湾的农村社区更多的被视为一种民间自发组建的社会组织，社区缺乏明确的组织和成员边界；而大陆则是将社区视为农村基层组织，承担着公共管理和服务的功能。台湾的“社区营造”的重点是“希望藉由文化艺术的角度切入，凝聚小区意识，改善小区生活环境，建立小区文化特色，由点而线至面，循序完成打造新故乡，形塑新文化的理想”，强调社区文化建设、社区共体和认同感的重建。[9]而大陆目前的社区建设更多的是社区公共管理和公共服务平台、设施建设，社区环境改善等等。当然，总体而言，虽然两岸的农村社区建设处于不同的发展阶段，但其根本均在于社区共同体的建设，在于增强社区居民的认同和归属感。
农会是台湾地区乡村社会最为重要的组织。台湾的农会组织始自日治时期，初期为应农民需求、抵抗地主剥削的自主性组织，在日本殖民政府统治下成为搜刮台湾农业资源的半政府组织。台湾光复后，国民政府分阶段立法、改革农会组织，并赋予执行相关业务的权责，使台湾各级农会成为中央政府推动农政与地方治理的重要渠道；而基层农会贴近农民生产与生活环境、遍及各乡镇，具有地方组织特性，使农会与基层行政组织在乡村地区分担政治性、经济性、教育性与社会性等功能。然而，随着台湾社会经济变迁与产业转型，乡村地区的产业结构改变，人口结构老化与妇化，新的地方治理组织的出现，都使得农会面临组织与功能的改变与挑战。[10]
台湾农会具有三大重要特质：一为其由下而上的体制，二为其多目标功能，三为台湾农会综合经营的特色。从台湾农会过往的实际运作中，可以发现有许多农会业务和宗旨皆是基于行政补全之考虑，因此，台湾农会实际上是执行政府农业政策的末端组织。[11]台湾农会贴近农民生产与生活的多功能，和其广遍全台各乡镇的在地组织特性，都让台湾农会成为政府在办理乡村事务间不可或缺的重要窗口。而长期在第一线执行各种业务、与农民直接互动的台湾农会，显然在乡村社会间具有政治性、经济性、教育性和社会性等不同层面的功能。[12]
随着社会与经济环境快速变迁，农会最重要的信用业务率先受到国际金融与贸易自由化挑战，农企发展与国外农产品大举进入台湾市场也使得农会的供销业务相对萎缩，至于教育与社会服务的功能也在社区发展协会、社区大学、地方文史工作室等各类基层组织出现后产生竞争的紧张关系。而台湾农会的政治、经济、教育、社会四大功能，皆随着时空转变和组织本身的转变，在各时期有不同的性格和偏重业务。１９５３年改组后的农会显得较完整，在相对单纯的会员组成和社会背景下，四大业务所占的比重也较平均。１９７４年新农会法出炉，放宽会员限制和废除股金制看似是造成之后农会乱象、农民对农会缺乏认同感的原因。但是随着背景变迁、依照农民需求制定农会业务和过度偏重经济性成果的经营方式，导致台湾农会的功能发展和农业、农民渐行渐远、貌合神离。除了原有涉及土地、水利、肥料、农具、农产品加工等农业辅导任务外，大幅增加了法令倡导、农业生产指导、农村发展与福利、灾害防治救济、农业与农民保险、农产品制造供销等政府迁台后的新任务，构成学者所谓农会的政治性、教育性、社会性与经济性四大功能。由此，农会具有行政补全辅助机构性质，以及执行国家政策之农政末端机构的性质.[13]
当然，近年来，无论是都市型或乡村型农会，均能自原有单一及狭隘的农会组织与治理网络，做更多元化及多功能的经营；并尝试更广泛的与外部社会团体与组织，甚至个人，做更好的联结，以提供更多的开放与互动机能，形成比从前更为完整及更为多功能的治理体系，并发展出属于自己的特色。[14]
台湾的地方农会，在随着时代、社会型态变迁，皆有其因地适宜的发展，在原有功能上，虽然组织的型态与运作上与过去传统有大幅的改变，不变的是仍然扮演着凝聚地方力量与增加社会认同的角色。从农会组织与功能的长期变化来看，显示农会从早期到现在持续扮演政府农业与公共政策代理人的角色，农会组织与地方行政机关间维持互补的关系，使得农会、党政机关、地方政治生态形成一个独特的政治网络，虽然农会可藉此网络发挥多功能、多目标的角色，但却也因此弊端丛生、缺乏效率。农会的改革之道就是去除政治性网络，将组织功能转向协助农业部门提升竞争力为主要目标，农会组织也必须重新赋予企业属性、依循市场机制的经营法则以防止农会官僚化。然而，改革之路漫长，在农业与乡村发展仍不被政府重视的情况下，政府部门与各级农会间的依赖与依附关系短期间仍会继续存在。
此外，有关农业推广工作领域，农会以推动政府农业政策制定和执行农业发展计划为首要任务。目前仅由各基层乡镇公所来执行农业行政工作。农会对于农村与农业发展，必须提供很多的公共服务，但农会毕竟是社会组织，不具有真正的行政权。政府或可参照日本农协的农民指导员机制，赋予农民指导员一定的公权力，以便于执行公家的政策计划。因此未来法律上若能赋予农会推广人员比较强而有力的实际权力，让他们依照政府的规定来操作实际的农民辅导或是农业政策的推行，将会对都会化发展后的农村地区发展有很大的帮助。[15]当然，从台湾农会组织的发展状况来看，仍存在且面临着农会组织的非农化、赢利化、政治化、官僚化的倾向和危机，值得警惕和关注。
随着党和政府对农村工作的高度重视，对大陆农村问题的研究日益成为“显学”。学界对中国农村问题研究的成果已成为党和政府决策农村工作政策的重要参考。通过对南京大学中国社会科学研究中心《中文社会科学引文索引》（ＣＳＳＣＩ）２００１－２００９年中国农村问题研究论文检索得到的有关数据，从农村研究的研究者与研究机构的主要研究领域与成果及其地区分布的角度考察，整体上看，其涵盖了乡村治理的总体范围，包括：农村社会发展与变迁、农村社会组织、乡村治理及基层民主与村民自治、农村人口变化、农村教育、农村公共文化及农村改革等方面；而被引论文最多的前２０位作者，当然也是以农村经济发展及农业政策方面的研究居多，而且其中涉猎农村金融领域的学者比较集中，而其他方面的研究领域主要涉及农村社会、农村政治（治理、制度变迁等）以及农村经济与社会史等方面。[16]而这几方面也都与农村经济有着紧密的联系：农村经济的发展必然带来农村社会结构与分层的巨大变化、农村治理体制的不断改革以及涉农制度的不断调整与完善；而农村经济发展到一定程度并且改革进入攻坚阶段，非常必要通过专项研究对现实提供必要的参考与借鉴。在始终坚持家庭联产承包经营、农村土地与宅基地属集体所有等一系列农村基本经济政策的前提下，农村经济发生了天翻地覆地变化，由此也必然带来了农村社会、农村政治等领域的深刻变革：社会主义市场经济对农村各种资源基本配置发挥着基础作用，由此带来最重要的结果就是农村人口的“自由流动”，同时，农村社会中的阶层变化以及群体变化，特别是农村人口不同群体的“流动”与“不流动”而带来了一系列社会问题；在农村政治领域，由于以“村民自治”为核心的基层民主在中国广大农村的“扎根”，农村治理体制等涉农制度发生了深刻的变革。上述这些变化既是乡村发展的真实写照，也更会对未来乡村治理的发展产生深远的、较为复杂的影响。
与三十年前相比较，当前中国城乡基层社会所发生的巨大变化，集中表现在城乡居民空前地在地域间、城乡间、生产部门间进行横向流动；城乡居民空前地能以各种形式实现自身的利益，利益关系空前复杂；城乡间的联系空前密切；城乡居民的福利和社会保障不再完全由以前的“单位”和“集体”等社会单元提供；城乡居民的公共利益诉求开始有了新的表达渠道和组织依托；等等。这种巨大的变化，主要源于工业化、城市化、信息化、全球化进程中的政府层级间和政府向社会放权；改革开放过程中市场在人力资本、生产要素配置和部分公共服务产品提供中发生作用；以及居民个人权利的法制保障和基层新型社会组织的建立，致使总体性的板块式社会向居民自主性增强和社会活力提升转变；等等。
当前实现中国基层社会善治目标需要解决的主要问题包括如何保障城乡居民个人权益，并满足城乡居民不断增长的公共服务性需求；如何使社会基层既保持活力又保持稳定有序；以及如何协调城乡关系，实现城乡共同发展和城乡居民共享社会发展成果。实现经济社会的快速发展、达成和谐社会的理想目标，离不开政府的推动。同样也离不开社会多元主体的积极参与。[17]所以要实现这一目标，基层政府应当负责有关政策的制定和实施，转变自身的职能，寓管理于服务之中，不断加大公共服务的财政投入；企业应既坚持自身利益最大化，同时履行社会责任，并参与公共产品的生产；社会应改善和创建自我管理、自我服务性的公益性组织，集体表达居民利益诉求，居民在其中参与基层治理。
从体制转型的角度来看，村民自治是大陆农村在人民公社解体以后，在中央推行土地联产承包责任制的背景下广泛实行的管理体制，实质是政府主导下的强制性制度变迁，主要形式是以行政村为单位而建立和运作，一定时期内在乡村治理体系中发挥了较为积极的作用，取得了明显的效果。但随着土地联产承包双层经营体制的逐渐消解，以及农业税的取消，广大农民由过去的承包经营向国家和集体缴税纳费，到现在变成免税免费，公共财政还给予各种补贴。加之近年来中央提出要加强新农村建设，各级政府各种惠农政策进一步实施，使原来长期困扰我国经济社会发展的“三农”问题有所缓解，农村干群关系有所好转，党在农村的执政基础得到加强和巩固，但同时也致使原来以行政村为单位的村民自治的基础条件发生了很大改变。正由于近些年来这些基础条件的根本性改变，使得村民自治面临着一系列的新情况和新问题，这些问题集中表现为村民参与的积极性不高、村庄财力匮乏；村民自治的经济基础丧失、自治能力不足；村民自治的干部基础弱化等。从目前广大农村的实际情况出发，应积极推动村民自治由改革初期以来实行的行政村自治逐步向新型农村社区自治转型，而为适应这一转变，就必须大力加强农村社区自治的基础条件建设，为实现这一转型创造有利条件。[18]
简言之，两岸乡村基层治理的改革与转型，是长时性的变迁过程。需要立足于当下我们面临的主要矛盾和问题，进一步深入观察其演变过程和主要特点，客观分析评价两岸在基层社会管理、公共服务、政府改革及居民参与等方面的特点和绩效，并归纳出两岸基层治理转型的经验教训及其深刻借鉴，为推动我们的农村基层治理的机制创新和体制转型提供理论、实践和政策上的有力支持。
①李小云：《参与式发展概论》，中国农业出版社，２００１年版，第１０页。
②袁方成：《基层治理中的农村生态发展：两岸改革与转型的比较分析》，载于《社会主义研究》２０１０年第５期。
③ＷＣＥＤ．１９８７Ｏｕｒ ｃｏｍｍｏｎ ｆｕｔｕｒｅ：Ｗｏｒｌｄ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ ｏｎＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ａｎｄ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｏｘｆｏｒｄ∶Ｏｘｆｏｒｄ ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ．
④李小云主編：《谁是发展的主体》，中国农业出版社，１９９９年版，第２２页。
⑤彭立沛：《永续社区—加强地方认同的要素和可行途径》，健康建筑永续环境研讨会２００９年１０月６日。
⑥谢雨生：《台湾乡村社区发展变迁》，第七届中国现代化学术研讨会，台北：财团法人促进中国现代化学术研究基金会，１９９９年８月３－４日。
⑦项继权：《农村建设：社会融合与治理转型》，载于《社会主义研究》２００８年第２期；项继权：《中国农村社区及共同体的转型与重建》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》２００９年第３期。
⑧陈伟东、孔娜娜：《合力或抗力：政府社会服务社区化问题研究》，《社会主义研究》２０１０年第１２期。
⑨莱尔柔：《小区组织参与乡村发展模式之初探》，载于《台湾小区发展季刊》２００２年第１００期。
⑩廖坤荣：《台湾农会经营管理的困境：网络理论分析》，载于《政治科学论从》２００４年第２２期。
[11]丁文郁：《成立台湾农会之研究》，载于《农村金融论丛》１９９９年第４２期。
[12]丁文郁：《台湾农民非营利组织策略规划之研究－以台湾工会为例》，《台湾大学农业推广学研究所１９９８年博士论文》。
[13]郭敏学：《合作化农会体制》，台北商务印刷书馆，１９８２年版，第２０３页。
[14]林宝安：《农会改进：战后初期农会体制构建》，载于《人文与社会集刊》２００９第２１期。
[15]李力庸：《日治时期台中地区的农会和米作（１９０２－１９４５）》，台北稻香，第６０－１００页。
[16]王敬尧、宋哲：《中国农村研究的特色与趋势——基于２００１—２００９年ＣＳＳＣＩ关键词的统计分析》，载于《江汉论坛》２００１年第６期。
[17]张立荣，汪志强：《推进社会管理体制创新，提高构建和谐湖北能力》，载于《湖北行政学院学报》２００５年第５期。
[18]任中平：《当前村民自治面临的困境、归因与出路》，载于《软科学》２００７年第６期。
加入收藏
中心概况
